Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Michele CANTILLO - Presidente -
Dott. Enrico ALTIERI - Consigliere -
Dott. Ugo VITRONE - Consigliere -
Dott. Mario CICALA - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
Sul ricorso proposto da:
PREFETTO pro tempore di BARI, domiciliato in ROMA VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO , che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
CE CATERINA, elettivamente domiciliata in ROMA VIA XX SETTEMBRE 3, presso l'avvocato D. GIANNOLA, rappresentata e difesa dall'avvocato GIOVANNI TACCHIO, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 124/95 della Pretura di TRANI, sezione distaccata di ANDRIA, depositata l'08/11/95;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 19/06/98 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Stefano SCHIRÒ che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. Svolgimento del processo
1 IC NA, con ricorso 12 gennaio 1995, proponeva opposizione dinanzi al PR di Trani, sezione distaccata di Andria, avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 78/94, notificatale il 20 dicembre 1994, con la quale il Prefetto di Bari le aveva ingiunto il pagamento di lire 100.000 in relazione alla violazione contestatale dell'art, 157 del codice della strada (mancata esposizione del disco orario, il 18 gennaio 1994, in Andria, alle ore 17,30). La ricorrente lamentava la violazione dell'art. 204 del codice della strada, per non avere il Prefetto tenuto in alcuna considerazione, nell'emettere l'ordinanza, le giustificazioni da essa fornite con il ricorso presentato ai sensi dell'art. 203. Nel merito deduceva, tra l'altro, la illegittimità dell'ordinanza-ingiunzione in quanto, poiché nella fattispecie il limite orario della sosta vigeva soltanto dalle ore 17 alle ore 21, la mancata esposizione del disco orario poteva avere rilevanza, ai sensi dell'art. 157, comma 6, dei codice della strada, solo a partire dalle ore 18.
Il PR, con sentenza depositata l'8 novembre 1995, accoglieva l'opposizione, sotto il profilo della violazione degli artt. 18, comma 2, della legge n. 689 del 1981 e 204 del codice della strada, per non avere il Prefetto, nella motivazione dell'ordinanza- ingiunzione, data specifica risposta alle deduzioni formulate dall'ingiunto in sede amministrativa.
Avverso la sentenza ha proposto ricorso il Prefetto di Bari, formulando un unico motivo, al quale IC NA resiste con controricorso.
Motivi della decisione
1 Con l'unico motivo di ricorso si deduce la violazione e la falsa applicazione dell'art. 18, comma 2, della legge n. 689 del 1981, dell'art. 204, comma 1; dell'art. 7, comma 15 e dell'art. 157, cooma 6, del codice della strada approvato con d. lgsv. n. 285 del 1992. Si deduce in particolare che il PR avrebbe errato nel ritenere illegittima l'ordinanza-ingiunzione opposta, sotto il profilo del difetto di motivazione della stessa, in quanto contenuta in un modulo a stampa già predisposto, nessuna norma prevedendo la nullità dell'ingiunzione per tale ipotesi e potendo essere l'ingiunzione motivata anche per relationem, facendosi riferimento al verbale di accertamento. Si contesta, altresì, che ai sensi dell'art. 157, comma 6, del codice della strada l'obbligo di esporre il disco orario - essendo nel caso di specie la sosta limitata ad un'ora dalle ore 17 alle 21 - cominciasse a decorrere, come sostenuto dalla opponente, dalle ore 18.
2 Il ricorso è infondato e va rigettato.
L'art. 203 del codice della strada vigente prevede che il soggetto al quale sia stata contestata la trasgressione di una norma di detto codice, possa proporre ricorso al Prefetto entro il termine di sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione del relativo verbale. Il successivo art. 204 dispone che il Prefetto, esaminati gli atti prodotti dall'ufficio accertatore, nonché il ricorso e gli eventuali documenti allegati, e sentiti gli interessati che ne abbiano fatto richiesta, se ritiene fondato l'accertamento della violazione, emette entro sessanta giorni ordinanza motivata con la quale ingiunge al ricorrente il pagamento di una somma, determinata secondo i criteri ivi indicati, a titolo di sanzione amministrativa. In caso contrario emette ordinanza motivata di archiviazione, comunicandola all'ufficio accertatore, che ne dà notizia al ricorrente.
Ritiene questo collegio che non possa essere condiviso il principio -enunciato in via generale da questa Corte con riferimento ai procedimenti di opposizione a sanzione amministrativa pecuniaria - secondo il quale, in tali procedimenti, estendendosi il sindacato dei giudice alla validità sostanziale del provvedimento, attraverso un autonomo esame della ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione, non hanno rilievo i vizi di motivazione dell'ordinanza-ingiunzione connessi al fatto che l'autorità amministrativa ingiungente non abbia valutato le deduzioni difensive dell'incolpato formulate in sede amministrativa, essendo sufficiente che l'ingiunto, sulla base della motivazione dell'ordinanza- ingiunzione, sia posto in grado di fare valere le sue ragioni nel giudizio di opposizione (in tal senso Cass. 2 febbraio 1996, n. 911, richiamata in materia di circolazione stradale da Cass. 26 giugno 1997, n. 5884 che, peraltro, aveva ritenuto che nel caso esaminato il prefetto avesse preso in esame le allegazioni dei ricorrente, disattendendole).
