Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ALDO VESSIA - Presidente aggiunto -
Dott. VINCENZO CARBONE - Presidente di sezione -
Dott. RAFAELE CORONA - Presidente di sezione -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. VINCENZO PROTO - Consigliere -
Dott. MICHELE VARRONE - Consigliere -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Consigliere -
Dott. GIULIO GRAZIADEI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
ON IC, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEL VIMINALE 43, presso lo studio dell'avvocato FABIO LORENZONI, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MINISTERO DEL TESORO, MINISTERO DELLA GIUSIZIA, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

nonché contro
E.N.P.A.S., I.N.P.D.A.P.;

- intimati -

avverso la decisione n. 1812/99 del Consiglio di Stato di ROMA, depositata il 15/11/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21/03/02 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

uditi gli Avvocati Fabio LORENZONI, DI MARTINO, dell'Avvocatura Generale dello Stato;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Alberto CINQUE che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso del 7 dicembre 1990 il dott. NI PO, magistrato dell'ordine giudiziario cessato dal servizio il 30 gennaio 1985, impugnò davanti al Tribunale amministrativo regionale del Lazio (T.A.R.) il provvedimento in data 4 luglio 1990, col quale l'E.N.P.A.S. lo aveva invitato a restituire la somma di lire 75.377.350, sull'assunto che tale importo fosse stato indebitamente corrisposto dall'ente in sede di liquidazione dell'indennità di buonuscita.
A sostegno del ricorso il dott. PO addusse: 1) violazione di legge per falsa e mancata applicazione dell'art. 30 della legge 29 dicembre 1973, n. 1032; 2) incompetenza assoluta dell'E.N.P.A.S.; 3) eccesso di potere per contraddittorietà rispetto ad un precedente provvedimento di liquidazione.
Le amministrazioni intimate (Ministero della Giustizia, Ministero del Tesoro ed E.N.P.A.S.) si costituirono in giudizio per resistere alla domanda.
Con sentenza depositata l'11 maggio 1993 il T.A.R. respinse il ricorso e compenso le spese.
Il dott. PO propose appello al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale che, con decisione depositata il 15 novembre 1999, rigettò il ricorso e compensò le spese giudiziali del grado, considerando:
che con la sentenza appellata era stato respinto il ricorso proposto da magistrato rimosso dall'impiego e, in corso di procedimento disciplinare, sospeso cautelarmente dal servizio, nei confronti del quale - dopo la riliquidazione dell'indennità di buonuscita sulla base di nota ministeriale con cui si comunicava che, con decreto registrato dalla Corte dei conti, era stato liquidato il trattamento di pensione calcolando anche il periodo di sospensione cautelare - l'ente previdenziale aveva provveduto a nuova determinazione del trattamento spettante all'interessato secondo l'importo a lui già liquidato con un primo mandato (conforme al primo progetto di liquidazione, non comprendente il periodo di sospensione) ed aveva chiesto la restituzione di quanto erogato in più con un secondo mandato,
che la fattispecie in esame era estranea alla disciplina recata dall'art. 30 del D.P.R. n. 1032 del 1973 (regolante casi e termini per la revoca, modifica e rettifica d'ufficio del provvedimento per il quale era controversia) e rientrava, invece, nell'ambito del potere di annullamento d'ufficio come esercizio del generale potere di autotutela, vertendosi in ipotesi di provvedimento illegittimo ab origine per violazione di legge.
che la tesi secondo cui, intervenuta la liquidazione del trattamento pensionistico, l'amministrazione del fondo di previdenza non avesse più alcun potere di accertamento e di determinazione in ordine alla liquidazione dell'indennità di buonuscita spettante all'interessato, era priva di supporto normativo;

che la questione concernente la retribuzione cui fare riferimento in caso di dipendente sospeso dal servizio in pendenza di procedimento disciplinare e, senza soluzione di continuità, rimosso dall'impiego, andava risolta nel senso che il periodo di sospensione cautelare (non potendosi riconoscere carattere retributivo all'assegno alimentare, di cui era pacifica la natura assistenziale) non era valutabile ai fini di causa, sicché, qualora alla sospensione avesse fatto seguito la rimozione disciplinare dall'impiego, l'ultimo stipendio o retribuzione sulla cui base liquidare l'indennità erano quelli riscossi al momento in cui la sospensione era iniziata;

