Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Francesco FAVARA - Primo Presidente F.F. -
Dott. Manfredo GROSSI - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Massimo GENGHINI - Rel. Consigliere -
Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Sergio MATTONE - Consigliere -
Dott. Giovanni PAOLINI - Consigliere -
Dott. Francesco SABATINI - Consigliere -
Dott. Ettore GIANNANTONIO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
AZIENDA SANITARIA LOCALE SALERNO 2, in persona del Direttore Generale pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ALESSANDRIA 208, presso lo studio dell'avvocato ITALO CARDARELLI, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
CASA DI CURA LA QUIETE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA TARANTO 18, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO BRANCACCIO, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato ARTURO DE FELICE, giusta delega a margine del controricorso, per il primo giusta procura speciale del Notaio dott. Giuseppe Monica, depositata in data 12/06/1998;

- controricorrente -

per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 1932/96 del Tribunale di SALERNO;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/06/98 dal Consigliere Dott. Massimo GENGHINI;

uditi gli Avvocati Italo CARDARELLI, per la ricorrente, Antonio BRANCACCIO, per la controricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Paolo DETTORI che ha concluso per l'affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con il decreto ingiuntivo n. 741/96, notificato in data 14 novembre 1996, il Presidente del Tribunale di Salerno, su istanza della Casa di Cura La Quiete S.r.l., ingiungeva alla A.S.L. SA/2 il pagamento della somma di L. 2.235.167.402 (doc. 2); contro questo decreto ingiuntivo, con atto di citazione notificato in data 19 dicembre 1996 la A.S.L. SA/2 si opponeva rilevando, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice adito (doc. 3). Affermava in particolare: la Casa di Cura La Quiete S.r.l. è una clinica privata già convenzionata con il Servizio Sanitario Nazionale (S.S.N.) per i ricoveri di neuropsichiatria e per i servizi di diagnostica isotopica, neurofisiopatologia, psicoterapia di gruppo e servizio di assistenza sociale;
in attesa del definitivo accreditamento ai sensi dell'art. 8, comma 4 del d.lgs 30 dicembre 1992 n.502, la stessa è stata provvisoriamente accreditata ex art. 6, comma 6, della L. 23 dicembre 1994 n.724. È noto che il d. lgs. n. 502 del 1992 ha dettato il riordino del Sistema Sanitario Nazionale e che con il d.P.R. 7 aprile 1994 è stato in particolare disciplinato il progetto obbiettivo per la salute mentale;
pertanto, conformemente a quanto disciplinato dal legislatore nazionale, la Regione Campania, con propria legge n. 32 del 3 novembre 1994, ha riordinato il Servizio Sanitario Regionale;
tutti questi provvedimenti normativi, per quanto riguarda il settore psichiatrico, prevedono limitazioni al ricovero ospedaliero disciplinando ed incentivando forme di assistenza a questo alternative quali, ad esempio, il ricovero in strutture residenziali o semiresidenziali, i c.d. "day hospital", le comunità protette, ecc.-. A tal fine è stato previsto che le AA.SS.LL. svolgessero la funzione di "filtro della domanda di ricovero e di controllo della degenza nelle case di cura psichiatriche". In particolare la A.S.L. Salerno 2, conformandosi a tale normativa ed agli atti di indirizzo della Regione Campania, sin dal novembre del 1995, invitava la Casa di Cura La Quiete S.r.l. ad attenersi "alle modalità predisposte dalla Unità Operativa di Salute Mentale nella sua qualità di ufficio responsabile, ai sensi della legge regionale n. 32/1994, del filtro dei ricoveri impropri e del controllo delle degenze nelle case di cura psichiatriche"; tale provvedimento veniva totalmente ignorato dalla Casa di Cura La Quiete S.r.l.