Una tale conclusione si pone in conflitto con il principio generale secondo il quale la violazione delle norme procedimentali attinenti alla formazione degli atti amministrativi ne determina la illegittimità. Inoltre, privando di conseguenze giuridiche la mancata motivazione del provvedimento irrogativo della sanzione amministrativa da parte dell'autorità cui il gravame amministrativo è rivolto, a giudizio di questo collegio, appare non conforme alla ratio dell'art. 18 della legge n. 689 del 1981 - che prevede in via generale la possibilità di fare valere in sede amministrativa le proprie ragioni contro l'accertamento della violazione di una norma punita con una sanzione amministrativa - nonché, specificamente, dei citati artt. 203 e 204 del codice della strada che, espressamente prevedendo e discliplinando tale strumento amministrativo facoltativo di soluzione delle controversie in materia di irrogazione di sanzioni attinenti alla circolazione stradale, attribuisce al soggetto al quale sia stata contestata la trasgressione la facoltà di proporre ricorso al Prefetto, imponendo a tale organo della P.A. l'obbligo di emettere entro un termine predeterminato - trascorso il quale questa stessa Corte ha ritenuto l'irrogazione della sanzione illegittima (Cass. 23 luglio 1997, n. 6895; 25 febbraio 1998, n. 2064) - ordinanza "motivata" con la quale ingiunge al ricorrente il pagamento della sanzione che contestualmente irroga.
La ratio di tale normativa, infatti, è quella di risolvere, per quanto possibile, dette controversie in sede amministrativa, evitando - nell'interesse pubblico e dei soggetti direttamente interessati - l'instaurazione di processi di opposizione, così deflazionando l'accesso alla giurisdizione, nei limiti consentiti dalla Costituzione, in materie che danno luogo ad un contenzioso di grande volume, ma spesso di scarsa rilevanza economica, ed è evidente che tale scopo resterebbe del tutto caducato ove, negandosi ogni rilievo alla mancata motivazione sulle doglianze fatte valere in sede amministrativa, sostanzialmente si esoneri - in difformità dell'esplicito dettato normativo -l'organo al quale esse sono rivolte dall'obbligo di prenderle in esame nell'emanare l'ordinanza- ingiunzione con la quale irroghi la sanzione amministrativa. Pertanto, in conformità della ratio degli arrt. 203 e 204 c.p.c. e del principio generale secondo il quale la violazione delle norme procedimentali attinenti alla formazione degli atti amministrativi ne determina la illegittimità, questo collegio ritiene che, ove l'interessato si sia avvalso della facoltà di proporre il ricorso ivi previsto, la motivazione dell'ordinanza irrogativa della sanzione, implicandone il rigetto, secondo la lettera e nello spirito della normativa sopra richiamata, deve essere motivata, anche se succintamente, sia in relazione alla sussistenza della violazione, sia in relazione alla infondatezza dei motivi allegati con il ricorso e, mentre l'eventuale erronneità della motivazione dell'ordinanza non ne implica una invalidità che vizi quest'ultima e possa farsi autonomamente valere nel procedimento di opposizione ad ingiunzione amministrativa successivamente instaurato ai sensi dell'art. 205 del codice della strada - essendo stato comunque assolto l'obbligo di motivazione prescritto dalla legge ed essendo ormai demandato al giudice ogni accertamento sulla esistenza della violazione - la mancanza o fittizietà della motivazione dell'ordinanza in relazione ai motivi del ricorso amministrativo, costituisce violazione di legge e ne implica l'illegittimità, dando luogo ad un autonomo ed assorbente motivo di annullamento dell'ordinanza stessa in sede di giudizio di opposizione dinanzi al giudice ordinario. Vero è, infatti, che - come questa Corte ha affermato - nel procedimento di opposizione a sanzione amministrativa il sindacato del giudice si estende alla validità sostanziale del provvedimento irrogativo di esso, attraverso un autonomo esame della ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto dell'infrazione, ma in tale procedimento possono farsi valere anche i vizi dei procedimento irrogativo della sanzione, tra i quali, ove sia stato proposto il ricorso previsto dall'art. 203 del codice della strada, deve ritenersi vi sia anche la carenza assoluta di motivazione in ordine ai motivi proposti con il ricorso amministrativo, essendo l'obbligo di motivazione previsto al riguardo dalla legge condizione di legittimità dell'atto irrogativo della sanzione amministrativa, con la conseguenza che, in mancanza di essa, il giudice dell'opposizione deve annullare detto provvedimento. Ne deriva che nel caso di specie, avendo il PR, con accertamento di fatto incensurabile in questa sede, rilevato la sostanziale mancanza di motivazione dell'ordinanza impugnata, in relazione ai motivi di ricorso prospettati in sede amministrativa, deve ritenersi che egli ha fatto esatta applicazione dei principi sopra affermati, con la conseguenza che il ricorso, per tale assorbente ragione, va rigettato.
Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese di questo grado.

P.Q.M.

La Corte di cassazione
Rigetta il ricorso. Compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 19 giugno 1998, nella camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositata in Cancelleria il 15 gennaio 1999.