Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA - Primo Presidente -
Dott. Franco BILE - Presidente di Sezione -
Dott. Antonio IANNOTTA - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Vincenzo CARBONE - Consigliere -
Dott. Rafaele CORONA - Consigliere -
Dott. Giovanni OLLA - Consigliere -
Dott. Alfio FINOCCHIARO - Consigliere -
Dott. Stefanomaria EVANGELISTA - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI DOMEGGE CADORE, in persona del Sindaco pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA AVEZZANA 6, presso lo studio dell'avvocato ADOLFO DI MAJO, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati MAURIZIO PANIZ, FRANCO STIVANELLO GUSSONI giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
DE ST RL, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA VITTORIA 10, presso lo studio dell'avvocato GIANCARLO CASTAGNI, che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati FLAVIO DALLE MULE, LUCA DALLE MULE, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 738/97 della Corte d'Appello di VENEZIA, depositata il 31/05/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26/03/99 dal Consigliere Dott. Stefanomaria EVANGELISTA;

uditi gli Avvocati Adolfo DI MAJO, per il ricorrente, Giancarlo CASTAGNI, per il controricorrente;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Paolo DETTORI che ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 6 maggio 1987, il sig. UI De AS, avendo ottenuto dal T.A.R. del Veneto l'annullamento, con sentenza passata in giudicato, del provvedimento col quale il Comune di Domegge di Cadore gli aveva negato il rilascio della licenza di commercio ambulante, conveniva il giudizio lo stesso Comune davanti al Tribunale di Belluno, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni cagionatigli dall'illegittimo comportamento dell'Autorità amministrativa.
Quest'ultima, costituendosi, eccepiva il difetto di giurisdizione dell'A.G.O. L'eccezione veniva accolta, ma la sentenza del tribunale veniva riformata dalla Corte di appello di Venezia, con sentenza depositata in cancelleria il 31 maggio 1997. I giudici del gravame osservavano, in particolare, le azioni risarcitorie, ancorché proposte contro la P.A., sono sempre devolute alla giurisdizione ordinaria, mentre l'identificazione della consistenza della situazione giuridica della quale si lamenta la lesione costituisce oggetto di una questione che è di merito e non di giurisdizione, all'esito della medesima potendosi emettere una pronuncia di accoglimento o di rigetto della domanda, vale a dire di esistenza o meno del diritto al risarcimento.
In base a questi rilievi, riconosciuta la giurisdizione dell'A.G.O., la Corte rimetteva le parti davanti al primo giudice. Per la cassazione di questa sentenza ricorre ora il Comune di Domegge, sulla base di tre motivi. Resiste l'intimato con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il primo motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 cod. civ. e 37 cod. proc. civ., in una con vizi di motivazione, sul rilievo che i giudici di appello, una volta accertato che la declaratoria di difetto di giurisdizione era avvenuta in considerazione della natura della situazione giuridica dedotta in giudizio, avente la consistenza dell'interesse legittimo e non del diritto soggettivo, dovevano non limitarsi ad una pronuncia di mero rito, ma provvedere nel merito al rigetto della domanda, in base al principio della non risarcibilità della lesione di situazioni della specie suddetta.
Il secondo motivo addebita a quei giudici di non avere rilevato, in conformità del prevalente orientamento giurisprudenziale in materia, il difetto assoluto di giurisdizione sulla domanda avente ad oggetto pretese risarcitorie correlate all'annullamento di atti autoritativi illegittimi della P.A..
Il terzo motivo, infine, denuncia la violazione dell'art. 91 cod. proc. civ., in una con vizi di motivazione, sul rilievo che,
essendosi configurata come interesse legittimo la situazione giuridica dedotta in giudizio, non poteva - quale che fosse la formula terminativa del giudizio effettivamente adottata - ritenersi soccombente la parte che su tale configurazione aveva fondato le sue difese.
Le esposte censure non hanno fondamento.