-. Con proprio provvedimento del 25 luglio 1996 prot. nr. 31723, la ricorrente A.S.L. Salerno 2 ribadiva alla suindicata casa di cura la necessità di sottoporre le richieste di ospedalizzazione al preventivo filtro dell'Unità Operativa di Salute Mentale. In data 20 dicembre 1995, la Regione Campania e l'Associazione Italiana Ospedalità Privata, Sede Regionale della Campania, sottoscrivevano un accordo ai sensi dell'art. 11 della Legge 7 agosto 1990 n.241 reso esecutivo dalla Regione Campania con delibera della giunta regionale del 12 gennaio 1996 n. 140 (doc. 1); in tale accordo veniva convenuto, tra l'altro, che, "a decorrere dal gennaio 1996, sul fatturato mensilmente presentato dalle case di cura sarebbe stato corrisposto il 70%, entro venti giorni, ed il conguaglio, entro novanta giorni dalla data di presentazione delle fatture"; che tale somma era assertivamente dovuta alla ricorrente quale corrispettivo per le prestazioni di assistenza ospedaliera dalla stessa erogate nell'ambito della convenzione esistente con la A.S.L. SA/2. In particolare, la somma veniva così determinata: quanto a L.998.092.840, quale credito per le prestazioni effettuate nel mese di luglio del 1996, quanto a L. 656.664.859, quale residuo credito per le prestazioni effettuate nel mese di agosto del 1996 ed, infine, quanto a L. 580.426.703, quale residuo credito per le prestazioni effettuate nel mese di settembre del 1996.
Si costituiva in giudizio la opposta Casa di Cura affermando l'esistenza della giurisdizione del giudice ordinario non potendo trovare applicazione, nel caso di specie, l'art. 5, I^ comma, della legge n. 1034 del 6 dicembre 1971 (doc. 4).
Attualmente è pendente innanzi al T.A.R Campania, sezione di Salerno, l'impugnazione del provvedimento con il quale la A.S.L. SA/2 affermava la necessità di sottoporre le richieste di ospedalizzazione al preventivo filtro della Unità Operativa di Salute Mentale (doc. 5).
Il Consiglio di Stato, su ricorso della A.S.L. SA/2, con propria ordinanza del 22 aprile 1997, in riforma della precedente ordinanza del TAR Campania, ha negato la concessione della richiesta di sospensiva richiesta dalla Casa di Cura La Quiete S.r.l. (doc. 6 e 7).
Tenuto conto che tra la Casa di Cura La Quiete e la A.S.L. vi è un contenzioso sul contenuto della convenzione e sulle modalità del suo esercizio;
che è pacifico in diritto che, nel sistema di assistenza sanitaria di cui alla legge 23 dicembre 1978 n. 833, le convenzioni tra le AA.SS.LL. e le case di cura, stipulate ai sensi dell'art. 44 della citata legge, hanno natura di contratti di diritto pubblico da cui derivano rapporti qualificabili come concessioni amministrative (cfr., tra le molte, Sez. Un. 12 luglio 1995 n. 7641, nn. 9969, 9970 e 9971 del 24 novembre 1994, Sez. Un. 1439/1994, Cass. 6159/91, 12 giugno 1990 n. 5706, 21 febbraio 1987 nn. 1869 e 1870);che le relative controversie sono, pertanto, ai sensi dell'art. 5 comma I della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 e per consolidato orientamento giurisprudenziale, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr., tra le molte, Sez. Un. n. 7641 del 12 luglio 1995, n. 9969 del 1994, nn. 9970 e 9971 del 24 novembre 1994, n. 6159 del 1991); che il pagamento delle somme richieste dalla Casa di Cura La Quiete S.r.l. è subordinato all'accertamento della legittimità del provvedimento amministrativo concernente le modalità di esercizio della convenzione (cfr., per una fattispecie identica, Sez. Unite 24 novembre 1994 n. 9971); che, in ogni caso, ai sensi dell'ultimo comma del richiamato art. 11 della legge n. 241 del 1990 "le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo": la ASL, n.2 di Salerno, con ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, chiede che le Sezioni Unite vogliano dichiarare il difetto di giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinaria in ordine alle domande proposte dalla Casa di cura La Quiete s.r.l.