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Sentenza 18 maggio 2026
Sentenza 18 maggio 2026
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. pen., sez. III, sentenza 18/05/2026, n. 17665 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 17665 |
| Data del deposito : | 18 maggio 2026 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso proposto dal Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di Napoli nel procedimento a carico di ED ZI, ED LI e ED AN, quali eredi di ED NT avverso l'ordinanza del 24/02/2026 della Corte d'appello di Napoli visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;
udita la relazione svolta dal consigliere Stefano Corbetta;
vista la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale LE IR, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio;
vista la memoria del difensore dei resistenti, avv. NT Dell'Aquila, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. Penale Sent. Sez. 3 Num. 17665 Anno 2026 Presidente: LIBERATI GIOVANNI Relatore: CORBETTA STEFANO Data Udienza: 05/05/2026 RITENUTO IN FATTO 1. Con l'impugnata ordinanza, la Corte di appello di Napoli, quale giudice dell'esecuzione, in accoglimento delle istanze avanzate da ZI ED, LI ED e AN ED, nella qualità di eredi di NT ED, deceduto in data 11 settembre 2022, ha revocato l'ordine di demolizione reso con sentenza della Corte di appello di Napoli in data 30 settembre 2007, irrevocabile il 9 ottobre 2008, nei confronti di NT ED. 2. Avverso l'indicata ordinanza, il Procuratore generale territoriale ha proposto ricorso per cassazione che deduce, con un unico motivo, l'inosservanza e l'erronea applicazione dell'art. 32, comma 25, dl. 30 settembre 2003, n. 269, conv. in legge 24 novembre 2003, n. 326. Rappresenta il ricorrente che la Corte di merito ha disatteso l'indicato art. 32, comma 25, sul presupposto che gli eredi avevano parzialmente demolito la volumetria abusiva, così da farla rientrare nel limite di 3.000 mc., in applicazione dalla circolare del Ministero delle infrastrutture n. 2699 del 5 dicembre 2005, la quale, essendo fonte secondaria, non può modificare una norma avente forza di legge;
pertanto, ai fini della valutazione circa la condonabilità delle opere abusive, occorre considerare quelle esistenti e completate "al grezzo" alla data del 31 marzo 2003, e, nel caso in esame, il manufatto, come emerge dalla sentenza di condanna, era composto da un fabbricato di 300 mq., articolato su tre livelli, per un volume complessivo pari a 3.467,8 mc. Nella vicenda qui al vaglio, quindi, la Corte di merito avrebbe dovuto rilevare l'illegittimità dei permessi in sanatoria n. 678, 679, 680, 681, 682 e 683 del 23 ottobre 2023, riguardando un immobile abusivo insanabile per superamento del limite volumetrico di 3.000 mc. complessivi, che doveva esistere alla data del 31 marzo 2003. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato. 2. Si osserva che la ratio decidendi della decisione impugnata risiede nel fatto che gli eredi di NT ED avevano ottenuto i provvedimenti in sanatoria adottati dal Comune di Quarto, previo abbattimento di una parte del manufatto abusivo, avente originariamente una volumetria di 3.460 mc., in modo eloricondurlo entro il limite dei 3000 mc. stabilito dall'art. 32, comma 25, 2 d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, I. 24 novembre 2003, n. 326. In particolare, la possibilità di ridurre ex post il volume del manufatto abusivo è stata desunta dalla Circolare del Ministero delle Infrastrutture n. 2699 del 2005, che, al paragrafo 4, così prevede: "Per le nuove costruzioni residenziali, il comma 25 prevede che le suddette disposizioni si applichino alle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 non superiori a 750 mc. per singola richiesta di titolo abilitativo in sanatoria, a condizione, tuttavia, che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3000 mc. In caso di superamento di quest'ultimo limite, pertanto, è preclusa ogni forma di sanatoria, salva la doverosa riconduzione al limite dei 3000 mc. con demolizione delle opere scorporabili eccedenti. In questo caso, alla domanda di sanatoria deve essere allegato un atto d'obbligo da parte dell'interessato a demolire le parti eccedenti i 3.000 mc. Il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria è condizionato dall'effettiva esecuzione delle demolizioni, che deve avvenire con le modalità indicate dalle norme relative al completamento delle opere abusive (art. 35, comma 14, della legge n. 47/1985)". 