Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Franco Marrone Presidente del 16/03/2000

1. Dott. Pasquale Perrone Consigliere SENTENZA

2. Dott. Giuliana Ferrua Consigliere N. 552

3. Dott. Gennaro Marasca Consigliere rel. REGISTRO GENERALE

4. Dott. Maurizio Fumo Consigliere N. 25131/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
Sul ricorso proposto da:
1) LI MO, nato a [...] il [...], ivi residente in [...];
2) AZ TO, nato a [...] il [...] e residente ivi in Piazza Giacinto Carbone n. 1;
Avverso la sentenza emessa il 9 febbraio 1999 dalla Corte di Appello di Roma che, dichiarata la prescrizione di una contravvenzione, confermava nel resto la sentenza emessa dal Tribunale di Cassino il 25 settembre 1997 - riducendo la pena inflitta a LI MO a mesi sei e giorni 10 di reclusione - nei confronti di AZ TO e LI MO, con la quale il LI per il delitto di cui all'art.328 c.p. era stato condannato alla pena di mesi sette di reclusione e
AZ per quello di cui all'art. 479 c.p. alla pena di mesi nove di reclusione.
Visti gli atti la sentenza denunciata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Gennaro Marasca, che ha illustrato lo svolgimento del processo ed i motivi dei ricorsi;

Udito il Pubblico Ministero in persona del Dott. Vittorio Martusciello, che ha concluso per l'annullamento con rinvio della sentenza impugnata.
Uditi i difensori degli imputati avvocati Stefano Mannella anche in sostituzione dell'avvocato Assante per AZ e Giacomo Delli Colli per LI, che hanno concluso per l'annullamento della sentenza impugnata.
La Corte di Cassazione osserva:
La direttrice didattica del II Circolo di Pontecorvo nell'ormai lontano mese di luglio 1991 - istanze in data 1 e 29 settembre - richiedeva al Sindaco di quella Città interventi manutentivi urgenti dei locali destinati a scuola elementare e materna nonché l'invio dei certificati di agibilità ed idoneità igienico - sanitaria e di prevenzione incendi.
Il tecnico comunale TO AZ in data 16 settembre 1991 attestava la agibilità dei locali in questione dal punto di vista igienico - statico.
Una ispezione dei NAS dei Carabinieri di Latina dei mese di ottobre di quell'anno ed un'altra del 1993 rilevavano, invece, precarie condizioni igienico manutentive.
Per tali fatti si procedevi

contro

LI MA, sindaco di Pontecorvo fino al 19 novembre 1991, e LI MO, sindaco in epoca successiva, per il reato di cui all'art. 328 c.p., e

contro

AZ TO e LI MA per il delitto di cui all'art.479 c.p.. Con sentenza del Tribunale di Cassino del 25 settembre 1997 LI e LI erano condannati per il delitto di cui all'art.328 c.p. alla pena di mesi sette di reclusione e AZ a quella di mesi nove di reclusione per il delitto di cui all'art. 479 c.p.. Con sentenza del 7 febbraio 1999 la Corte di Appello di Roma dichiarava non doversi procedere