-. Resiste con controricorso la società.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Questo Supremo Collegio, con numerose decisioni (S.U. del 24 novembre 1994 n. 9971, 27 aprile 1995 n. 4679, 8 febbraio 1997 n. 1213, 9 giugno 1997n. 5134 ) ha già ripetutamente affermato che nel sistema dell'assistenza sanitaria di cui alla legge 23 dicembre 1978 n.833, le convenzioni tra le U.S.L. e le case di cura ( o le minori strutture private ), stipulate ai sensi dell'art.44 della detta legge, hanno natura di contratti di diritto pubblico che danno vita a rapporti qualificabili come concessioni amministrative;
le relative controversie, pertanto, sono devolute alla giurisdizione esclusiva dei tribunali amministrativi regionali, in primo grado, ai sensi dell'art.5 della richiamata legge n.1034 del 1971, ad eccezione delle questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (S.U. 27 settembre 1997 n. 9500, 8 febbraio 1997 n. 1213, 9 giugno 1997 n. 5134, 27 aprile 1995 n. 4679, 24 novembre 1994 nn. 9969, nn. 9970 e 9971 del 24 novembre 1994, 15 marzo 1993 n. 3053, 9 marzo 1993 n. 2808, 12 aprile 1991 n. 3897, 21 gennaio 1991 n. 533, 8 gennaio 1991 n. 64, 9 ottobre 1990 n. 9923, 19 luglio 1990 n. 7384, 12 giugno 1990 n. 5706, 8 marzo 1990 nn. 1836 e 1837, 1^ marzo 1990 n. 1575, 22 gennaio 1990 n. 543, 18 novembre 1989 n. 4946, 7 agosto 1989 n. 3609, 28 aprile 1989 n. 2027, 21 febbraio 1987 nn. 1869 e1870 ). Le questioni che occorre decidere, al fine di stabilire il riparto della giurisdizione nel caso in esame, sono, anche alla stregua delle considerazioni svolte dalle parti, fondamentalmente le seguenti:
a) se per effetto del c.d. sistema dell'accreditamento, introdotto con il decreto legislativo 30 dicembre 1992 n.502, e con le successive norme di attuazione ed integrazione, si è verificata una sostanziale modificazione del rapporto esistente tra le case di cura e gli enti della struttura sanitaria, e, in ogni caso, se detta nuova disciplina abbia comportato una modificazione, in questa materia, del riparto della giurisdizione;

b) se ai fini e per gli effetti di cui all'art. 5, comma secondo, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, si versi in ipotesi di questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, e, pertanto, pur trattandosi di rapporti di diritto pubblico, per esplicita eccezione legislativamente prevista, si resti nell'ambito della giurisdizione del giudice ordinario. Per quanto concerne la prima questione, dall'esame del complesso della normativa esistente per disciplinare detti rapporti, non può affermarsi, nell'ambito della giurisdizione, che dal sistema della concessione amministrativa, con la nuova disciplina si sia passati a rapporti contrattuali di diritto privato tra le case di cura e l'Azienda sanitaria, o che tale nuova disciplina abbia configurato un obbligo incondizionato delle case di cura a ricoverare i pazienti a seguito di una richiesta di ospedalizzazione, e, conseguentemente, un diritto delle case di cura ad ottenere il pagamento in ogni caso dei ricoveri effettuati. In realtà per sua natura, ed in modo non modificabile con legislazione ordinaria, la sanità e la predisposizione delle strutture preposte alla sua realizzazione, ineriscono ai compiti fondamentali dello Stato (art. 32 della Costituzione), che sceglie gli strumenti attraverso i quali pervenire alla realizzazione di questo rilevante interesse pubblico, potendo anche, in particolari e disciplinate ipotesi, avvalersi delle strutture private.