che, in materia di ripetizione d'indebito, la norma contenuta nell'art. 206 del D.P.R. n. 1032 del 1973 si configurava come norma eccezionale, e dunque insuscettibile di applicazione analogica, onde era richiamata in modo non pertinente a sostegno della pretesa irripetibilità di somme erogate a titolo d'indennità di anzianità. Contro la suddetta sentenza il dott. PO ha proposto ricorso alle Sezioni unite civili di questa Corte, adducendo un unico motivo articolato su più profili.
Il Ministero del tesoro e il Ministero della Giustizia hanno resistito con controricorso.
L'INPDAP - gestione autonoma ENPAS - non ha svolto attività difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorrente sostiene che l'atto in data 4 luglio 1990, col quale l'ENPAS aveva preteso la restituzione della somma riliquidata, sarebbe in realtà inesistente, sia perché l'ente previdenziale non avrebbe fornito alcuna prova circa l'esistenza di un provvedimento del quale la nota impugnata costituisse applicazione, sia perché l'ente (o l'anonimo funzionario che ne avrebbe speso il nome, apponendo una sigla non leggibile in calce alla nota) avrebbe fatto uso di un potere di annullamento che non gli sarebbe spettato. Infatti il provvedimento di riliquidazione non sarebbe stato più annullabile, in quanto, essendo ormai decorso il termine perentorio stabilito dall'art. 30 del D.P.R. n. 1032 del 1973, il potere si sarebbe consumato senza possibilità di modificare o revocare l'atto. Pertanto il giudice amministrativo erroneamente avrebbe ritenuto esistente un atto di annullamento, giudicandolo legittimo. Quel giudice, anzi, avrebbe attribuito all'Amministrazione un potere di ritiro ulteriore e diverso rispetto a quanto disposto dalla legge, con ciò superando i limiti imposti al suo stesso sindacato e riconoscendo alla detta Amministrazione un potere di cui essa sarebbe stata priva a norma di legge.
All'ente previdenziale sarebbe stato attribuito un generale e illimitato potere di annullamento, escluso invece nello specifico campo dell'indennità di buonuscita dal legislatore che avrebbe limitato le possibilità d'intervento sulle somme già erogate alle sole ipotesi previste dal citato art. 30 del D.P.R. n. 1032 del 1973. Non sussistendo, quindi, un potere legittimante la richiesta di restituzione, per decorso del termine stabilito dalla norma per la revisione del provvedimento di riliquidazione, resterebbe confermata l'inesistenza dell'atto ed andrebbe cassata la decisione con la quale il giudice amministrativo avrebbe esteso i poteri dell'ente previdenziale al di là di quanto stabilito dal legislatore, con ciò tentando di sanare la nullità di un atto incidente su situazioni soggettive ormai consolidate e su uri rapporto esaurito. A fronte di un diritto soggettivo perfetto e realizzato non vi sarebbe spazio per l'esercizio del potere amministrativo generale, nella forma dell'autotutela a mezzo dell'annullamento, che verrebbe ad assumere carattere sostanzialmente espropriativo. Ulteriore ragione d'inesistenza dell'atto impugnato starebbe nella mancanza di contenuto provvedimentale e il giudice amministrativo avrebbe errato ravvisando nella fattispecie gli estremi di un provvedimento del quale, al contrario, sarebbero mancati gli elementi costitutivi, essendo la nota impugnata soltanto la richiesta, di restituzione di una somma il cui versamento si assumeva illegittimo. Sotto altro profilo, non sarebbe possibile individuare il soggetto da cui l'atto proveniva, perché esso risulterebbe emanato da un dirigente (non meglio qualificato) del quale sarebbe ignota l'identità, non essendo leggibile la sigla apposta in calce all'atto medesimo.
In effetti l'unica azione proponibile da parte dell'ente erogatore sarebbe stata quella di ripetizione d'indebito davanti al giudice ordinario.
Il giudice amministrativo, quindi, avrebbe deciso in luogo di questo, conferendo legittimità ad un atto privo di contenuto provvedimentale e comunque inesistente, perché non sostenuto da idoneo potere di autotutela.
Ancora, l'atto sarebbe stato adottato in assenza di idoneo potere legittimante, perché l'ente previdenziale avrebbe reclamato la restituzione dell'indennità sul presupposto che la stessa dovesse essere determinata sulla base dei livelli stipendiali anteriori al 1^ luglio 1983, senza considerare che, anche nel caso di cessazione dal servizio prima di tale data, il trattamento di quiescenza e l'indennità di buonuscita si sarebbero dovuti determinare tenendo conto delle nuove misure degli stipendi introdotte dalla legge n. 425 del 1984, secondo quanto statuito dalla sentenza della Corte
costituzionale 5 maggio 1988, n. 501. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
Si deve premettere che, come queste Sezioni unite hanno ripetutamente affermato, i motivi inerenti alla giurisdizione, in relazione ai quali soltanto è ammesso il sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato (artt. 111 ult. comma Cost., 360-362 1^ comma c.p.c., 36 legge 6 dicembre 1971, n. 1034), vanno identificati o nell'ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato - in positivo o in negativo - l'ambito della giurisdizione in generale, oppure nell'ipotesi in cui abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione. Ricorre a prima ipotesi quando il Consiglio di Stato abbia esercitato la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, oppure abbia negato la propria giurisdizione nell'erroneo convincimento che la domanda della quale sia stato investito non possa formare oggetto in modo assoluto dell'esercizio di una funzione giurisdizionale. Ricorre la seconda ipotesi quando il Consiglio di Stato abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad una giurisdizione speciale, oppure abbia negato la propria giurisdizione nell'erroneo convincimento che essa appartenga ad altro giudice, ovvero ancora quando, in materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al solo sindacato sulla legittimità degli atti amministrativi, abbia compiuto un sindacato di merito (cfr. Cass. sez. un., 19 febbraio 1999. n. 86: 26 marzo 1997, n. 2667; 9 agosto 1996, n. 7339; 4 agosto 1995, n. 8550). Si deve poi osservare che, ai sensi dell'art. 6, primo comma, della legge 20 marzo 1980, n. 75, le controversie in materia di indennità
di buonuscita e di indennità di cessazione del rapporto d'impiego, relative al personale dello Stato e delle aziende autonome, appartengono alla giurisdizione esclusiva dei tribunali amministrativi regionali.
La citata norma è applicabile alla fattispecie, in quanto questa riguarda un ex magistrato (appartenente, quindi, al personale dello Stato), cessato dal servizio nel gennaio del 1985. L'ampiezza della previsione normativa, estesa a tutte le controversie in materia d'indennità di buonuscita, senza dubbio comprende anche la presente vicenda, avente ad oggetto l'impugnazione, da parte del dott. PO, dell'atto in data 4 luglio 1990, recante una pretesa restitutoria dell'ente previdenziale nei confronti dello stesso dott. PO, pretesa relativa al pagamento (ritenuto indebito) di una somma versata appunto a titolo d'indennità di buonuscita. Nell'ambito della giurisdizione esclusiva la distinzione tra diritti soggettivi ed interessi legittimi non rileva ai fini della competenza giurisdizionale, che spetta comunque al giudice amministrativo, e l'azione giudiziaria può avere ad oggetto, oltre all'impugnativa di un atto amministrativo, anche un rapporto.
Dai principi ora esposti discendono le seguenti conclusioni:
a) la presunta inesistenza dell'atto impugnato (dallo stesso dott. PO) davanti al giudice amministrativo non vale a sottrarre a quest'ultimo la cognizione della controversia, perché - vertendosi in ambito di giurisdizione esclusiva - l'esistenza di un atto amministrativo non è condizione necessaria per l'esercizio di essa, in quanto (come si è notato) l'azione può avere ad oggetto oltre all'atto anche il rapporto;

