Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. DAVIDE AVITABILE - Presidente - del 15/01/2002
Dott. ALDO S. RIZZO - Consigliere - SENTENZA
Dott. PIERLUIGI ONORATO - est. Consigliere - N. 44
Dott. CLAUDIA SQUASSONI - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. CARLO GRILLO - Consigliere - N. 13652/2001
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da
SS NO, nato a [...] il [...],
avverso la sentenza resa il 14.11.2000 dalla corte d'appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari. Vista la sentenza denunciata e il ricorso,
Udita la relazione svolta in udienza dal consigliere Dott. Pierluigi Onorato,
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore generale Dott. Guglielmo Passacantando, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso,
Uditi i difensori dell'imputato, avv. Sergio Pinna e avv. Roberto Zannotti, che hanno insistito nel ricorso, sollevando altresì questione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 17, della legge 21.12.2001 n. 443,
Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Con sentenza del 14.11.2000 la corte d'appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, ha integralmente confermato quella resa il 15.12.1999 dal tribunale di Olbia, che aveva dichiarato NO ES colpevole del reato di cui all'art. 51, comma 3, D.Lgs. 22/1997, per aver realizzato sul proprio terreno una discarica di rifiuti non pericolosi (inerti e scarti di lavori edili) senza la dovuta autorizzazione (in Olbia il 20.2.1998). Per l'effetto, il ES veniva condannato alla pena di quattro mesi di arresto e lire 5.000.000 di ammenda, con i doppi benefici di legge e con la confisca dell'area interessata dalla discarica.
2 - 19 difensore dell'imputato ha proposto ricorso per cassazione, deducendo tre motivi per mancanza di motivazione e per erronea applicazione della legge, appresso specificati e valutati. Il pubblico ministero di udienza ha concluso per il rigetto del ricorso.
Nella discussione orale i difensori dell'imputato hanno inoltre sollevato questione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 17, della recentissima legge 21.12.2001 n. 443. Motivi della decisione

3 - Va pregiudizialmente affrontata la questione di illegittimità costituzionale del diciassettesimo comma dell'art. 1 (unico) della legge 21.12.2001 n. 443 (delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive) (c.d. legge obiettivo). Più esattamente, l'eccezione dei difensori deve essere formulata in questo senso: dopo l'entrata in vigore del citato diciassettesimo comma diventa costituzionalmente illegittima (e rilevante nel presente processo) la disciplina del D.Lgs. 22/1997, laddove definisce i rifiuti e sottopone la loro gestione a un regime rigoroso amministrativo penalmente sanzionato (in ispecie artt. 7 e 51), atteso che essa continua a considerare rifiuti alcuni materiali ecologicamente meno pericolosi di quelli che la nuova norma sottrae alla qualifica di rifiuti e alla relativa disciplina. La nuova norma, entrata immediatamente in vigore dall'11.1.2002, stabilisce testualmente:
"Il comma 3 lett. b) dell'art. 7 e il comma 1 lett. f bis) dell'art.8 del decreto legislativo n. 22 del 1997, si interpretano nel senso che le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò, escluse dall'ambito di applicazione del medesimo decreto legislativo, anche quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, sempreché la composizione media dell'intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti". Come noto, secondo la lett. b) del terzo comma del citato art. 7, sono rifiuti speciali quelli derivanti dalle attività di demolizione e costruzione, nonché i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo;
mentre secondo la lettera f bis) del primo coni ma dall'art. 8 sono esclusi dal campo di applicazione dello stesso decreto legislativo 22/1997, "in quanto disciplinati da specifiche disposizioni di legge, le terre e le rocce da scavo destinate all'effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, con esclusione di materiali provenienti da siti inquinati e da bonifiche con concentrazione di inquinanti superiore ai limiti di accettabilità stabiliti dalle norme vigenti".
A un'attenta lettura, perciò, secondo la norma interpretativa introdotta con il diciassettesimo comma dell'articolo unico della nuova legge, non si devono ritenere rifiuti, e sono quindi esclusi dall'ambito di applicazione del decreto legislativo 22/1997, le terre e le rocce da scavo, anche quando contaminate, durante il ciclo produttivo, da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, purché la concentrazione media di inquinanti non superi i limiti massimi di legge. Sembra chiaro quindi che continuano a costituire rifiuti speciali quelli derivanti dalle attività di demolizione e costruzione;
mentre perdono la qualità di rifiuti solo le terre e le rocce da scavo, posto che l'attività di demolizione e costruzione (che incide su edifici) è strutturalmente diversa dall'attivita di scavo (che incide su terreni).
Si può anche aggiungere, peraltro, che la norma in questione ha portata modificativa piuttosto che interpretativa, atteso che la norma precedente escludeva le terre e le rocce dall'ambito di applicazione del decreto legislativo 22/1997, solo in quanto disciplinate da altre disposizioni di legge, ma non le escludeva tout court dalla categoria dei rifiuti;
mentre la nuova norma le esclude in radice da questa categoria e non solo dal campo di applicazione del menzionato decreto.
Comunque, per quanto direttamente interessa nella presente fattispecie, è indubbio che continuano a costituire rifiuti e ad essere assoggettati alla disciplina del D.Lgs. 22/1997 i materiali derivanti da demolizioni e da costruzioni.
Per conseguenza, la sollevata questione di illegittimità costituzionale è manifestamente infondata laddove prospetta una irragionevole disparità di trattamento tra le terre e le rocce da scavo contaminate da inquinanti, escluse dalla categoria di rifiuti nonostante la loro pericolosità ambientale, e i materiali derivanti da demolizioni e costruzioni, che continuano a essere considerati rifiuti speciali, pur non essendo pericolosi: e ciò perché si tratta di attività e di materiali ontologicamente diversi, la cui diversità giustifica la differente disciplina adottata dal legislatore nell'ambito del suo potere discrezionale. Mentre la questione è vi è più manifestamente infondata laddove intende prospettare una irragionevole disparità di trattamento tra i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo e le terre e le rocce da scavo contaminate da inquinanti, giacché sotto questo profilo il trattamento resta uguale, posto che entrambi i materiali (pur connotati da analoghi caratteri di pericolosità) vengono esclusi dalla categoria dei rifiuti.
Si tratta semmai di verificare se la suddetta esclusione dalla categoria dei rifiuti di materiali inquinanti o pericolosi sia rispettosa delle direttive comunitarie vigenti in materia. Ma la questione non è rilevante per i materiali da demolizione e da costruzione, oggetto del presente processo. Nè può ridondare in una questione di illegittimità costituzionale.

