Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. UGO RICCARDO PANEBIANCO - rel. Presidente -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. WALTER CELENTANO - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE MARIA BERRUTI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
DI VA RI, in persona dell'omonimo titolare, elettivamente domiciliata in ROMA VIA MONTEZEBIO 40, presso l'avvocato SAVINI ZANGRANDI LUCA, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati ANGELINI SILVIA e BENEDETTI RENATO, giusta delega in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI BAGNONE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VLE IPPOCRATE 104, presso l'avvocato BOGINO CARLO, rappresentato e difeso dagli avvocati DOSI ANTONIO, giusta procura in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 157/98 della Corte d'Appello di GENOVA, depositata il 09/03/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/11/2001 dal Consigliere Dott. Ugo Riccardo PANEBIANCO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Pietro ABBRITTI che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato in data 22.6.1989 la ditta VA DR, con sede in Aulla, in persona del suo titolare DR VA, conveniva in giudizio avanti al Tribunale di La Spezia il Comune di Bagnone, esponendo di aver fornito e posto in opera a più riprese dal 1979 al 1983 materiale elettrico all'ente convenuto per la somma di L. 11.166.066, come da prodotte fatture che il Comune aveva omesso di pagare. Ne chiedeva quindi la condanna per il complessivo importo di L. 25.447.047, comprensivo degli interessi moratori calcolati sulla base del tasso bancario medio tempore sino al 31.5.1989, oltre agli ulteriori interessi fino al saldo, analogamente calcolati.
Si costituiva il Comune il quale, riconoscendo il proprio debito limitatamente alla somma di L.

8.019.280 di cui alle fatture nn. 90 e 91 del 1982 e dando atto che al riguardo era intervenuta la delibera consiliare n. 29 del 31.3.1989 con cui detto importo era stato riconosciuto come debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 24 della Legge n. 144/89, deduceva che il Sindaco con raccomandata del
24.5.1989 aveva invitato il creditore a verificare l'esattezza dell'importo al fine di convenire la rateizzazione prevista dall'art. 24 comma 5 della Legge 144/89 e che non erano dovuti ne' il maggior importo ne' gli interessi.
Trasmessi gli atti per competenza al Tribunale di Massa Carrara a seguito della modifica delle circoscrizioni territoriali operata dall'art. 24 della Legge 15.2.1989 n. 52, detto Tribunale con sentenza del 25.10.1994-2.9.1995 dichiarava il convenuto inadempiente e lo condannava al pagamento della somma di L. 11.660.0001, oltre alla rivalutazione ed agli interessi legali dal 7.12.1988 al saldo ed a quelli anatocistici dalla domanda giudiziale al saldo sulla somma come sopra determinata.
Proponeva impugnazione il Comune ed all'esito del giudizio, nel quale si costituiva la ditta VA DR chiedendone la reiezione, la Corte d'Appello di Bologna con sentenza del 25.2- 9.3.1998 accoglieva il gravame, rigettando la domanda proposta nei confronti del Comune.
Dopo aver osservato in linea di principio che la delibera con cui viene autorizzata, come richiesto dall'art. 17 R.D. 18.11.1923 n. 2440, la conclusione di un contratto da parte della P.A. costituisce un atto interno, revocabile "ad nutum" ed inidoneo quindi a dar luogo all'incontro dei consensi in quanto richiede la manifestazione della volontà negoziale in forma scritta ad opera dell'organo esecutivo rivolta all'altro contraente e da questi accettata, rilevava la Corte d'Appello che nel caso in esame, mancando entrambi gli elementi, la domanda, prospettata come di adempimento contrattuale, non poteva trovare accoglimento.
Escludeva poi che la questione potesse essere trasferita sul piano dell'illecito arricchimento, nonostante il riconoscimento del debito da parte del Comune, sia pure in misura minore, mancando un'espressa domanda ai sensi dell'art. 2041 C.C.. Dava atto comunque, stante la richiesta in tal senso del Comune, del riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell'art. 24 della Legge 24.4.1989 n. 144. Avverso tale sentenza propone ricorso per cassazione la ditta VA DR, deducendo due motivi di censura.
