Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Ugo DINACCI Presidente del 09/10/97

1. Dott. Amedeo POSTIGLIONE Consigliere SENTENZA
2. " Olindo SCHETTINO Consigliere N. 2352
3. " Claudio SQUASSONI Consigliere REGISTRO GENERALE
4. " Carlo GRILLO Consigliere N. 7101/97
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
Procuratore della Repubblica presso la Pretura circondariale di Latina;

contro
NI DE;

avverso la sentenza del Pretore di Latina del 22.6.96;
Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. Amedeo Postiglione;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr. Renato Calderone che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Udito il difensore Avv. Emilio Lapiello.
FATTO E DIRITTO
Il Pretore di Latina, con sentenza in data 22.6.96, assolveva NI DE del reato di cui all'art. 20 lett. B) l. 47/85 (aver proseguito i lavori, nonostante l'ordine di sospensione n. 266/92, consistiti nella coltivazione di una cava di pozzolana), con la formula "perché il fatto non è previsto dalla legge come reato", in ossequio alla sentenza 18.6.1993 n. 11 delle Sezioni Unite della corte di Cassazione, che ha escluso la necessità di una preventiva concessione edilizia nella materia.
Contro la sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Procuratore della Repubblica presso la Pretura Circondariale di Latina, deducendo violazione di legge ed erronea motivazione. Osserva il ricorrente che il richiamo alla decisione delle sezioni unita è irrilevante, allorché venga contestata non la prima ipotesi dell'art. 20 lett. B l. 47/85 (ossia la mancanza di concessione), ma la seconda ipotesi dello stesso articolo 20 lett. B), cioè la prosecuzione dei lavori nonostante l'ordine di sospensione del Sindaco (ordine finalizzato a conservare lo stato dei luoghi per finalità pubbliche anche diverse da quelle edilizie in senso stretto, come nel caso della coltivazione di una cava di pozzolana ritenuta non compatibile ed illegittima). L'art. 20 lett. B), seconda parte, della legge 47/85 configurerebbe un autonomo potere cautelare del Sindaco, un atto dovuto per fattispecie abusive sul territorio, anche diverse da quelle tradizionali di lavori senza concessione o in difformità dalla concessione (esempio, lavori in contrasto con la prescrizione degli strumenti urbanistici, con particolari modalità esecutive imposte dal Regolamento comunale o da altre norme), cui conseguirebbe in caso di inosservanza, una autonoma e specifica sanzione penale. Il ricorso è fondato.
Il potere di vigilanza del sindaco, che in base all'art. 32, 1^ comma della legge 1150/42 si esercitava soltanto sulle
"costruzioni", è stato esteso dall'art. 4 della legge 47/85 all'attività urbanistico-edilizia sul territorio comunale". In tal modo viene recepita la fondamentale distinzione tra "edilizia" ed "urbanistica", nel senso che "assetto ed utilizzazione del territorio" costituisce materia più ampia rispetto alle costruzioni (art. 80 DPR 616/77), con la conseguenza della estensione del potere-dovere di vigilanza del Sindaco a tutte le attività od opere sull'intero territorio comunale, onde assicurarne la rispondenza alle norme di legge, ai regolamenti ed alle prescrizioni del Piano Regolatore Comunale.
L'attività di vigilanza del Sindaco non è, dunque, finalizzata soltanto all'accertamento, prevenzione e repressione degli "illeciti edilizi", ma anche di quelli "urbanistici" o comunque incidenti sul territorio attinenti ad altri usì non conformi alle leggi. Si spiega, perciò, il potere cautelare del Sindaco di sospensione dei lavori e perfino di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi ex art. 4, II^ comma della legge 47/85 per le "opere eseguite senza titolo" (non si fa riferimento dunque alla sola concessione) in violazione non solo della normativa edilizia statale, ma anche delle norma statali e regionali urbanistiche vigenti o adottato. ovvero di altre normative sul vincolo idrogeologico, sui vincoli storico- artistici ed archeologici, sui vincoli paesaggistici, ecc. Si noti che le violazioni sopra indicate possono consistere anche in opere di alterazione non consistenti in lavori edilizi in senso stretto, come ha rilevato più volte la giurisprudenza.
