Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. FULGENZI Renato - Presidente - del 22/11/2002

1. Dott. DI VIRGINIO Adolfo - Consigliere - SENTENZA

2. Dott. SGRÒ Stefano A. - Consigliere - N. 1392

3. Dott. CORTESE Arturo - Consigliere - REGISTRO GENERALE

4. Dott. COLLA Giorgio - Consigliere - N. 26958/2002
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso promosso da:
NT EL Di OC contro la sentenza 18 dicembre 2001 della Corte d'Appello di Catanzaro. Udita la relazione del Consigliere NT Dott. Stefano Agrò. Udito il P.G. Dott. Oscar Cedrangolo che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza limitatamente al capo a della rubrica ed il rigetto nel resto del ricorso.
Udito per il ricorrente l'avvocato Ernesto d'Ippolito. RITENUTO IN FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe, la Corte d'Appello di Catanzaro, su impugnazione del pubblico ministero a seguito dell'assoluzione da parte del Tribunale, riteneva NT EL Di OC responsabile di due episodi di abuso d'ufficio.
Egli, nella qualità di Sindaco del Comune di Briatico, aveva intenzionalmente procurato un ingiusto vantaggio patrimoniale a tale IA TR rilasciandole un certificato di abitabilità e di agibilità di un complesso turistico, in violazione delle norme in materia urbanistiche e sanitarie, che imponevano il previo rilascio di concessione edilizia in sanatoria, subordinata a nulla osta ambientale.
Nella stessa qualità aveva rilasciato poi una concessione edilizia per un fabbricato, in assenza dei presupposti legittimanti (realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e decorso del termine di efficacia della convenzione) e quindi in violazione degli artt. 28 e ss della legge 1150/1942, così intenzionalmente procurando un ingiusto vantaggio a tal ES Congestrì.

2. Ricorre il EL che lamenta, violazione di legge e difetto di motivazione della sentenza impugnata.
In essa, a differenza che nella pronunzia del Tribunale, non si sarebbe correttamente percepito come il ricorrente, con riguardo alla prima imputazione, lungi dal voler intenzionalmente procurare un vantaggio alla TR, perseguiva in realtà il fine pubblico di assicurare la stagione turistica del Comune che notoriamente fonda la sua economia sul turismo. In tal modo mancherebbe l'elemento soggettivo del reato addebitato, tanto più che non è emerso alcun elemento che colleghi il ricorrente ad IA TR o ai suoi familiari.
Quanto alla seconda imputazione, a ben vedere non si rimprovererebbe al Sindaco una violazione di legge, ma la violazione di uno strumento urbanistico inidonea ad integrare la fattispecie di reato. In ogni modo non si sarebbe poi tenuto conto, a differenza di quanto il Tribunale ha fatto, che le opere di urbanizzazione, per la parte relativa ai privati, erano state imposte con la concessione e parzialmente realizzate.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Come è stato accennato in narrativa, il Tribunale di Vibo Valentia aveva assolto il ricorrente dalla prima imputazione d'abuso (quella concernente l'agibilità del complesso turistico), perché il fatto non costituisce reato: il Sindaco EL, nell'emanare il provvedimento, aveva avuto cura, non delle aspettative personali dei titolari del complesso, ma dell'interesse all'economia del territorio, perseguendo questo interesse quale scopo finale della sua azione. In tal modo difettava nella specie il requisito soggettivo, imposto dall'art. 323 c.p., dell'aver intenzionalmente procurato un ingiusto vantaggio patrimoniale.
A sua volta la Corte d'Appello, nel pervenire ad opposta conclusione, ha in primo luogo rilevato che il fine di pubblico interesse non risultava provato con certezza, poiché il relativo accertamento si basava principalmente sull'opinione di un teste e cioè del geometra NT, tecnico comunale. Ha poi aggiunto, in diritto, che comunque, a realizzare l'elemento soggettivo dell'abuso di ufficio, è sufficiente la coscienza e volontà dell'evento di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale, attraverso la violazione di norme di legge o di regolamento, restando privo di rilievo, una volta che tali condizioni sussistano, il possibile concomitante perseguimento di un interesse pubblico. Tanto più che, diversamente opinando, si enfatizzerebbero "impalpabili motivazioni interne dell'imputato" e si legittimerebbe "un'attività e prassi amministrativa contra ius, considerata come mezzo necessario per uno scopo ritenuto meritevole".