Ed era appunto quello che avveniva con il sistema di cui all'art.44 della richiamata legge n. 833 del 1978, nel quale il rapporto era disciplinato dalla convenzione predisposta secondo uno schema di contratto stabilito per tutto il territorio nazionale dall'amministrazione centrale (art. 44, comma terzo); ne era conferma il fatto che, ai sensi dell'art.43, la istituzione sanitaria privata era sottoposta a vigilanza dell'autorità amministrativa, previa verifica (art.44, comma secondo, lettera a), che l'ente convenzionato offrisse prestazioni sanitarie di livello non inferiore a quello erogato dai presidi dell'unità sanitaria locale (S.U. 1 marzo 1990 n. 1575, 9 ottobre 1990 n. 9923, 21 maggio 1992 n. 6132, 15 marzo 1993 n. 3053, 12 luglio 1995 n. 7641). Gli enti sanitari addivenivano, singulatim, alla individuazione delle strutture private (diverse da quelle pubbliche preposte alla realizzazione del pubblico interesse), delle quali parimenti servirsi per la realizzazione del servizio sanitario nazionale;
e nella convenzione si rinveniva la disciplina dei rapporti tra le parti, quella pubblica e quella privata. Il sistema del c.d. accreditamento, che ha sostituito quello preesistente convenzionale, ha certamente modificato la fonte della disciplina che non può ulteriormente rinvenirsi nelle convenzioni, soppresse (art.8, comma 7^ del richiamato decreto legislativo n.502 del 1992, così come modificato dall'art. 9 del decreto legislativo n.517 del 1993), ma va ricercata nella legge;
la nuova disciplina,
tuttavia, non ha modificato la natura del rapporto esistente tra struttura privata ed ente pubblico preposto all'attività sanitaria, che era e resta di natura concessoria: lo Stato, infatti, tra i suoi compiti fondamentali aveva, e continua ad avere, la realizzazione dell'interesse pubblico alla salute, e continua a realizzare tale interesse, sia con strutture pubbliche, sia con altre a titolarità privata. La particolarità e la diversità, rispetto al regime giuridico preesistente e, in genere, rispetto alla natura ed alla disciplina delle concessioni, consistono nel fatto che, nel caso delle strutture sanitarie, si è andati ad una concessione ex lege, nella quale la disciplina dei singoli rapporti e la individuazione dei diritti e degli obblighi, non è nelle singole convenzioni, ma in via generale della stessa disciplina legislativa, pur con rinvii integrativi a normative di secondo grado o regionali. Nè potrebbe affermarsi, come per la resistente, che la unica condizione per il sorgere della obbligazione relativa al compenso della prestazione sanitaria erogata, è la sussistenza della richiesta (rectius: proposta) di ricovero da parte del sanitario, perché ciò equivarrebbe a configurare l'indispensabile potere di controllo sui modi, sui tempi, sulla consistenza della erogazione della prestazione sanitaria, almeno in via preventiva, come sussistente in modo indiscriminato e diffuso in capo ad ogni singolo sanitario;
concezione questa che condurrebbe, inevitabilmente, innanzi tutto ad affermare che il solo controllo effettivo risulterebbe quello a consuntivo;
ed è già questa una soluzione del tutto insoddisfacente, sia rispetto alla tutela della salute, sia rispetto al controllo della gestione. E ciò tenuto conto, per un verso della particolare rilevanza -addirittura costituzionale- della materia, e per altro verso, della rilevantissima incidenza economico- finanziaria del settore. Ciò in quanto il controllo subentrerebbe allorché già violazioni e danni si sono verificati. Ma una siffatta interpretazione del sistema sarebbe del tutto inadeguata e contraria ai principi generali dell'amministrazione, secondo i quali sussiste nella P.A. un potere che, nell'ambito di ogni concessione amministrativa, convenzionale o ex lege, permane in capo all'ente concedente, e che consiste nella possibilità di vigilare e controllare l'espletamento dell'attività di servizio pubblico concessa al privato, anche per evitare che si svolga in modo divergente dall'interesse pubblico;
posto, altresì, che in tal modo la individuazione dell'azione amministrativa da compiere per la realizzazione di un pubblico interesse, verrebbe affidata ad una gamma vastissima di soggetti, pur di elevata qualificazione come i sanitari, con inevitabili possibili eccessi, difetti, discrepanze, disomogeneità, frammentazione, confusione, mancanza di trasparenza, grave pericolo di abusi anche non disinteressati.
