Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA
Presidente Udienza in

1. Dott. Arnaldo VALENTE Consigliere Camera di
2. " Giovanni CAVALLARI " Consiglio in
3. " UA NO " data 25.3.1993
4. " Nicola MARVULLI (rel.) " SENTENZA N. 3
5. " PA DENN " REG. GEN.
6. " CO DI " N. 8316/92
7. " AR TI "
8. " RG AN "
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da RO NI nato a [...] il [...];
avverso l'ordinanza del Tribunale di Napoli in data 31 gennaio 1992;
Sentita la relazione fatta dal Consigliere dr. Marvulli;

Udite le conclusioni del P.M. con le quali ha chiesto il rigetto del ricorso e la condanna del ricorrente alle spese del procedimento;

Sentito il difensore del ricorrente, avv.to Valerio Barone che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il 9 agosto 1991 il Giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Napoli convalidava il sequestro preventivo che era stato eseguito su di un terreno situato nel Comune di Sant'Anastasia e sul quale la società "Solemare", amministrata da RO NI, aveva progettato di costruire quattro edifici.
Il 14 novembre 1980 era stata presentata la richiesta di concessione edilizia, corredata del relativo progetto, ed il successivo 17 dicembre il Comune aveva autorizzato l'acquisizione dei saggi geognostici.
Quindi, la Commissione edilizia, riunitasi l'11 giugno 1991, aveva espresso parere favorevole al rilascio della concessione, pur subordinandola all'esecuzione di alcune opere di urbanizzazione. La società "Solemare", dopo essersi formalmente impegnata all'esecuzione di tali opere, il 30 luglio 1991 informava l'amministrazione comunale che la concessione edilizia doveva ritenersi acquisita per "silenzio - assenso", in virtù dell'art. 8 della Legge 25 marzo 1982 n. 94, e dava inizio ai lavori di sbancamento del terreno per la costruzione degli edifici. Il sequestro era stato eseguito in relazione a due concorrenti ipotesi di reato:
1) la violazione dell'art. 1 quinquies della Legge 8 agosto 1985 n.431, perchè quell'area era sottoposta a vincolo paesistico e,
quindi, interdetta a qualsiasi innovativo intervento edilizio;

2) la violazione dell'art. 20 lett. C) della Legge 28 febbraio 1985 n. 47, per essere stati iniziati i lavori di costruzione degli edifici in assenza di una valida ed efficace concessione edilizia. TA NI, amministratore della società proprietaria del terreno sequestrato, aveva chiesto la revoca della misura cautelare, ma la sua istanza era stata respinta dal GIP e tale decisione era stata poi confermata, in sede di riesame, dal Tribunale di Napoli il 31 gennaio 1992. Sia il GIP avevano ritenuto che su quell'area gravava un divieto assoluto di edificabilità, in quanto la Regione Campania non aveva ancora approvato il piano paesistico previsto dalla Legge n. 431 del 1985: pertanto, la persistenza del vincolo paesistico escludeva la stessa possibilità di acquisire una concessione edilizia per opere che avrebbero comportato un'arbitraria modifica dell'assetto del territorio.
RO NI ha proposto ricorso per cassazione avverso l'ordinanza del Tribunale di Napoli del 31 gennaio 1992, rilevando, innanzi tutto, che la Regione Campania aveva assolto all'onere impostole dall'art. 1 bis della Legge 8 agosto 1985 n. 431, avendo la Giunta Regionale con deliberazione n. 200 del 15 dicembre 1986, adottato il piano paesistico territoriale:
pertanto, al divieto assoluto di edificabilità, originariamente gravante sul territorio, si erano sostituite specifiche misure di salvaguardia ambientale e paesaggistica e queste non precludevano, in alcun modo, la progettata utilizzazione di quell'area. Osservava altresì il ricorrente che, comunque, la persistenza del vincolo d'inedificabilità era venuta a cessare il 31 dicembre 1986, essendo tale data scaduto il termine perentorio concesso alle Regioni per l'approvazione dei piani paesistici.