2. Ritiene la Corte di muovere da quest'ultima osservazione, la quale, a seguirla nella sua assolutezza, suppone che l'avverbio intenzionalmente, apposto al verbo procura nell'art. 323 c.p., sia stato impiegato in maniera imprecisa. Esso infatti non caratterizzerebbe in modo positivo la volontà del soggetto e varrebbe solo a negare la rilevanza del dolo eventuale. Il termine servirebbe ad escludere che il pubblico ufficiale possa essere punito per aver accettato, quale risultato della sua azione, il rischio dell'attribuzione di un ingiusto vantaggio patrimoniale, ma non indicherebbe che il fine di questa azione debba essere proprio il vantaggio in parola, bastando invece che il vantaggio sia stato voluto direttamente quale mezzo necessario. Ne consegue che la locuzione "intenzionalmente" dovrebbe corrispondere a "con certezza della realizzazione dell'evento" e non a "secondo lo scopo perseguito", come invece fatto palese dal significato proprio della parola.
La conseguenza, che si risolve in un'interpretazione riduttiva (plus dixit ecc), sarebbe allora accettabile, in tanto in quanto fosse dimostrata una mal espressa intenzione del legislatore.

3. Ed allora, per conferire all'avverbio in esame il giusto spazio di operatività, si deve risalire ai lavori preparatori della riforma del 1997 e notare che in questi si rileva chiara l'idea di non penalizzare in via residuale ogni azione amministrativa che abbia avuto a risultato un ingiusto vantaggio patrimoniale, ma di rendere penalmente perseguibili esclusivamente quelle condotte denotate da una prava voluntas e cioè da favoritismo nei confronti del beneficiato. Si trattava di riaffermare la separazioni dei poteri, escludendo dalla sindacabilità del giudice penale lo svolgimento della funzione amministrativa, quand'anche questa, fuori dall'ipotesi dello sviamento per favoritismi, fosse viziata da violazione di legge. Ed è dunque con questo spirito che è stato prescelto l'avverbio più volte ricordato, a caratterizzare l'elemento soggettivo del reato.
Il termine avverte il giudice di "salvare" comunque la condotta del pubblico ufficiale che si prefigga di realizzare interessi dell'amministrazione. Avvertenza necessaria in quanto, secondo il comune corso delle cose, la prava intenzione di favorire il privato, se non fosse imposto di considerare questo fine, potrebbe dirsi senz'altro accertata, una volta emersa la volontaria violazione di norme di legge o di regolamento, mezzo efficiente del vantaggio consapevolmente procurato, vantaggio che, per di più, deve essere ingiusto in sè e come tale essere percepito.
Ne deriva che l'avverbio intenzionalmente corrisponde, anche in parte della sua estensione semantica positiva, al quadro ideologico del legislatore, in quanto si legga come teso a salvaguardare l'immunità dell'azione amministrativa pure nell'ambito di violazioni di legge, fin quando tale azione persegua interessi dell'amministrazione. In questi limiti non si legittima "un'attività e prassi amministrativa contra ius, considerate come mezzo necessario per uno scopo ritenuto meritevole". Intanto prassi ed attività restano illegittime e sono soggette al controllo ed all'annullamento, e più semplicemente le si escludono dalla sfera del giudice penale perché e se espressive di un pubblico interesse.

4. Si tratta dunque dell'ipotesi del perseguimento di scopi cui l'ordinamento attribuisce un rilievo primario, tale da contrastare il disvalore costituito dalla rappresentazione e dalla volontarietà dell'indebito vantaggio procurato al soggetto. Il caso insomma dell'ingiusto vantaggio direttamente voluto come mezzo per il simultaneo perseguimento di un fine pubblico, legittimamente affidato all'agente. In altri termini, dato che violare la legge col risultato consapevole di recare un ingiusto vantaggio è di regola un favoritismo, l'elemento volontario del privilegio così reso può ritenersi recessivo a condizione che la stessa legge indichi come meritevole in grado primario il concomitante fine perseguito e in questo senso orienti il giudice a declassare a evento voluto, ma non intenzionale, il vantaggio recato.