Per quanto concerne i primi due motivi, che possono congiuntamente esaminarsi per la loro connessione, la Corte osserva innanzitutto che la negazione della giurisdizione ordinaria, risultante dalla sentenza di primo grado, non può, nella specie, trovare fondamento ratione materiae, vale a dire sul rilievo che, trattandosi di licenza di commercio, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi del combinato disposto dell'art. 22 della legge 11 giugno 1971, n. 426 - alla quale occorre fare riferimento, trattandosi di rapporti anteriori all'entrata in vigore del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 114 (cfr. art. 26) - e dell'art.7, secondo comma della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
Come riferito in parte narrativa, l'interessato ha già sperimentato l'azione giurisdizionale nella suddetta sede, ove ha conseguito la pronuncia di annullamento del provvedimento negativo dell'autorizzazione al commercio;
la successiva azione davanti al giudice ordinario è stata, quindi, intrapresa in via conseguenziale, per ottenere il risarcimento dei danni assertivamente subiti, sicché trattasi di pretesa riconducibile nell'alveo della previsione di cui al comma terzo dell'art. 7 della citata legge n. 1034 del 1971, norma ancora applicabile nella presente controversia, per essere questa già pendente alla data del 30 giugno 1998 e quindi sottratta alle disposizioni innovative (nel senso dell'ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e dei poteri esercitabile nell'ambito della medesima) dettate in materia dagli artt. 33, 34 e 35 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (art. 45, diciottesimo comma).
Tenuto conto del contenuto della domanda introduttiva del giudizio, va poi osservato che, con riguardo alle controversie aventi ad oggetto istanze risarcitorie, il più recente orientamento delle Sezioni Unite della S.C. si è espresso nel senso che la competenza giurisdizionale spetta, in via generale, al giudice ordinario poiché, facendo valere la parte istante un diritto soggettivo, è compito di quel giudice accertare tanto se il diritto vantato esista e sia configurabile in concreto, quanto se la situazione giuridica soggettiva (dalla cui lesione la parte sostenga esserle derivato danno) sia tale da determinare, a carico dell'autore dell'illecito, l'insorgere di una obbligazione risarcitoria. Se ne è tratta la conseguenza che la questione circa la natura della situazione soggettiva concretamente lesa va considerata sotto l'aspetto della giurisdizione solo se strumentale all'identificazione di materia devoluta ad un giudice speciale dotato di giurisdizione esclusiva, mentre, in tutti gli altri casi, tale questione (sollevata per trame la conseguenza che l'ordinamento non attribuisce diritti risarcitori in relazione al pregiudizio lamentato dalla parte istante) attiene al merito della vicenda giurisdizionale, e non anche alla giurisdizione stessa, e ciò tanto in ipotesi di controversie tra privati quanto di giudizi che vedano contrapposta, al privato, la p.a., venendo in contestazione l'esercizio, o meno, da parte di quest'ultima, di poteri autoritativi (principio affermato, per la prima volta, da Cass., sez. un., 3 luglio 1989, n. 3183 e poi seguito dalle sentt. 4 gennaio 1992, n. 367, 18 maggio 1995 6, n. 5477, 22 maggio 1998, n. 5144). A questo principio si è attenuta la Corte d'appello di Venezia allorché ha rilevato che erroneamente i giudici di primo grado si sono limitati all'identificazione della consistenza della situazione giuridica in contestazione, per trame l'unica conclusione del difetto della giurisdizione ordinaria, laddove si imponeva una statuizione di merito circa la fondatezza dell'istanza risarcitoria, cioè circa la sussistenza del diritto al risarcimento, derivante dalla lesione della suddetta situazione giuridica.
Non giova al ricorrente il rilievo che, alla stregua del riferito orientamento giurisprudenziale, una tale statuizione di merito avrebbe dovuto essere necessariamente di segno negativo, in base al noto principio della non risarcibilità della lesione degli interessi legittimi.
Infatti, a prescindere da ogni considerazione circa l'esattezza o meno della riconduzione, operata dal giudice di primo grado, della situazione dedotta in giudizio nel novero degli interessi legittimi e non dei diritti soggettivi, ed indipendentemente da qualsivoglia riflessione circa la persistente validità della tesi che esclude la risarcibilità della lesione di codesti interessi, sta di fatto che la sola statuizione resa dal tribunale è stata di segno declinatorio della giurisdizione, cioè nel senso di negare la propria potestas judicandi relativamente al concreto regolamento materiale del rapporto litigioso, con la conseguenza che, nel caso di specie, non competeva al giudice del gravame, una volta attinte diverse conclusioni in punto di giurisdizione, provvedere direttamente a siffatto regolamento, stante l'espresso limite che l'art. 353, primo comma, cod. proc. civ. pone all'effetto devolutivo dell'appello.