Ed infatti la insussistenza di siffatta configurazione è dato puntualmente rilevare nella disciplina che regola i rapporti in generale nella sanità, e, in particolare, nel settore dei ricoveri per malattie mentali tra enti sanitari e cliniche private. A questo riguardo si possono ricordare:
-l'art. 8, comma 4, del richiamato decreto legislativo n.502 del 1992, poi modificato dal decreto legislativo 7 dicembre 1993 n.517,
per il quale ferma restando la competenza delle Regioni in materia di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, si prevede un atto di indirizzo e coordinamento emanato d'intesa con la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome, sentito il Consiglio Superiore della sanità, per definire i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi richiesti per l'esercizio delle attività sanitarie. medesimo provvedimento deve provvedere alla classificazione dei presidi e delle strutture in relazione alla tipologia delle prestazioni erogabili e per le attività, obbligatorie in materia di controllo della qualità delle prestazioni.
Questa norma era ampiamente modificata dalla lettera D) dell'art.9 del successivo decreto legislativo 7 dicembre 1993 n.517, ma non nella parte che prevedeva la competenza delle Regioni in materia di autorizzazione e vigilanza, o la emanazione dell'atto di indirizzo e coordinamento;
anzi, in modo evidentemente più penetrante, la nuova formulazione richiedeva che tale atto fosse nel rispetto dei seguenti criteri e principi direttivi:
A) garantire il perseguimento degli obiettivi fondamentali di prevenzione, cura e riabilitazione definiti dal piano sanitario nazionale;

B) garantire il perseguimento degli obiettivi che ciascuna delle fondamentali funzioni assistenziali del servizio sanitario nazionale deve conseguire, giusta quanto disposto dal Decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1992, concernente la "definizione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria", ovvero dal Piano sanitarionazionale, ai sensi del precedente art.1, comma 4, lett. B);
C) assicurare l'adeguamento delle strutture e delle attrezzature al progresso scientifico e tecnologico;

D) assicurare l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia;

E) garantire l'osservanza delle norme nazionali in materia di protezione antisismica, protezione antincendio, protezione acustica, sicurezza elettrica, continuità elettrica, sicurezza antinfortunistica, igiene dei luoghi di lavoro, protezione dalle radiazioni ionizzanti, eliminazione delle barriere architettoniche, smaltimento dei rifiuti, condizioni microclimatiche, impianti di distribuzione dei gas, materie esplodenti, anche al fine di assicurare condizioni di sicurezza agli operatori ed agli utenti del servizio;

F) prevedere l'articolazione delle strutture sanitarie in classi differenziate in relazione alla tipologia delle prestazioni erogabili;

G) prevedere l'obbligo di controllo della qualità delle prestazioni erogate,
H) definire i termini per l'adeguamento delle strutture e dei presidi già autorizzati e per l'aggiornamento dei requisiti minimi, al fine di garantire un adeguato livello di qualità delle prestazioni compatibilmente con le risorse a disposizione.