3. Orbene, come rilevato dal ricorrente, si tratta di una motivazione errata in punto di diritto. 4. L'art. 32, comma 25, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, I. 24 novembre 2003, n. 326, così stabilisce: "Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall'articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 mc per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi". Osserva il Collegio come il chiarissimo tenore della disposizione citata consenta la sanatoria delle sole opere ultimate che possedessero, alla data indicata del 31 marzo 2003, i requisiti da essa previsti, non essendo ovviamente consentito intervenire successivamente sugli immobili abusivi per renderli conformi alla disciplina in parola. 3 / Le uniche possibilità di successivo intervento sugli stessi, non incompatibili con la sanatoria, sono quelle previste dall'art. 35, comma 14, I. 47 del 1985 (che disciplina modesti lavori di rifinitura delle opere abusive) e dall'art. 43, quinto comma, della stessa legge, che consente le opere strettamente necessarie a rendere gli edifici funzionali qualora i manufatti non siano stati completati per effetto di provvedimenti amministrativi o giurisdizionali (per analoghi rilievi cfr., nella giurisprudenza amministrativa, Cons. St., sent. n. 665 del 01/02/2018). E difatti, ammettere lavori - sia pur di demolizione - che riducano la volumetria del manufatto abusivo al fine di rendere sanabile, dopo la scadenza del termine finale stabilito dalla legge per la condonabilità delle opere, ciò che certamente in allora non lo sarebbe stato, costituisce un indebito aggiramento della disciplina legale, poiché sposta arbitrariamente in avanti nel tempo il termine finale previsto dalla legge per ottenere il condono edilizio, addirittura legittimando ulteriori interventi abusivi. 5. Deve perciò affermarsi il principio, già enunciato in relazione al condono ex legge 23 dicembre 1994, n. 724 (cfr. Sez. 3, n. 43933 del 14/10/2021, [...], Rv. 282163 - 01), secondo cui, la volumetria eccedente i limiti previsti dall'art. 32, comma 25, di. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, I. 24 novembre 2003, n. 326, ai fini della condonabilità delle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 non è suscettibile di riduzione mediante demolizione eseguita successivamente allo spirare di detto termine, integrando la stessa un intervento, oltre che di per sé abusivo, volto ad eludere la disciplina di legge (in questo senso, Sez. 3, n. 1234 del 07/11/2024, p.m. in proc. PE e Sez. 3, n. 31783 del 07/06/2022, [...], entrambe non massimate). 6. Né a una diversa conclusione può giungersi in virtù di quanto stabilito dall'indicata circolare per la dirimente ragione che, trattandosi di fonte secondaria, essa non può modificare una disposizione legislativa. Deve infatti ribadirsi che la circolare ministeriale n. 2699 del 7 dicembre 2005 con la quale è stata riconosciuta la condonabilità delle nuove costruzioni a destinazione non residenziale, esclusa invece dall'art. 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (conv. in legge 24 novembre 2003, n. 326), è atto interno alla P.A., che si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari, poiché non può comunque porsi in contrasto con l'evidenza del dato normativo (Sez. 3, n. 25170 del 13/6/2012, [...], Rv. 252771; Sez. 3, n. 6619 del 7/2/2012, Zampano, Rv. 252541). 4 Del resto, le Sezioni Unite Civili di questa Corte, pur in materia tributaria, hanno affermato la natura di atti meramente interni alla pubblica amministrazione oldlle circolari, le quali esprimono esclusivamente un parere dell'amministrazione medesima non vincolante per il contribuente, per gli uffici, per la stessa autorità che l'ha emanata e per il giudice (SU civ. n. 23031, 2 novembre 2007), osservando che "la circolare emanata nella materia tributaria non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento ad essa uniforme, in piena coerenza con fa regola che in un sistema tributario basato essenzialmente sull'auto tassazione, la soluzione delle questioni interpretative è affidata (almeno in una