4 - Passando ora ai motivi del ricorso scritto, con la prima censura il difensore lamenta vizio di motivazione in ordine alla imputabilità del fatto al ES, ritenuto responsabile solo perché - secondo il ricorrente - avendo la disponibilità della chiave del cancello che chiudeva il terreno nel quale venne realizzata la discarica, consentì l'accesso dei carabinieri nel terreno stesso.
La censura è infondata e va respinta. Invero, è pacifico che l'imputato era proprietario del terreno de quo assieme ad altri fratelli;
che il terreno era recintato da un muro e da una rete metallica e chiuso da un cancello, di cui l'imputato aveva la chiave;

che il terreno era ingombro di numerosi rifiuti (inerti e scarto di lavori edili) provenienti dalla demolizione di una struttura alberghiera appartenente allo stesso imputato.
Da questo compendio probatorio è logico e legittimo dedurre che sia stato il ES ad attivare la discarica nel terreno di cui era comproprietario. Si potrebbe semmai ipotizzare il concorso nel reato degli altri comproprietari;
ma ciò non escluderebbe evidentemente la responsabilità del primo. In ogni caso, nessuna azione penale risulta iniziata o sollecitata contro gli altri comproprietari.

5 - Col secondo motivo il ricorrente deduce erronea applicazione della legge penale in ordine alla quantificazione e alla qualificazione penale del fatto. Sostiene che il terreno sequestrato non era di 1.100 mq, bensì di soli 637 mq., e che i rifiuti accumulati erano inferiori a quelli indicati dalla polizia giudiziaria (circa 100 mc). Ma soprattutto aggiunge che il materiale depositato era quasi totalmente formato da conci di granito squadrati e pronti per la riutilizzazione edilizia, sicché non poteva qualificarsi come rifiuto, dal momento che il ES non aveva intenzione di disfarsene;
mentre per la residua e minimale porzione di calcinacci derivanti da lavorazioni edili doveva più correttamente applicarsi l'art. 50 del D.Lgs. 22/1997, che prevede come semplice illecito amministrativo l'abbandono o il deposito di rifiuti.
Anche questo motivo è infondato.
Anzitutto il ricorrente asserisce circostanze di fatto (sulla quantità di rifiuti e sulla superficie sequestrata) che sfuggono al controllo del giudice di legittimità. Comunque, anche a voler ritenere che quantità di rifiuti e superficie occupata dai medesimi fossero quelle asserite dal ricorrente, non verrebbero meno gli elementi indicatori della sussistenza della discarica, tradizionalmente definita come ripetuto accumulo di rifiuti in una determinata area, con tendenziale carattere di definitività, desunto soprattutto dalla quantità dei rifiuti e dallo spazio occupato. Infatti, anche le misure asserite dal ricorrente, circa la cubatura dei rifiuti e la superficie occupata, resterebbero indicative dell'esistenza di una discarica.
Anche la tesi che il materiale di scarto edilizio fosse prevalentemente costituito da grossi conci di granito di cui il ES non aveva intenzione di disfarsi, configura una deduzione in fatto nuova (non formulata ne' in primo ne' in secondo grado), che è preclusa in questa sede. In linea di diritto, poi, il motivo, non solo è inammissibile ex art. 606, comma 3. c.p.p., ma è anche infondato, giacché non considera che, se la nota decretazione d'urgenza ormai decaduta prevedeva la distinzione tra rifiuti, da una parte, e materie prime secondarie (m.p.s.) o residui, dall'altra, sottoposti a regime attenuato ove ne fosse provato l'effettivo riutilizzo, questa distinzione è stata ormai abbandonata dal D.Lgs.22/1997, che comprende nella categoria di rifiuti tutte le cose di cui il detentore si disfi, indipendentemente dalla sua intenzione di riutilizzarle.