Quanto poi alla contestata violazione dell'art. 20 lett. c) della Legge 28 febbraio 1985 n. 47, il ricorrente ha denunciato la palese insussistenza di quella ipotesi, in quanto una concessione era stata acquistata per "silenzio - assenso" della pubblica amministrazione:
ed in tal senso si era pronunciato il 10 dicembre 1991 il Tribunale Amministrativo Regionale nel sospendere l'efficacia dell'ingiunzione che il Comune aveva notificato alla società costruttrice, per indurla a non dare inizio ai lavori.
Il ricorso, assegnato alla III Sezione della Corte, con ordinanza del 22 maggio 1992 veniva da questa rimesso alle Sezioni Unite, essendo stata ravvisata l'opportunità di dirimere il contrasto che si era annunciato in seno alla stessa sezione, con la pronuncia della sentenza dell'8 luglio 1991 (ric. Di Meglio) e con la quale si era ritenuto, innovando un precedente indirizzo, che rientrava nella competenza della Giunta Regionale l'approvazione del piano paesistico e che, pertanto, dopo la deliberazione assunta dalla Giunta Regionale della Campania il 15 dicembre 1986, più non era operante il divieto assoluto di edificabilità sulle aree protette da vincoli ambientali.
All'udienza del 6 novembre 1992, fissata per la decisione del ricorso, il Collegio ravvisava la necessità di acquisire la deliberazione della Giunta Regionale, al fine di accertare, innanzi tutto, se essa conteneva la predisposizione di un piano paesaggistico.
Acquisita la documentazione richiesta, il ricorso veniva refissato per l'odierna udienza, nella quale, le parti concludevano come in epigrafe.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Questa Corte, a Sezioni Unite, è chiamata a decidere se il divieto di edificabilità, imposto dalla Legge 8 agosto 1985 n.431 sulle aree protette da vincoli paesistici ed ambientali possa essere considerato non più operante, nella sua assolutezza, in seguito all'approvazione, da parte della Giunta Regionale della Campania della deliberazione n.200 del 15 dicembre 1986 e con la quale si era deciso di proporre al Consiglio Regionale il progetto di un piano paesistico.
Il problema, già esaminato dalla Corte (cfr. Sez.III- 11 marzo 1988 ric.Ferraro), era stato risolto in senso negativo perchè si era ritenuto che la disattivazione del vincolo poteva discendere soltanto dalla definitiva approrazione del piano paesistico e questa era sottratta, dallo Statuto, alla Giunta ed attribuita, invece, alla funzionale competenza del Consiglio Regionale. La continuità di tale indirizzo giurisprudenziale è stata interrotta dalla sentenza pronunciata dalla stessa sezione l'8 luglio 1991 (ric. Di Meglio): con tale decisione si è affermato, invece, che era sufficiente, per la rimozione del vincolo d'inedificabilità, la sola "adozione" del piano paesistico da parte della Giunta Regionale. Tale innovativa soluzione è stata poi rimessa in discussione da una successiva pronuncia (cfr. Sez.III - 7 maggio 1992, ric.D'Ambrosio), attestatasi sull'originario indirizzo.
Orbene, osserva la Corte che per risolvere tale contrasto, vivacizzato da alcuni interventi critici della dottrina, è opportuna una sia pure sommaria ricognizione della normativa vigente. La legge 8 agosto 1985 n.431, convertendo, con modificazioni, il D.L. 27 giugno 1985 n. 312, ha radicalmente innovato il regime della tutele delle bellezze naturali, così com'era stato espresso dalla legge 29 giugno 1939 n.1497: ai vincoli specifici che gravavano su determinate località, dotate di particolari pregi estetici si è sostituita una diffusa tutela del paesaggio e si è avuto cura di prevenire ogni ulteriore possibilità di degrado ambientale attraverso l'imposizione, in via cautelare, di un divieto di edificabilità esteso a tutte le aree comunque interessate dai vincoli paesistici.
L'operatività di tale salvaguardia cautelare, nella sua assolutezza, non può tollerare alcuna deroga, sino a quando non diventino operanti i piani paesistici, cioè quegli strumenti che l'ordinamento ha introdotto non solo ai fini della programmazione degli interventi edilizi, ma anche come mezzi ricognitivi delle compatibilità di eventuali opere con la preminente tutela del paesaggio. L'art. 1 bis della Legge n. 431 del 1985, nel prevedere tale strumento di pianificazione, specificatamente preordinato alla concreta tutela dei valori paesistico-ambientali, ha imposto alle regioni e, in caso d'inerzia di queste, al Ministro per i beni culturali ed ambientali, l'onere di "sottoporre a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio, mediante redazione dei piani paesistici, ovvero dei piani urbanistico-territoriali, da approvarsi entro il 31 dicembre 1986".