La norma ora citata chiaramente dispone che "il1 giudice di appello, se riforma la sentenza di primo grado dichiarando che il giudice ordinario ha sulla causa la giurisdizione negata dal primo giudice, pronuncia sentenza con la quale rimanda le parti davanti al primo giudice": ed è quanto accaduto nella specie, avendo la Corte territoriale rimesso la causa al tribunale, proprio per aver riconosciuto che sussisteva la giurisdizione da quest'ultimo negata. La medesima norma, in effetti rappresenta una delle eccezionali fattispecie (unitamente a quelle prefigurate dai primi due commi dell'art. 354 c.p.c.) in cui si realizza compiutamente, nell'ordinamento processuale civile, il tendenziale principio del doppio grado di giurisdizione, sicché la sua violazione darebbe luogo ad un vizio di procedimento, il quale, inficiando di nullità la sentenza di secondo grado, sarebbe rilevabile d'ufficio anche in sede di legittimità e comporterebbe la cassazione della sentenza stessa, con conseguente rinvio della causa al primo giudice (Cass. 23 febbraio 1995, n. 2059). Ben vero, atteso questo carattere eccezionale, si tratta anche di una norma di stretta interpretazione, onde deve negarsene l'operatività nell'ipotesi in cui la decisione del primo giudice, sotto l'apparente e impropria formula del difetto di giurisdizione, contenga, in realtà, il rigetto della domanda, poiché in tal caso non potrebbe ritenersi arrecato alcun vulnus al principio del doppio grado (Cass., sez. un., 27 luglio 1998, n. 7339); ma non è men vero che si tratta di un'ipotesi non ricorrente nella specie, posto che, come risulta da quanto dianzi riferito, nulla autorizza la conclusione che il tribunale, negando la propria giurisdizione, abbia voluto rendere una pronuncia di merito il cui senso si compendi nell'esclusione della risarcibilità della lesione dell'interesse fatto valere il giudizio.
D'altra parte, a corroborare le conclusioni desumibili dall'esame della detta sentenza, giova il più generale rilievo che, nel contesto dell'evoluzione dell'ordinamento in materia di tutela degli interessi legittimi, non risulta più consentita, di fronte ad un'azione risarcitoria da dedotta lesione di un interesse siffatto, una sostanziale equazione fra pronuncia declinatoria della giurisdizione e statuizione negativa del bene della vita rivendicato. Quella pronuncia, in altri termini, non può più considerarsi necessariamente nascente dall'assunto che non risulta accordata alcuna azione a tutela della situazione giuridica lesa per la sua natura di interesse legittimo, stante l'evidente tendenza normativa (culminata col già citato d.lgs. n. 80 del 1998) all'estensione dell'area di risarcibilità di situazioni di omologa natura ed all'affidamento della relativa tutela al giudice amministrativo, con conseguente possibilità di insorgenza di una questione di giurisdizione in senso proprio.
Riconosciuto, dunque, che la sentenza di primo grado non conteneva statuizioni di merito e che correttamente i giudici di appello hanno provveduto a riformarla, affermando la sussistenza della giurisdizione in essa negata, il provvedimento di rinvio delle parti davanti al tribunale era l'unico legittimamente pronunciabile all'esito di siffatta riforma, ai sensi del citato art. 353 cod. proc. civ. Infondato è anche il terzo motivo per l'evidente ragione che, attesa l'impossibilità di accreditare la sentenza del tribunale di una valenza di merito, l'erronea statuizione declinatoria della giurisdizione e la sua riforma in appello non potevano che implicare soccombenza della parte che aveva formulato la relativa eccezione, sulla quale, poi, la causa era stata immediatamente trattenuta in decisione. D'altra parte, agli effetti del regolamento delle spese processuali, la soccombenza può essere determinata non soltanto da ragioni di merito, ma anche da ragioni di ordine processuale, non richiedendo l'art. 91 c.p.c., per la statuizione sulle spese, una decisione che attenga al merito, bensì una pronuncia che chiuda il processo davanti al giudice adito, tale dovendosi considerare, come è già stato ritenuto da questa Corte (cfr., in termini, sent. 28 marzo 1981 n. 1802), anche quella con cui il giudice d'appello rimetta le parti davanti al primo giudice per ragioni di giurisdizione, al sensi dell'art. 353) cod. proc. civ. Il ricorso va, pertanto, rigettato, dichiarandosi, per l'effetto, la giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi dell'art.382, primo comma cod. proc. civ.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria. Compensa le spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, il 26 marzo 1999.
Depositato in Cancelleria il 10 agosto 1999