Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Prof. Antonio LA TORRE - Primo Presidente Agg.to -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Giovanni PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. Giovanni PAOLINI - Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
Dott. Michele VARRONE - Rel. Consigliere -
Dott. Stefanomaria EVANGELISTA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
CO.DI.PRA. (CONSORZIO DIFESA PRODUTTORI AGRICOLI) con sede in Trento, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI PORTA PINCIANA 6, presso lo studio dell'avvocato FABRIZIO PAVAROTTI, rappresentato e difeso dall'avvocato PIETRO RESCIGNO, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO PER LE POLITICHE AGRICOLE, in persona del ministro pro- tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 6788/97 del Tribunale amministrativo regionale di ROMA;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/12/98 dal Consigliere Dott. Michele VARRONE;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Franco MOROZZO DELLA ROCCA che ha concluso per il dichiararsi la giurisdizione dell'A.G.O..
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso notificato il 26/4/97 il CO.DI.PRA. (Consorzio Difesa Produttori Agricoli) di Trento conveniva davanti al TAR del Lazio il MI.R.A.A.F. (Ministero delle Risorse Agricole, Alimentari e Forestali) chiedendo l'annullamento del decreto n. 102.953 del MI.R.A.A.F. Direzione Generale delle Politiche Agricole ed Agroindustriali Nazionali - del 17/12/96, comunicato con nota del MI.R.A.A.F. del 21/02/97, ricevuto dal CO.DI.PRA. in data 27/02/97, nella parte in cui riduce la voce di spesa relativa al saldo negativo interessi, ammettendola a contributo per l'importo di lire 101.438.813 e liquida in misura corrispondentemente ridotta il contributo al Consorzio, nonché di ogni altro atto a questi annesso, connesso, presupposto o consequenziale;
ed, inoltre, l'accertamento del diritto del CO.DI.PRA. al contributo dovuto dall'Amministrazione statale delle Risorse Agricole, Alimentari e Forestali ex art. 10 L.15/10/81, n. 590, nella misura della metà della spesa complessiva sostenuta per la gestione della cassa sociale (accertata in via definitiva sulla base del relativo conto consuntivo), comprensiva anche degli interessi passivi maturati durante l'esercizio di competenza.
Poiché dopo l'iscrizione a ruolo del ricorso il Consiglio di Stato, sezione sesta in sede giurisdizionale, ha emesso due decisioni (n. 945 e 946 del 1997) affermando che le questioni relative al contributo statale in favore dei Consorzi di Difesa delle Produzioni Agricole investono posizioni di diritto soggettivo, come tali devolute alla cognizione dell'A.G.O., il Consorzio ha proposto istanza di regolamento preventivo di giurisdizione per sentire affermare la competenza giurisdizionale del giudice amministrativo. A tale richiesta ha aderito il M.I.P.A. (Ministero per le Politiche Agricole, già MI.R.A.A.F.) con controricorso. Il CO.DI.PRA. ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Come già ricordato in narrativa, ambedue le parti concordano nel ritenere che la cognizione della presente causa spetti al giudice amministrativo, assumendo che in tema di rimborso, da parte della P.A., degli interessi passivi maturati a carico delle Casse Sociali del CO.DI.PRA. a seguito dei ritardi nell'erogazione del contributo statale e, più in generale, con riguardo alle condizioni per la concessione del contributo medesimo, l'Amministrazione godrebbe di un ampio margine di discrezionalità (evidenziato anche dalle numerose circolari ministeriali emanate sulla materia), tale da configurare la posizione giuridica soggettiva dei Consorzi come interesse legittimo. La tesi non è condivisibile. Essa è stata già disattesa dal supremo organo di giustizia amministrativa, con argomentazioni che lo stesso ricorrente ha riconosciuto meritevoli della "massima attenzione, in quanto senz'altro rispondono ad una lettura della normativa in questione corretta e ben coerente con i principi generali", limitandosi ad osservare che "si è comunque di fronte ad un atto amministrativo, per la cui rimozione potrebbe risultare necessario il ricorso al giudice amministrativo". Dal canto suo l'Avvocatura dello Stato non si è fatta minimamente carico di una replica.
Orbene, la materia in esame è disciplinata dall'art. 19 L. n.364 del 1970, il cui 2^ comma è stato sostituito dall'art. 10 L. n.590 del 1981 stabilendo che "ai consorzi di produttori agricoli costituiti per l'attuazione della difesa attiva ... e passiva delle produzioni agricole ... sono concesse le provvidenze previste dai successivi articoli per il raggiungimento delle finalità associative" (art. 10 cit.) e che per essere ammessi al contributo, tali enti dovranno costituire una cassa per l'attuazione degli scopi sociali, la quale sarà alimentata annualmente:
1) da contributi dei consorziati nella misura minima del 2 per cento del valore della produzione annua denunciata;

2) dal concorso dello Stato commisurato alla metà della spesa complessiva sostenuta per la gestione della cassa sociale, accertata in via definitiva sulla base del relativo conto consuntivo;

3) dal contributo eventualmente concesso con propria legge dalla regione competente per territorio;