In tale nuova formulazione, proprio con riferimento alle prestazioni di ricovero neuropsichiatrico, assume particolarissima e pregnante rilevanza la lettera G), con l'obbligo di controllo della qualità delle prestazioni erogate, e la lettera H) con il fine di garantire un adeguato livello di qualità delle prestazioni compatibilmente con le risorse a disposizione, sol che si tenga conto delle ben note (cfr. la premessa del d.P.R. 7 aprile 1994 di approvazione del progetto-obbiettivo "tutela della salute mentale 1994-1996", che diffusamente espone quale sia la realtà dalla quale il legislatore si è mosso) dolorose vicende che in passato sono frequentemente emerse nel territorio nazionale in sede di trattamento degli internati, e sol che si consideri come per il malato di mente la stessa modalità del ricovero, o del trattamento ambulatoriale o diversificato rispetto al ricovero. ineriscono strettamente alla qualità della prestazione. Nel su richiamato d.P.R. era specificato che causa della crisi dell'assistenza psichiatrica è la discontinua e carente azione di indirizzo, di promozione e di coordinamento ai diversi livelli di governo e di gestione del sistema sanitario. Nè è tutto. Proprio con riguardo al caso in esame, non si può non tenere conto della rilevanza che assume il significato della espressione di cui alla lettera H), che ha introdotto la valutazione compatibilmente con le risorse a disposizione: una valutazione che l'atto di indirizzo non potrebbe certo demandare ai singoli sanitari, che sono nella impossibilità di compierlo, ma intende, secondo ogni evidenza, riservarlo agli enti pubblici che sono in grado di conoscere sia la ricettività delle strutture pubbliche e private, sia la esistenza e la funzionalità dei trattamenti alternativi (strutture c.d. residenziali e semiresidenziali) al ricovero, esistenti sul territorio.
Ed infatti il richiamato d.P.R. prevedeva il Dipartimento di salute mentale (D.S.M.) come parte della azienda U.S.L., preposto, tra l'altro, alla limitazione dei ricoveri e delle situazioni di "porta girevole"; prevedeva altresì il Centro di salute mentale (C.S.M.), come parte del D.S.M., con il compito, tra l'altro, di assicurare il filtro per i ricoveri, ed il controllo della degenza nelle case di cura neuropsichiatriche private. Si segnalava ancora il pericolo degenerativo riscontrato nel passato, affermando esplicitamente: Va ribadito che le strutture ed i servizi di assistenza psichiatrica non devono ne' possono farsi carico della domanda di residenzialità e di asilo riferibile alle situazioni nelle quali non sussiste alcuna competenza specialistica psichiatrica (ad es. il c.d. handicap adulto) o si tratta di programmi assistenziali gestiti da servizi non psichiatrici.
E, conclusivamente, i presidi dell'area semiresidenziale e residenziale potranno essere garantiti sia direttamente dal servizio pubblico, sia dalla partecipazione del privato sociale o del privato imprenditoriale o di associazioni di volontariato familiare, attraverso un rapporto di convenzione con il S.S.N.-. In questi casi essi saranno sottoposti alla programmazione, al controllo ed alla verifica di qualità da parte della direzione del dipartimento e la presa in carico di pazienti potrà avvenire solo su indicazione del dipartimento stesso.
Quanto esposto, in modo del tutto evidente, postula un controllo preliminare del C.S.M., il quale nell'esercizio della sua azione di filtro, accerti che effettivamente il paziente abbia bisogno del ricovero ospedaliero psichiatrico e non si tratti, invece, di una situazione che rientra nel trattamento residenziale o semiresidenziale, con le conseguenze esaminate sia sul piano del procedimento, sia in ordine al trattamento economico. Nel caso in esame, si deve ricordare come l'allegato "D" della legge regionale Campania 3 novembre 1994 n.32, attribuisce all'unità operativa di salute mentale il compito di filtro delle domande di ricovero ribadendo che l'accesso alle attività ed alle prestazioni dei presidi ospedalieri . . . ha luogo attraverso modalità disciplinate da regolamenti interni che devono prevedere che l'accesso alle prestazioni è di norma subordinato all'apposita prescrizione, proposta o richiesta, compilata sul modulario del servizio sanitario nazionale. Anche da questa norma si deduce che la proposta redatta sul modulario, è condizione per detto accesso, ma non esclusiva, posto che esso avviene secondo modalità disciplinate da regolamenti interni.