5. Con questa precisazione, l'interpretazione offerta resiste all'obiezione, mossa dalla Corte d'Appello, di "impalpabili motivazioni interne all'imputato".
Infatti, a ben vedere, si deve trattare di un fine pubblico e cioè non di un fine privato, per quanto lecito, ne' di un fine collettivo e nemmeno di un fine privato di un ente pubblico. Ma ne resta escluso, dato che il fine pubblico deve essere formalizzato nell'ordinamento, anche il fine politico, il quale per definizione non ha ancora trovato una collocazione positiva, pur quando, si intende, esso sia ben invocato e non corrisponda invece, come spesso è dato riscontrare, a fini personali di soggetti c.d. politici. Va poi aggiunto che il pubblico ufficiale deve poter perseguire tale fine e che cioè proprio a lui o anche a lui ne sia commessa la cura e che non abbia usurpato attribuzioni o compiti propri di altre pubbliche entità.

6. Deve infine avvertirsi che quella appena descritta è, beninteso, una condizione necessaria, ma non di per sè sufficiente ad escludere l'elemento soggettivo del reato. Occorre ancora che non sia acquisito un rapporto personalistico tra l'agente ed il beneficiato, tale da ricondurre a pretesto il perseguimento, altrimenti preminente, del fine pubblico.

7. A tale risultato interpretativo questa Corte del resto è già pervenuta, stabilendo che non costituisce reato la condotta di un Sindaco che, per evitare lo spopolamento di territori montani, rilasciava illegittimamente concessioni edilizie (6^, 7.7.00 Bellino). Decisione in cui ben in risalto è stato messo il numero dei provvedimenti (oltre 204), tale da escludere ogni personalizzazione del beneficio. Ed alla stessa conclusione si è pervenuti nel caso di quel Rettore che, per evitare la disfunzione degli uffici universitari, in una situazione di blocco delle assunzioni, procedeva all'assunzione di impiegati agricoli (anche in questa occasione in massa e non in maniera personalistica) destinandoli a tutt'altri compiti (6^, 1.6.00 Spitella e Simonetti). Del resto molte delle massime che sembrano affermare un insegnamento contrario e che la sentenza impugnata ricorda, si sono trovate a decidere in situazioni in cui non erano soddisfatte le condizioni precisate ai numeri precedenti.
Così non è fine pubblico, ma semmai politico, quello di "affermare le proprie obiezioni personali alla disciplina del Parco del Ticino" (6^, 18.10.99 Selvini); non è provato un fine pubblico nella costruzione illegittima di un capannone industriale, mentre ben provata è la frequentazione tra amministratore e beneficiati (6^ 2.4.98 Sanguedolce) e via dicendo.

8. Tornando quindi alla sentenza impugnata va osservato che del tutto immotivatamente la Corte d'Appello dubita di quanto accertato in primo grado in ordine al fine pubblico perseguito dal Sindaco. La dipendenza economica del Comune di Briatico dal turismo è dato che il primo giudice fonda sul notorio. Dalle entrate derivanti dal settore traggono sostentamento non solo i titolari delle imprese alberghiere, ma anche indirettamente i lavoratori dipendenti di queste, gli altri esercenti commerciali e tutto l'indotto. Il teste NT, particolarmente attendibile per aver espresso quel parere negativo all'agibilità da cui è sorto il procedimento, non ha formulato opinioni personali, ma ha riferito che nella situazione del complesso in questione si trovavano praticamente tutti i villaggi turistici della zona, tanto che v'era stata una riunione tra i Sindaci e il Presidente della Provincia.
Il Sindaco, preposto a soddisfare le pubbliche esigenze della comunità, tra le attribuzioni della sua carica ha anche quella della cura dell'economia territoriale.
Nessun elemento appare nelle pronunce che colleghi personalmente il EL ai titolari del complesso beneficiato.
Tanto quindi induce ad un annullamento senza rinvio della sentenza impugnata in relazione a questo episodio, perché il fatto non costituisce reato.

9. Ma, una volta esclusa la responsabilità per l'episodio in questione, l'altro, in tesi commesso il 15 maggio 1995, è estinto per prescrizione. Poiché dagli atti in questa Sede utilizzabili non risultano elementi che rendano evidente la necessità di una soluzione più favorevole, la sentenza impugnata, relativamente a tale addebito, va annullata senza rinvio per tale causa.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE annulla senza rinvio la sentenza impugnata relativamente al capo a perché il fatto non costituisce reato e relativamente al capo b perché il reato è estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma, il 22 novembre 2002.
Depositato in Cancelleria il 18 dicembre 2002