b) pertanto, anche se la posizione giuridica addotta in giudizio dall'attuale ricorrente avesse la consistenza di diritto soggettivo, la tutela di essa resterebbe pur sempre affidata al giudice amministrativo;

c) la qualificazione e l'interpretazione di un atto amministrativo (nella specie, la nota del 4 luglio 1990) costituiscono in linea di principio operazioni attinenti al modo di esercizio della giurisdizione (Cass., sez. un., n. 2667/97 cit.), e quindi possono dar luogo ad eventuali errori di giudizio o incorrere in vizi di legittimità, ma non travalicano i limiti esterni della giurisdizione medesima;

d) la tesi secondo cui il giudice amministrativo, in violazione dell'art. 30 D.P.R. n. 1032/1973 e dei principi in tema di annullamento di ufficio, avrebbe riconosciuto alla P.A. un potere che questa non aveva, si traduce a sua volta nella denunzia di (asseriti) vizi di legittimità compresi nei limiti interni della giurisdizione amministrativa;

e) la presunta mancanza di contenuto provvedimentale nell'atto impugnato e l'impossibilità d'identificare il soggetto che lo sottoscrisse si risolvono ancora in eventuali vizi di legittimità (a parte il carattere, nella specie esclusivo, della giurisdizione, che impone di disattendere l'assunto secondo cui il giudice amministrativo nel caso in esame avrebbe deciso in luogo di quello ordinario);
f) il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale 5 maggio 1988 n. 501 riguarda le modalità di calcolo del trattamento di quiescenza e dell'indennità di buonuscita e quindi concerne il quantum di tale indennità e la legittimità delle relative liquidazioni (o riliquidazioni) ma non incide sulla giurisdizione per le controversie nate da tali provvedimenti, la quale resta disciplinata dalle norme che la contemplano (nella specie, dall'art. 6 della legge n. 75 del 1980). Alla stregua delle esposte considerazioni il ricorso deve essere dichiarato inammissibile (in quanto esulante dalle ipotesi nelle quali le decisioni del Consiglio di Stato sono impugnabili). Per il principio della soccombenza il ricorrente va condannato al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte suprema di cassazione, sezioni unite civili, dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro mille per onorari, oltre alle spese prenotate a debito liquidate nei modi di legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 21 marzo 2002. Depositato in Cancelleria il 1 luglio 2002