Occorre altresì valutare il significato delle espressioni con le quali il legislatore ha individuato l'attività del sanitario in relazione alla erogazione delle prestazioni (art. 8, comma 5^, del richiamato decreto legislativo n.502 del 1992, non sostanzialmente modificato in ciò dalla lettera E) dell'art.9 del decreto legislativo n.517 del 1993): "l'erogazione delle prestazioni di cui al presente comma è subordinata all'apposita prescrizione, proposta o richiesta", laddove evidentemente la prescrizione riguarda un farmaco, la richiesta concerne le indagini strumentali, e la proposta non può che riguardare un trattamento, e, tra questi, precipuamente il ricovero. Assumere che la delibazione della proposta debba avvenire esclusivamente da parte delle strutture private, non corrisponde alla disciplina che abbiamo esaminato, non tanto per la possibile conflittualità tra interessi economici privatistici, propri della gestione imprenditoriale delle case di cure, ed interesse pubblico alla gestione della salute in generale e, nel caso in esame, interesse pubblico al corretto ricorso del trattamento più restrittivo soltanto in assenza di diverse concrete possibilità - come del resto assume la ricorrente-, quanto perché, come già si è avuto più volte modo di sottolineare, attiene ai poteri esclusivi della pubblica amministrazione.
Consegue da quanto esposto che, contrariamente a quanto assunto dalla resistente, il nuovo sistema di accreditamento delle cliniche private, non comporta che le stesse siano sottratte a qualsiasi controllo da parte degli enti sanitari pubblici in ordine alla necessità ed adeguatezza del ricovero ospedaliero psichiatrico, atteso che le proposte dei medici curanti redatti sul modulario del servizio sanitario nazionale non costituiscono la condizione unica e sufficiente per disporre il ricovero, richiedendosi da parte della legge regionale, nel caso in esame della Campania, l'ulteriore controllo affermativo, nell'esercizio di una azione di filtro, cioè di limitazione dei ricoveri, da parte del centro di salute mentale. Pertanto, nell'ambito del rapporto di concessione ex lege, deve essere affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Per quanto poi attiene alla questione se, nel caso in esame, ai fini e per gli effetti di cui all'art. 5, comma secondo, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, si versi in ipotesi di questioni concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, e, pertanto, pur trattandosi di rapporti di diritto pubblico, per esplicita eccezione legislativamente prevista, si resti nell'ambito della giurisdizione del giudice ordinario, la risposta non può che essere negativa. Dalla giurisprudenza di questo Supremo Collegio, infatti, è stato più volte precisato (cfr., in particolare, S.U. 28 aprile 1995 n. 4693, 24 novembre 1994 n. 9971) che le controversie che abbiano per oggetto principale la determinazione del contenuto della convenzione, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto quella concernente l'individuazione del contenuto della convenzione rappresenta causa pregiudiziale rispetto a quella riguardante il pagamento dei corrispettivi, ed attrae quest'ultima nella giurisdizione amministrativa. Nel caso in esame, evidentemente, non è più luogo a ricercare il contenuto della convenzione ma della stessa concessione, ed alle modalità di esercizio della medesima, posto che il punto controverso tra le parti, e sub judice innanzi al giudice amministrativo, è, come si è visto, proprio la validità e gli effetti del Provvedimento con il quale la A.S.L. SA/2 affermava la necessità di sottoporre le richieste di ospedalizzazione al preventivo filtro della unità operativa di salute mentale, attualmente pendente innanzi al T.A.R. Campania, sezione di Salerno. E l'accertamento della validità di tale provvedimento, evidentemente, integra gli estremi della causa pregiudiziale rispetto al pagamento delle rette di ricovero eseguito pur non avendo ottemperato alla sottoposizione al detto filtro;
si assume, infatti, come si è visto, da parte dell'A.S.L. di non dovere il pagamento degli importi relativi ai ricoveri effettuati, senza la preliminare delibazione da parte della unità di salute mentale.
Pertanto deve escludersi che la causa riguardi esclusivamente il pagamento di rette o di indennità.
Consegue a quanto esposto la dichiarazione di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo del ricorso;
vi sono motivi di giustizia per compensare le spese processuali dell'intero giudizio.

P. Q. M.

La Corte, decidendo in camera di consiglio a Sezioni Unite, dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e compensa le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite della Corte Suprema di Cassazione il 18 giugno 1998. Depositato in Cancelleria il 20 febbraio 1999