prima fase, quella, appunto, della determinazione dell'imposta da corrispondere) direttamente al contribuente. La circolare nemmeno vincola, a ben vedere, gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderla (evenienza, questa, che, peraltro, è raro che si verifichi nella pratica), senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall'ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, ecc.) possa essere ritenuto illegittimo "per violazione della circolare": infatti, se la (interpretazione contenuta nella) circolare è errata, l'atto emanato sarà legittimo perché conforme alla legge, se, invece, la (interpretazione contenuta nella) circolare è corretta, l'atto emanato sarà illegittimo per violazione di legge. La circolare non vincola addirittura la stessa autorità che l'ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l'interpretazione adottata. La circolare non vincola, infine (...) il Giudice tributario (e, a maggior ragione, la Corte di Cassazione) dato che per l'annullamento di un atto impositivo emesso sulla base di una interpretazione data dall'amministrazione e ritenuta non conforme alla legge, non dovrà essere disapplicata la circolare, in quanto l'ordinamento affida esclusivamente ai Giudice il compito di interpretare la norma". 7. In applicazione dei principi indicati, l'ordinanza impugnata deve perciò ritenersi illegittima, perché ha accolto la richiesta di revoca dell'ordine di demolizione disposto nella sentenza penale di condanna, omettendo di verificare, come era suo dovere, la legittimità del sopravvenuto atto concessorio sotto il profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione (cfr. Sez. 3, n. 37470 del 22/05/2019, Pmt, Rv. 277668 - 01), posto che le opere abusive in esame non sono condonabili a norma del d.l. n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003, quando la riduzione della volumetria nei termini consentiti derivi, come nella specie, da demolizione eseguita successivamente allo spirare del termine ultimo di realizzazione dei lavori previsto dalla legge ai fini dell'ammissibilità del condono. 5 7. L'ordinanza impugnata deve perciò annullata con rinvio per nuovo giudizio ad altra sezione della Corte di appello di Napoli.
P.Q.M.
Annulla l'ordinanza impugnata con rinvio per nuovo giudizio ad altra sezione della Corte di appello di Napoli. Così deciso il 05/05/2026.
udita la relazione svolta dal consigliere Stefano Corbetta;
vista la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale LE IR, che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio;
vista la memoria del difensore dei resistenti, avv. NT Dell'Aquila, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso. Penale Sent. Sez. 3 Num. 17665 Anno 2026 Presidente: LIBERATI GIOVANNI Relatore: CORBETTA STEFANO Data Udienza: 05/05/2026 RITENUTO IN FATTO 1. Con l'impugnata ordinanza, la Corte di appello di Napoli, quale giudice dell'esecuzione, in accoglimento delle istanze avanzate da ZI ED, LI ED e AN ED, nella qualità di eredi di NT ED, deceduto in data 11 settembre 2022, ha revocato l'ordine di demolizione reso con sentenza della Corte di appello di Napoli in data 30 settembre 2007, irrevocabile il 9 ottobre 2008, nei confronti di NT ED. 2. Avverso l'indicata ordinanza, il Procuratore generale territoriale ha proposto ricorso per cassazione che deduce, con un unico motivo, l'inosservanza e l'erronea applicazione dell'art. 32, comma 25, dl. 30 settembre 2003, n. 269, conv. in legge 24 novembre 2003, n. 326. Rappresenta il ricorrente che la Corte di merito ha disatteso l'indicato art. 32, comma 25, sul presupposto che gli eredi avevano parzialmente demolito la volumetria abusiva, così da farla rientrare nel limite di 3.000 mc., in applicazione dalla circolare del Ministero delle infrastrutture n. 2699 del 5 dicembre 2005, la quale, essendo fonte secondaria, non può modificare una norma avente forza di legge;