Resiste con controricorso il Comune di Bagnone.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso la ditta VA DR denuncia violazione e falsa applicazione di legge, sostenendo che il rapporto intercorso fra le parti è certamente di natura contrattuale, contrariamente a quanto ritenuto dall'impugnata sentenza, come del resto si desume dal fatto che lo stesso Comune ha riconosciuto di essere debitore, sebbene per un importo inferiore, senza contestare la natura del rapporto, con la conseguenza che del tutto incomprensibile deve considerarsi il riferimento alla necessità nel caso in esame della proposizione di una domanda per indebito arricchimento.
Con il secondo motivo la ditta ricorrente denuncia insufficiente e contraddittoria motivazione, sostenendo che la tesi circa la mancanza di un valido rapporto contrattuale fra le parti risultava contraddetta non solo dal riconoscimento dell'effettivo compimento delle opere basato sul presupposto che le stesse erano state ordinate ma anche dalla considerazione che le delibere prese al riguardo dovevano ritenersi come manifestazioni dell'intento dello stesso ente di provvedere alla regolarizzazione del rapporto contrattuale. Entrambe le censure, da esaminarsi congiuntamente per la loro intima connessione logica e giuridica, sono infondate. I contratti, anche di diritto privato, in cui è parte la Pubblica Amministrazione richiedono "ad substantiam" la forma scritta da cui risulti la manifestazione di volontà dell'organo competente ad impegnare l'ente pubblico, con la conseguenza che, in mancanza, devono considerarsi giuridicamente inesistenti.
Pertanto correttamente la Corte d'Appello, preso atto che mancava tale essenziale requisito, ha escluso l'esistenza di un'obbligazione contrattuale a carico del Comune.
Nè rileva che successivamente all'epoca del preteso negozio di fornitura e posa in opera di materiali elettrici il Comune abbia riconosciuto nei confronti della controparte un proprio debito, sia pure per un importo inferiore, con apposita delibera. Ciò per due ordini di ragioni.
Innanzitutto tale delibera è pur sempre in linea di principio un atto interno, privo di rilevanza esterna, che richiede, in quanto tale, l'incontro delle volontà nella forma sopra indicata. In secondo luogo non costituiva un atto prodromico alla conclusione del contratto, essendo intervenuta successivamente alla fornitura in applicazione all'art. 24 del D.L.

2.3.1989 n. 66 (convertito con modificazioni con la Legge 24.4.1989 n. 144) che ha consentito ai Comuni (oltre che alle Province ed alle Comunità Montane) di riconoscere i debiti fuori bilancio per opere e prestazioni già eseguite, imponendo, oltre tutto, all'ente di convenire con i creditori un piano di rateizzazione. Dopo aver regolato all'art. 23 (successivamente abrogato dall'art. 123 comma 1 lett. n) del D.L.vo 25.2.1995 n. 77 ma riprodotto in termini sostanzialmente analoghi nell'art. 35 dello stesso D.L.vo) la procedura da adottare obbligatoriamente nell'assunzione degli impegni di spesa e dopo aver previsto, con una disposizione fortemente innovativa, la diretta responsabilità dell'amministratore o del funzionario che avesse consentito l'acquisizione di beni e servizi per conto dell'ente in violazione di tale procedura, il citato D.L. 66/89, al successivo art. 24, con una norma ispirata evidentemente a sanare le situazioni pregresse, ha previsto la necessità di un'iniziativa da parte dell'ente intesa a definire con atti unilaterali di riconoscimento le situazioni debitorie fuori bilancio.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, nessuna conseguenza di ordine contrattuale per la fornitura in esame può derivare quindi da tale successiva delibera la quale non costituisce che un'applicazione della disposizione contenuta nell'art. 24 testè richiamato.
Anche per quanto riguarda l'azione sussidiaria di indebito arricchimento, correttamente la Corte d'Appello ne ha ritenuto precluso l'esercizio in mancanza di un'apposita domanda, sia pure in presenza del riconoscimento del debito e della conseguente utilità che l'Amministrazione ha dato atto di aver ricevuto. Risalendo la fornitura ed i lavori ad epoca precedente al D.L. 66/89 ed alla possibile configurabilità quindi, nell'ipotesi di inosservanza di tale normativa, di una diretta responsabilità del funzionario o dello amministratore, tale azione di indebito arricchimento sarebbe stata astrattamente proponibile ma di fatto non è stata esercitata, precludendo così ogni accertamento sotto tale diverso profilo.
Il ricorso va pertanto rigettato.
Si ritiene comunque di compensare totalmente le spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, il 6 novembre 2001.
Depositato in Cancelleria il 21 maggio 2002