La vigilanza ed il potere di intervento del giudice si estende, in forza del richiamato art.4 L.47/85, perfino ad opere ed interventi che rientrano nella competenza d'altre amministrazioni, in uno spirito di collaborazione istituzionale, per la finalità comune di assicurare l'assetto del territorio ed il suo corretto utilizzo. In questo contesto, ritiene la Corte che vada letto l'art. 20 lett. B) della legge 47/85, il quale prevede la medesima sanzione penale per due condotte autonome, la prima consistente nella esecuzione di lavori in assenza di concessione od in totale difformità, la seconda nella prosecuzione di lavori nonostante l'ordine di sospensione.
Poiché il presupposto dell'ordine di sospensione dei lavori non è costituito solo da opere soggette a concessione, può fondatamente ritenersi che il legislatore abbia voluto punire il comportamento di chiunque contrasti l'intervento cautelare del sindaco, cui spetta la vigilanza del territorio. Nè può invocarsi a contrario l'art.650 cp., in quanto tra le ipotesi ivi previste (sicurezza, igiene) non
è ricompresa quella attinente alla tutela dell'assetto del territorio.
Naturalmente la sanzione penale ex art. 20 lett. B) seconda parte L.47/85, presuppone che l'attività illecita sul territorio sia in corso e non già terminata, che sia stata accertata una illegittimità e non semplicemente ritenuta possibile, che il provvedimento sia motivato, che il provvedimento sia portato a conoscenza degli autori dell'abuso.
Si comprenda allora, come giustamente osserva il PM ricorrente, che la finalità dell'art.20 lett. B),seconda parte, sia quella di impedire la prosecuzione di lavori (inteso il termine in senso ampio) e che l'ordine di sospensione debba assicurare la salvaguardia dello stato dei luoghi, onde prevenire le ipotesi di danno e le misure, soltanto successive, di demolizione o di ripristino. Nel caso delle cave, proprio per il loro rilevante impatto sul territorio, la Corte, mentre esclude la necessità di una concessione "edilizia" in conformità all'orientamento (peraltro discusso in dottrina e giurisprudenza delle S.U., 18.3.1993, Mattioni, rileva che la materia rientra a pieno titolo nel concetto di "urbanistica" ed assetto del territorio. Conseguentemente, nella presente fattispecie, legittimamente il sindaco con ampia e dettagliata motivazione, adottava un provvedimento di sospensione dell'attività di cava perché in netto contrasto con le leggi regionali, con gli strumenti urbanistici e con il vincolo paesaggistico. Il Pretore di Latina, che già si era occupato del caso con una precedente sentenza (assolvendo l'imputato ex art. 20 lett. B) L.47/85 perché ora stata contestata l'assenza di concessione e condannandolo ex art. 1 sexies L.431/85) non poteva assolvere con la sentenza impugnata della distinta imputazione di prosecuzione dei lavori, ritenuta illegittima dal Sindaco a prescindere dalla concessione edilizia, ma doveva verificare soltanto se esisteva un ordine di sospensione e se di questo sussisteva o meno la violazione, applicando la relativa sanzione penale (art. 20 lett. B), seconda parte, L. 47/85). Nel caso di specie la contestazione riguardava, infatti, soltanto la prosecuzione di lavori ed opere che il sindaco riteneva illegittimi, a nulla rilevando la questione se le cave debbano essere sottoposte o meno ad una preventiva concessione.
Si è già chiarito che il potere di vigilanza del sindaco ed il potere di sospensione non sono condizionati dal presupposto che si tratti soltanto di attività edilizia soggetta a concessione, ma attengono a tutto il territorio ed anche ad attività (come sbancamenti, alterazioni del paesaggio, dello stato dei luoghi soggetti a vincolo idrogeologico, cave non conformi alle leggi regionali o alle destinazioni urbanistiche) che possono essere realizzate senza opere edilizie in senso stretto. Peraltro questa Corte ha già ritenuto che "anche se per una determinata opera non fosse necessaria la concessione edilizia, non ne discenderebbe tout court la insussistenza del reato punito dall'art. 20 lett. B) L.47/85, consistente nella prosecuzione dei lavori nonostante l'ordine di sospensione della Autorità amministrativa (Cass. Sez. III, 23.5.97, Bernardi;
Casa. Sez. III, 13.4.96, Scurto). Un'attenta e logica lettura del testo dell'art. 4 L.47/85 e della evoluzione legislativa, come sopra sottolineata, convincono della fondatezza del ricorso del Pubblico Ministero.

P.Q.M.

La Corte, annulla la sentenza impugnata e rinvia il giudizio alla Pretura di Latina.
Così deciso in Roma, il 9 ottobre 1997.
Depositato in Cancelleria il 27 novembre 1997