4) da eventuali contributi di altri enti e privati.
I contributi di cui ai precedenti punti 3) e 4) vanno a riduzione dei contributi gravanti sui consorziati. Il concorso dello Stato è versato ai consorzi sulla base dei ruoli esattoriali consortili resi esecutivi dall'Intendenza di Finanza competente per territorio, nella misura del 70 per cento, salvo conguaglio dopo l'approvazione dei conti consuntivi in relazione alle documentate richieste dei consorzi stessi presentate alla regioni competenti (art. 19 cit.).
Questo essendo il quadro normativo, non è seriamente contestabile che l'attribuzione del contributo statale consegua direttamente alla previsione della legge, senza che sussista alcun potere di accertamento discrezionale o comunque di natura costitutiva in capo all'Amministrazione statale. Tale discrezionalità non è configurabile ne' in ordine ai requisiti di ammissione soggettivi, onde prescegliere i beneficiari delle provvidenze in questione, poiché detti soggetti sono identificati dalla legge con una definizione univoca ed esauriente che non necessita di apprezzamenti concreti per essere completata nel suo significato applicativo, purché, come prescrive la legge stessa, sia stata istituita la Cassa di cui è menzione;
ne' con riguardo alla misura del contributo, poiché una volta che si sia approvato, come dispone la legge, il consuntivo, la definitiva somma da erogare viene ad essere determinata nella misura stabilita dalle riferite disposizioni legislative, mentre, prima ancora, gli anticipi sono legalmente fissati in una percentuale dell'importo dei ruoli resi esecutivi dall'Intendenza di Finanza.
L'atto di determinazione del contributo consiste, perciò, in una mera operazione ricognitiva, i cui presupposti sono direttamente prestabiliti dalla legge in modo tale che l'Amministrazione non debba esprimere alcuna volontà costitutiva della posizione creditoria del Consorzio. Lo stesso 1^ comma dell'art. 10 cit. esprimendosi nel senso che "Ai consorzi di produttori agricoli ... sono concesse le provvidenze previste dai successivi articoli per il raggiungimento delle finalità associative", evidenzia che la "concessione" è l'effetto diretto della volontà della legge e non dell'attività discrezionale o anche vincolata, ma comunque costitutiva, dell'Amministrazione competente all'erogazione, sicché detto incipit preannuncia e conferma il significato e la portata dei successivi capoversi.
Ciò premesso, non resta che richiamare e ribadire la ferma giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale le posizioni di soggetti beneficiari di contributi di pubblico danaro non assurgono al rango di diritti soggettivi (con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario) soltanto qualora sussistano spazi di discrezionalità riservati alla P.A. (il che, nella specie, è stato escluso). Ed è altresì chiaro che le circolari emanate dal Ministero per precisare la propria posizione nell'applicazione della normativa citata, non essendo previste dalla legge, non possono avere - come ha già rilevato il Consiglio di Stato nella sentenza n. 945 del 1997 - un carattere autoritativo.
Esse, in relazione ad esigenze pratiche determinate dalla complessità della posizione debitoria dell'Amministrazione collegata ad una serie di situazioni in cui riscontrare i presupposti stabiliti dalla legge, assumono il valore di dichiarazione esplicativa dei criteri di correttezza che devono governare i rapporti obbligatori, nonché di ricognizione di debito, nella misura in cui, pur costituendo un adempimento a cui l'Amministrazione sia vincolata per legge, la circolare stessa contenga l'individuazione della propria posizione debitoria, nonché dei modi e della misura dell'adempimento. Le dette circolari, pertanto, non incidono, degradandola ad interesse legittimo, sulla situazione soggettiva di diritto configurata dalla legge;
e ciò neanche per quella parte in cui determinino, in una misura non conforme ai principi di correttezza che completano la disciplina dei rapporti obbligatori, la misura degli interessi da ritardo sopportati dagli enti consorziali, e gravanti sulla Cassa, in guisa tale da dover essere oggetto di contributo secondo la diretta previsione dell'art. 10 cit., inteso come riferibile anche alla spesa determinata dall'eventuale inadempienza dello Stato rispetto alle proprie obbligazioni. Per completezza e con riguardo all'osservazione svolta dal CO.DI.PRA. nella memoria circa la necessità dell'intervento del giudice amministrativo stante la richiesta di annullamento del decreto n. 102.953 del MI.R.A.A.F., è sufficiente rilevare che essa sembra riferirsi, ai fini della determinazione della giurisdizione, alla superata teoria della prospettazione e non a quella, ormai pacificamente recepita dalla giurisprudenza di questa Corte che, al riguardo, privilegia non il tipo di provvedimento richiesto ma la natura della situazione giuridica soggettiva della quale viene invocata la tutela (posizione che, nella specie, è sicuramente di diritto soggettivo). Va da sè che il giudice ordinario, al quale è preclusa la possibilità di annullare l'atto amministrativo, può pur sempre accertarne l'illegittimità - qualora esso abbia inciso su un diritto soggettivo - e conseguentemente disapplicarlo. In conclusione, va dichiarata la giurisdizione dell'A.G.O.. Data la conclusione raggiunta, si deve provvedere sulle spese dell'intero processo, che giusti motivi inducono a compensare.

P. Q. M.

la Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e compensa le spese dell'intero processo.
Così deciso in Roma, il 3 dicembre 1998, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione. Depositato in Cancelleria il 15 marzo 1999