L'art.1 quinquies della stessa legge ha poi ribadito che il divieto di ogni modificazione del territorio è operante "fino all'adozione", da parte delle regioni, di tali piani.
Dal contenuto di queste norme una parte della dottrina - e tale tesi è stata recepita nella sentenza 8 luglio 1991(ric. Di Meglio)- ha ritenuto di poter distinguere l'adozione dall'approvazione del piano ed ha affermato che la disattivazione del vincolo è conseguente all'adozione, intesa come materiale predisposizione di specifiche misure di salvaguardia ambientale.
Tale tesi, a parere di questa Suprema Corte, non può essere condivisa.
Tutti gli strumenti di programmazione territoriale e, quindi, anche quello che specificatamente concerne le scelte delle compatibilità di alcuni interventi innovativi sulle aree protette, evocano il ricorso alla complessità di un procedimento nel quale confluiscono contributi esplicativi di distinte attività.
L'approvazione di un piano presuppone l'acquisita conoscenza della rilevanza dei valori ambientali ed estetici del territorio, nonchè la verifica, sul piano tecnico, dei limiti entro i quali questi valori possono conciliarsi con esigenze di programmazione edilizia od urbanistica. Da una fase di analisi e di studio, meramente preparatoria, si passa a quella propositiva, ma pur sempre strumentale, della materiale redazione, esplicativa, in via analitica e globale, delle singole misure di salvaguardia da imporre sul territorio. Conclusa tale fase, si passa alla verifica della congruità delle misure indicate, ed alla loro definitiva approvazione.
Un piano è "adottato" non già quando sia stato materialmente predisposto, bensì quando, concluso il suo processo formativo, può essere operativo: solo allora esso può esprimere quelle scelte definitive che la legge ha previsto come ineludibili condizioni per la rimozione del divieto di apportare qualsiasi innovazione sul territorio. Utilizzare come parametri valutativi dell'ammissibilità di un intervento edilizio su di un'area protetta, scelte non ancora sottoposte al vaglio dell'organo deliberante, significherebbe legittimare il rischio di autorizzare, in via provvisoria, ciò che potrebbe essere poi vietato in sede di definitiva approvazione del piano.
Nè va confusa l'approvazione di un atto, come requisito estrinseco per la sua efficacia, rimessa alla comtenza di un organo di mero controllo, con l'approvazione partecipe, in via diretta, del processo formativo dell'atto.
Non è ultroneo ricordare che l'art. 1 bis della legge 8 agosto 1985 n. 431 collega il termine entro il quale le regioni debbono sottoporre a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il loro territorio, non già ad una generica predisposizione di un progetto di piano paesaggistico, bensì alla definitiva approvazione dello stesso.
D'altronde, dovendo sostituirsi ad un effetto preclusivo generale, posto dalla legge, un regime definitivo, meno gravoso, perchè conseguente ad una concreta verifica dei limiti entro i quali consentire eventuali modificazioni delle aree protette, la legge non potea che fare riferimento all'unico formale adempimento di quell'obbligo, e cioè all'approvazione del piano paesistico, non essendo previste misure di salvaguardia transitorie diverse rispetto al vincolo assoluto d'inedificabilità.
Inoltre, è doveroso rilevare che con la deliberazione n. 200 del 15 dicembre 1986 la Giunta Regionale della Campania si limitò a proporre al Consiglio alcuni criteri di massima per la valorizzazione ambientale del territorio, suggerendo i limiti entro i quali consentire alcuni interventi edilizi.