pertanto, ai fini della valutazione circa la condonabilità delle opere abusive, occorre considerare quelle esistenti e completate "al grezzo" alla data del 31 marzo 2003, e, nel caso in esame, il manufatto, come emerge dalla sentenza di condanna, era composto da un fabbricato di 300 mq., articolato su tre livelli, per un volume complessivo pari a 3.467,8 mc. Nella vicenda qui al vaglio, quindi, la Corte di merito avrebbe dovuto rilevare l'illegittimità dei permessi in sanatoria n. 678, 679, 680, 681, 682 e 683 del 23 ottobre 2023, riguardando un immobile abusivo insanabile per superamento del limite volumetrico di 3.000 mc. complessivi, che doveva esistere alla data del 31 marzo 2003. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. Il ricorso è fondato. 2. Si osserva che la ratio decidendi della decisione impugnata risiede nel fatto che gli eredi di NT ED avevano ottenuto i provvedimenti in sanatoria adottati dal Comune di Quarto, previo abbattimento di una parte del manufatto abusivo, avente originariamente una volumetria di 3.460 mc., in modo eloricondurlo entro il limite dei 3000 mc. stabilito dall'art. 32, comma 25, 2 d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, I. 24 novembre 2003, n. 326. In particolare, la possibilità di ridurre ex post il volume del manufatto abusivo è stata desunta dalla Circolare del Ministero delle Infrastrutture n. 2699 del 2005, che, al paragrafo 4, così prevede: "Per le nuove costruzioni residenziali, il comma 25 prevede che le suddette disposizioni si applichino alle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 non superiori a 750 mc. per singola richiesta di titolo abilitativo in sanatoria, a condizione, tuttavia, che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3000 mc. In caso di superamento di quest'ultimo limite, pertanto, è preclusa ogni forma di sanatoria, salva la doverosa riconduzione al limite dei 3000 mc. con demolizione delle opere scorporabili eccedenti. In questo caso, alla domanda di sanatoria deve essere allegato un atto d'obbligo da parte dell'interessato a demolire le parti eccedenti i 3.000 mc. Il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria è condizionato dall'effettiva esecuzione delle demolizioni, che deve avvenire con le modalità indicate dalle norme relative al completamento delle opere abusive (art. 35, comma 14, della legge n. 47/1985)". 3. Orbene, come rilevato dal ricorrente, si tratta di una motivazione errata in punto di diritto. 4. L'art. 32, comma 25, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, I. 24 novembre 2003, n. 326, così stabilisce: "Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall'articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 mc per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi". Osserva il Collegio come il chiarissimo tenore della disposizione citata consenta la sanatoria delle sole opere ultimate che possedessero, alla data indicata del 31 marzo 2003, i requisiti da essa previsti, non essendo ovviamente consentito intervenire successivamente sugli immobili abusivi per renderli conformi alla disciplina in parola. 3 / Le uniche possibilità di successivo intervento sugli stessi, non incompatibili con la sanatoria, sono quelle previste dall'art. 35, comma 14, I. 47 del 1985 (che disciplina modesti lavori di rifinitura delle opere abusive) e dall'art. 43, quinto comma, della stessa legge, che consente le opere strettamente necessarie a rendere gli edifici funzionali qualora i manufatti non siano stati completati per effetto di provvedimenti amministrativi o giurisdizionali (per analoghi rilievi cfr., nella giurisprudenza amministrativa, Cons. St., sent. n. 665 del 01/02/2018). E difatti, ammettere lavori - sia pur di demolizione - che riducano la volumetria del manufatto abusivo al fine di rendere sanabile, dopo la scadenza del termine finale stabilito dalla legge per la condonabilità delle opere, ciò che certamente in allora non lo sarebbe stato, costituisce un indebito aggiramento della disciplina legale, poiché sposta arbitrariamente in avanti nel tempo il termine finale previsto dalla legge per ottenere il condono edilizio, addirittura legittimando ulteriori interventi abusivi. 5. Deve perciò affermarsi il principio, già enunciato in relazione al condono ex legge 23 dicembre 1994, n. 724 (cfr. Sez. 3, n. 43933 del 14/10/2021, [...], Rv. 282163 - 01), secondo cui, la volumetria eccedente i limiti previsti dall'art. 32, comma 25, di. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge dall'art. 1, comma 1, I. 24 novembre 2003, n. 326, ai fini della condonabilità delle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 non è suscettibile di riduzione mediante demolizione eseguita successivamente allo spirare di detto termine, integrando la stessa un intervento, oltre che di per sé abusivo, volto ad eludere la disciplina di legge (in questo senso, Sez. 3, n. 1234 del 07/11/2024, p.m. in proc. PE e Sez. 3, n. 31783 del 07/06/2022, [...], entrambe non massimate). 6. Né a una diversa conclusione può giungersi in virtù di quanto stabilito dall'indicata circolare per la dirimente ragione che, trattandosi di fonte secondaria, essa non può modificare una disposizione legislativa. Deve infatti ribadirsi che la circolare ministeriale n. 2699 del 7 dicembre 2005 con la quale è stata riconosciuta la condonabilità delle nuove costruzioni a destinazione non residenziale, esclusa invece dall'art. 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (conv. in legge 24 novembre 2003, n. 326), è atto interno alla P.A., che si risolve in un mero ausilio interpretativo e non esplica alcun effetto vincolante non solo per il giudice penale, ma anche per gli stessi destinatari, poiché non può comunque porsi in contrasto con l'evidenza del dato normativo (Sez. 3, n. 25170 del 13/6/2012, [...], Rv. 252771; Sez. 3, n. 6619 del 7/2/2012, Zampano, Rv. 252541). 4 Del resto, le Sezioni Unite Civili di questa Corte, pur in materia tributaria, hanno affermato la natura di atti meramente interni alla pubblica amministrazione oldlle circolari, le quali esprimono esclusivamente un parere dell'amministrazione medesima non vincolante per il contribuente, per gli uffici, per la stessa autorità che l'ha emanata e per il giudice (SU civ. n. 23031, 2 novembre 2007), osservando che "la circolare emanata nella materia tributaria non vincola il contribuente, che resta pienamente libero di non adottare un comportamento ad essa uniforme, in piena coerenza con fa regola che in un sistema tributario basato essenzialmente sull'auto tassazione, la soluzione delle questioni interpretative è affidata (almeno in una prima fase, quella, appunto, della determinazione dell'imposta da corrispondere) direttamente al contribuente. La circolare nemmeno vincola, a ben vedere, gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderla (evenienza, questa, che, peraltro, è raro che si verifichi nella pratica), senza che per questo il provvedimento concreto adottato dall'ufficio (atto impositivo, diniego di rimborso, ecc.) possa essere ritenuto illegittimo "per violazione della circolare": infatti, se la (interpretazione contenuta nella) circolare è errata, l'atto emanato sarà legittimo perché conforme alla legge, se, invece, la (interpretazione contenuta nella) circolare è corretta, l'atto emanato sarà illegittimo per violazione di legge. La circolare non vincola addirittura la stessa autorità che l'ha emanata, la quale resta libera di modificare, correggere e anche completamente disattendere l'interpretazione adottata. La circolare non vincola, infine (...) il Giudice tributario (e, a maggior ragione, la Corte di Cassazione) dato che per l'annullamento di un atto impositivo emesso sulla base di una interpretazione data dall'amministrazione e ritenuta non conforme alla legge, non dovrà essere disapplicata la circolare, in quanto l'ordinamento affida esclusivamente ai Giudice il compito di interpretare la norma". 7. In applicazione dei principi indicati, l'ordinanza impugnata deve perciò ritenersi illegittima, perché ha accolto la richiesta di revoca dell'ordine di demolizione disposto nella sentenza penale di condanna, omettendo di verificare, come era suo dovere, la legittimità del sopravvenuto atto concessorio sotto il profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione (cfr. Sez. 3, n. 37470 del 22/05/2019, Pmt, Rv. 277668 - 01), posto che le opere abusive in esame non sono condonabili a norma del d.l. n. 269 del 2003, convertito dalla legge n. 326 del 2003, quando la riduzione della volumetria nei termini consentiti derivi, come nella specie, da demolizione eseguita successivamente allo spirare del termine ultimo di realizzazione dei lavori previsto dalla legge ai fini dell'ammissibilità del condono. 5 7. L'ordinanza impugnata deve perciò annullata con rinvio per nuovo giudizio ad altra sezione della Corte di appello di Napoli.
P.Q.M.
Annulla l'ordinanza impugnata con rinvio per nuovo giudizio ad altra sezione della Corte di appello di Napoli. Così deciso il 05/05/2026.