6 - Con l'ultimo motivo il difensore sostiene che la misura della confisca del terreno non era applicabile, in quanto nel caso specifico veniva a ledere i diritti di comproprietà di terzi assolutamente incolpevoli e in buona fede.
La censura è fondata e va accolta. Il terzo comma dell'art. 51 del D.Lgs.

5.2.1997 n. 22 stabilisce espressamente che alla sentenza di condanna per il reato di discarica abusiva consegue la confisca dell'area sulla quale è stata realizzata la discarica, se di proprietà dell'autore o del compartecipe del reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi. Ciò significa che il proprietario di un'area occupata da discarica abusiva può subirne la confisca solo se sia responsabile o corresponsabile del reato previsto e punito dall'art. 51. Se non lo è, egli ha solo gli obblighi e gli oneri reali previsti dall'art. 17 dello stesso decreto al fine di realizzare la bonifica e il ripristino ambientale del sito. Ma questi obblighi e oneri reali (in definitiva tutte obbligazioni legali connesse alla res) sono diversi dalla misura patrimoniale della confisca, la quale ha carattere ed effetto ablatorio, che i primi non hanno.
Conseguenza evidente di questa disciplina è che, in caso di comproprietà dell'area, i comproprietari sono soggetti alla confisca dell'area solo se sono responsabili, quanto meno a titolo di concorso, nel reato di discarica abusiva.
Una siffatta disciplina appare più garantisca per i titolari della proprietà di quella vigente in materia di contrabbando doganale, che prevede la confisca obbligatoria delle cose utilizzate o destinate a commettere, il reato (in particolare dei mezzi di trasporto) anche se appartenenti a terzi estranei al reato, se questi non provano di aver ignorato senza colpa l'uso criminale della cosa (art. 301 D.P.R. 23.1.1973 n. 43, come novellato dall'art. 11 legge 30.12.1991 n. 413,
e da ultimo modificato dalla sentenza 1/1997 della Corte Cost.). Com'è noto, in tema di contrabbando doganale, con una serie di pronunce culminate nella sentenza 10.1.1997 n. 1, la Corte costituzionale ha affermato un principio generale, secondo cui il proprietario che sia estraneo al reato e indenne da colpa non può subire la confisca obbligatoria della cosa di sua proprietà, perché in tal modo finirebbe per essere colpito a titolo di responsabilità oggettiva, con conseguente violazione dell'art. 27, comma 1, Cost.. Non è irragionevole - secondo la Consulta - che il proprietario sia gravato dell'onere di provare la sua buona fede;
ma se assolve quest'onere, il terzo proprietario estraneo al reato non può essere colpito da una misura di sicurezza patrimoniale di tipo ablatorio, conseguente al reato stesso, in forza del principio costituzionale della personalità della responsabilità penale (così come ora prevede espressamente il nuovo testo legislativo dell'art. 301 con riferimento ai mezzi di trasporto utilizzati o destinati al contrabbando, introdotto dall'art. 11 della legge 30.12.1991 n. 413 proprio per adeguarsi alla precedente giurisprudenza costituzionale). Un'eccezione al suddetto principio è ammessa per le cose caratterizzate da intrinseca pericolosità sociale, in relazione alle quali è consentita la confisca obbligatoria anche nei confronti di terzi incolpevolì. Ma solo - come precisa ancora la Consulta - se si tratta di una "illiceità oggettiva in senso assoluto", la quale non può essere legittimata neppure con un'autorizzazione amministrativa (come risulta dall'art. 240 c.p.). Applicando questi principi alla confisca obbligatoria imposta dall'art. 51, comma 3 del D.Lgs. 22/1997, ne deriva la perfetta legittimità costituzionale della norma. li legislatore del 1997, infatti, ha escluso la confisca dell'area quando colpisca proprietari o comproprietari che non siano almeno corresponsabili della discarica abusiva, atteso che l'area non ha un'intrinseca criminalità in senso assoluto, potendo essere ripristinata e bonificata dai residui inquinanti. A tal fine il legislatore ha solo correttamente previsto una serie di obblighi e di oneri reali anche a carico dei proprietari o comproprietari estranei al reato.
In conclusione, nella presente fattispecie, la confisca non poteva essere disposta, perché veniva a colpire anche comproprietari che non risultano essere responsabili o corresponsabili per l'attivazione della discarica abusiva.

P.Q.M.

la corte di cassazione dichiara manifestamente infondata la dedotta questione di illegittimità costituzionalità, e annulla senza rinvio la sentenza impugnata limitatamente all'ordine di confisca, che elimina;
rigetta il ricorso nel resto.
Così deciso in Roma, il 15 gennaio 2002.
Depositato in Cancelleria il 28 febbraio 2002