Non a caso, infatti, l'oggetto della deliberazione è stato qualificato dallo stesso organo che ne è l'autore, come mera "proposta" da sottoporre al vaglio del Consiglio Regionale. Tutto il contenuto di quella deliberazione, lungi dall'esprimere scelte definitive ed analitiche sulle compatibilità ambientali, non abbandona l'area dei progetti, delle ipotesi e dei suggerimenti, pur quando evoca criteri generali nella predisposizione delle misure di salvaguardia necessarie per prevenire il degrado ambientale. Del resto la stessa Regione Campania, pur dopo aver assunto quella deliberazione, ancora in data 26 giugno 1989 riconosceva espressamente che "nessun piano paesistico era stato approvato", tant'è che diffidava le amministrazioni cumunali a far osservare il divieto di edificabilità sulle aree protette.
Inoltre, con successiva deliberazione del 26 dicembre 1989 la Giunta di quella regione, nominava una commissione di tecnici per la "materiale stesura" di un vero e proprio piano paesistico, nomina che per gli oneri anch'essa comportava sul bilancio della regione, veniva approvata dal Consiglio Regionale il 9 novembre 1991. È quindi evidente come anche i provvedimenti successivi alla deliberazione del 15 dicembre 1986 ribadiscano, al di là di ogni ragionevole dubbio, che nessun piano era stato approvato, nè entro il termine del 31 dicembre 1986, nè in epoca successiva. Non può neppure fondatamente contestarsi che l'approvazione del piano era devoluta alla funzionale competenza del Consiglio Regionale.
L'art. 20 n. 11 dello Statuto della regione Campania, approvato con legge 22 maggio 1971 n. 348, espressamente annovera, tra le attribuzioni del Consiglio Regionale, quella di "determinare ed approvare il piano regionale di assetto urbanistico - territoriale". Ed è noto come questo piano altro non è che lo strumento di coordinamento delle attività prianificatorie, introdotto dalla legge urbanistica del 17 agosto 1942 n. 1150.
Esso doveva contenere non solo le direttive da seguire nell'attività urbanistica, ma anche specifiche misure di salvaguardia del territorio. Sotto tale aspetto era già un piano territoriale sulle compatibilità ambientali, sia pure nei limiti riduttivi conseguenti alla circoscritta prospettiva di tutela dell'ambiente alla quale il legislatore del tempo era stato sensibile.
Con l'entrata in vigore delle disposizioni contenute e richiamate dalla legge 8 agosto 1985 n.431, veniva radicalmente mutata la stessa concezione della tutela paesggistica ed ambientale, ma lo strumento esplicativo della ricognizione sulle possibili compatibilità tra gli interventi innovativi del territorio e la tutela ambientale dello stesso, era rimasto lo stesso: non a caso, infatti, l'art. 1 bis della più volte citata legge equipara i piani paesistici ai piani urbanistici-territoriali.
A ciò aggiungasi che l'approvazione di un piano paesistico è espressione diretta della funzione di esprimere un indirizzo di carattere generale sull'assetto urbanistico-territoriale di una regione e l'organo abilitato, per sua istituzionale vocazione, alle scelte programmntiche di ampio respiro, è il Consiglio Regionale. Il ricorrente ha inoltre contestato la persistente operatività del dìvieto assoluto di edificabilità sull'area sequestrata anche sotto un altro, subordinato rilievo: la mancata approvazione, da parte della Regione Campania, del piano paesistico nel termine previsto dall'art. 1 bis della legge 8 agosto 1985 n. 431. In relazione a tale problema questa Corte non può che ribadire - quanto già affermato nella decisione assunta a Sezioni Unite, il 15 marzo 1989 (ric. Graziani), decisione condivisa dal successivo orientamento .giurisprudenziale: il termine dì operatività del vincolo imposto dall'art.1 quinquies della stessa legge coincide con la possibilità di sostituire ad esso, da parte delle competenti regioni le previsioni specifiche contenute nei piani paesistici. Ma il fatto che tali piani debbano essere approvati entro il 31 dicembre 1986 non significa affatto affermare che, decorso quel termine, le regioni abbiano perduto quella loro facoltà. Nessuna decadenza è prevista dalla legge come conseguenza dell'avvenuto decorso di quel termine.
A ciò aggiungasi che alla persistente inerzia delle regioni può validamente sostituirsi il Ministro per i beni culturali ed ambientali, investito dalla legge di un ampio potere surrogatorio, per una materia nella quale sono in gioco valori di primaria rilevanza costituzionale, non sensibili ai condizionamenti che possono scaturire da apprezzabili esigenze di carattere edilizio ed urbanistico. Ne consegue che, rispetto alla durata del vincolo assoluto d'inedificabilità, è del tutto irrilevante il fatto che la Regione Campania non abbia approvato il piano paesistico entro quel termine: questo non ha carattere perentorio e, dopo la sua scadenza, vige un sistema in cui convivono le competenze dello Stato e quelle delle Regioni.
Il ricorrente ha anche contestato la possibilità di ravvisare entrambe le ipotesi di reato poste a fondamento del disposto sequestro assumendo che la concessione edilizia in relazione agli edifici che intendeva costruire su quell'area era stata acquisita per "silenzio-assenso": in tali termini si era pronunciato il Tribunale Amministrativo Regionale di Napoli il 10 dicembre 1991, accogliendo il ricorso che era stato proposto per ottenere la sospensione del provvedimento adottato dal Comune per indurre la società costruttrice ad interrompere i lavori.
Osserva la Corte che anche tale ultimo rilievo non può essere condiviso.
Le disposizioni contenute nell'art.8 del D.L. 23 gennaio 1982 n.9, convertito, con modificazioni, nella Legge 25 marzo 1982 n. 94, ed in base alle quali una richiesta di concessione deve intendersi accolta qualora entro novanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda non sia stato comunicato il provvedimento motivato con il quale sia negato il rilascio, sono applicabili sempre a condizione che la concessione sia un "atto dovuto" in forza degli strumenti urbanistici vigenti: solo in tal caso, infatti, il mancato rilascio del provvedimento formale è immutabile ad un'ingiustificata inerzia della pubblica amministrazione di fronte ad una richiesta riguardante un intervento edilizio consentito sulla base di un determinato quadro normativo di riferimento. Senonchè, come già si è detto, sull'area sequestrata gravava un divieto assoluto di edificabilità e tale divieto per la preminente rilevanza dei valori ambientali e paesaggistici dai quali era giustificato, non era in alcun modo derogabile: non era, quindi, nè lecito nè possibile utilizzare il silenzio della pubblica amministrazione come assenso per un intervento edilizio che dalla legge era interdetto.
Inoltre, le stesse disposizioni contenute nella Legge 25 marzo 1982 n.94, concernenti la possibilità di far ricorso al "silenzio-
assenso" della pubblica amministrazione come fonte di un provvedimento concessorio, sono inapplicabili, e per espressa volontà del legislatore, alle autorizzazioni affrancatrici dai vincoli paesistici, pure quando questi vincoli hanno perduto il carattere dell'assolutezza e dell'inderogabilità per effetto dell'avvenuta approvazione delle specifiche misure di salvaguardia contenute in un piano paesistico: anche in questa ipotesi, di fonte alla persistente inerzia dell'amministrazione regionale, i poteri autorizzativi sono esercitati in via surrogatoria dallo Stato, ma debbono manifestarsi sempre nelle forme di provvedimenti espressamente motivati.
Nè ad opposte conclusioni si doveva pervenire sulla base della decisione assunta in via incidentale, dal Tribunale Amministrativo Regionale: con quell'ordinanza RO NI aveva ottenuto la sospensione del provvedimento con il quale il Sindaco aveva a lui ingiunto di non intraprendere i lavori su quell'area e nel motivare tale decisione, il giudice amministrativo, a conclusione del procedimento incidentale, aveva ritenuto di poter affermare che una concessione edilizia era stata acquisita per "silenzio- assenso". Quella decisione per i limiti intrinsici al suo contenuto ed alla sua qualificazione formale, non era partecipe dei caratteri del giudicato amministrativo.
Non esisteva alcuna preclusione, per il giudice penale, nella doverosa verifica dei presupposti che condizionavano la sussumibilità del fatto in una determinata ipotesi di reato. Pertanto, anche sotto tale residuale profilo. l'impugnata ordinanza si sottrae ai rilievi dedotti dal ricorrente.
Il ricorso dev'essere rigettato ed il ricorrente va condannato al pagamento delle spese del procedimento.

P. Q. M.

La Corte. a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente, RO NI, al pagamento delle spese del procedimento.
Roma, li 25 marzo 1993.