contro

LI MA, deceduto nelle more, per essere i reati estinti per morte dell'imputato, scindeva il capo relativo al reato di cui all'art. 328 c.p. dichiarando estinte per prescrizione le contravvenzioni sanitarie, confermava la affermazione di responsabilità del LI in ordine al reato di cui all'art. 328 c.p., diminuendo la pena a mesi sei e giorni dieci di reclusione, e del AZ per il delitto di falso. Entrambi gli imputati venivano condannati, inoltre, alla interdizione dai pubblici uffici.
Avverso tale sentenza proponevano ricorso per cassazione entrambi gli imputati AZ TO deduceva i seguenti motivi di impugnazione:
1) Manifesta illogicità della motivazione perché la Corte di merito ha ignorato le finalità dell'attestato rilasciato dal AZ, che riguardava la staticità dei locali e non l'igiene, e non ha considerato che anche secondo i NAS i locali erano agibili sotto tale profilo.
La Corte, inoltre, non avrebbe tenuto conto dei tempi della ispezione, avvenuta in corso di anno scolastico con le aule già deteriorate, e del fatto che il AZ era competente per l'agibilità igienico-statica e non per quella sanitaria di competenza della USL.
2) Erronea applicazione della legge penale, perché è sta applicata la pena accessoria, che non è automatica, senza appello del PM. Con motivi aggiunti il AZ, dopo avere ripreso il problema della omessa valutazione - da parte della Corte territoriale - delle finalità della attestazione della incompetenza funzionale del AZ e del fatto che il tecnico comunale ha competenza soltanto in ordine al problema della staticità dell'edificio, ha eccepito la mancanza di dolo nella condotta del AZ ed ha chiarito che comunque, lavori di manutenzione ordinaria sull'immobile in questione erano stati eseguiti.
AZ TO chiedeva l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata.
LI MO ha dedotto i seguenti motivi di impugnazione:
1) Erronea applicazione della legge penale, perché la Corte di Appello non ha tenuto conto degli artt. 51 e 38 L. 142/90, che hanno mutato i rapporti tra Sindaco, Assessori e dirigenti di ufficio, non ha individuato correttamente i compiti dei dirigenti degli uffici comunali nei quali certamente rientrano le attività contestate al LI ne' delle deleghe rilasciate dal Sindaco agli Assessori. 2) Erronea applicazione della legge penale, perché mancano i presupposti per applicare l'art. 328 c.p. alla fattispecie in discussione.
Infatti non appare sufficiente la mera inerzia dell'Amministratore, ma è necessaria la volontà di rifiutare - indebitamente - di compiere l'atto.
3) Difetto ed illogicità della motivazione perché quando pervennero le richieste della direttrice scolastica e quando venne effettuata l'ispezione dei NAS era sindaco il LI. Il LI rinvenne il tranquillizzante certificato del AZ e, quindi, ritenne che non vi fossero seri problemi.
Anche il LI chiedeva l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata.
I motivi posti a sostegno dei ricorsi proposti da LI MO e AZ TO sono fondati.
Al LI, sindaco di Pontecorvo dopo il 13 novembre 1991, in buona sostanza, è stato contestato di non avere provveduto alla manutenzione ordinaria di una scuola elementare della cittadina. Può ritenersi pacifico che spetti ai comuni provvedere alle necessità delle scuole materne ed elementari e predisporre, quindi, anche una attività manutentiva.
Anche a volere ammettere che una attività di manutenzione ordinaria nei riguardi del II Circolo didattico di Pontecorvo non sia stata compiuta, o non sia stata compiuta a regola d'arte, - su questo aspetto del problema si tornerà in seguito quando verrà esaminata la posizione del tecnico comunale AZ - il problema consiste nello stabilire se le eventuali inadempienze debbano essere poste a carico del LI e se esse integrino il delitto di cui all'art. 328 c.p.. In verità la decisione della Corte di Appello non convince perché non ha tenuto nel debito conto le norme che disciplinano la organizzazione degli enti locali dalle quali discendono obblighi e compiti di amministratori e funzionari con le connesse responsabilità ed ha valutato erroneamente le emergenze processuali. Dalle sentenze di merito risulta, infatti, che il LI abbia assunto la carica di sindaco della cittadina laziale a metà del mese di novembre del 1991, quando, cioè, già erano pervenute al Comune le richieste della direttrice, già era stata effettuata una ispezione da parte del AZ e già erano intervenuti i Carabinieri dei NAS.
La certificazione del tecnico comunale AZ, era, infatti, tranquillizzante, come meglio si vedrà e, quindi, anche se il problema è stato prospettato dai dirigenti comunali o dall'Assessore al ramo - sul punto, in verità, la sentenza impugnata nulla dice - al Sindaco, questi, prestando fede ai suoi dipendenti, ha ritenuto che il programma di manutenzione ordinaria già predisposto fosse più che sufficiente a risolvere il problema.
Si vuol dire cioè che al LI, che non aveva vissuto direttamente la situazione, ma, essendo intervenuto successivamente, ha avuto tutto al più una conoscenza "cartolare" della questione, non è stata contestata la consapevolezza della falsità della attestazione del suo tecnico - così come era stato fatto, invece, con il LI - ed allora non appare possibile addebitargli di avergli prestato fede.
È pacifico sul punto che la situazione descritta dal AZ non richiedeva nessun intervento di carattere straordinario, ma interventi manutentivi ordinari che rientrano nei programmi di tutti i comuni e che vengono di norma effettuati su tutti gli edifici adibiti a scuola prima dell'inizio dell'anno scolastico. Nelle sentenze di merito si dà atto che interventi manutentivi presso la scuola in questione sono stati effettuati. Già sotto tale profilo nessuna responsabilità per il delitto contestato è ravvisabile nella condotta del LI. Ma vi sono altre questioni che sono state sottovalutate dai giudici di merito e che meritano di essere approfondite.
La legge 142/90, che ha innovato in modo radicale il funzionamento degli enti locali, ha voluto responsabilizzare i dirigenti degli uffici degli enti e, nell'ottica di creare una amministrazione più efficiente, ha consentito al Sindaco di delegare molte funzioni agli assessori da lui stesso nominati.
Il legislatore ha, inoltre, voluto riservare al Sindaco e agli Assessori la individuazione degli obiettivi politico-amministrativi da perseguire e demandare ai dirigenti degli Uffici amministrativi la esecuzione degli atti deliberativi assunti. Al Sindaco compete certamente la sorveglianza sul corretto andamento della amministrazione e, quindi, anche sulla attività svolta dagli Assessori ai quali siano state rilasciate deleghe e dai funzionari. Ma ciò non significa, però, che dall'obbligo di sorveglianza automaticamente discenda, come erroneamente sembra ritenere la sentenza impugnata, che le eventuali inadempienze degli amministratori si traducano in responsabilità penale del Sindaco. La sorveglianza, infatti, deve essere certamente efficace, ma non presuppone affatto la conoscenza da parte del Sindaco di ogni singolo atto e di ogni specifica attività compiuta nell'Ufficio da lui amministrato.
Una non corretta vigilanza comporterà una responsabilità di carattere amministrativo e politico, ma perché vi sia anche responsabilità penale è necessaria, trattandosi di reato doloso la prova della consapevolezza da parte del Sindaco delle inadempienze denunciate, altrimenti si verserebbe in una inammissibile ipotesi di responsabilità oggettiva.
Nel caso di specie il Sindaco aveva delegato le funzioni relative alla scuola ad un Assessore ed erano stati predisposti degli uffici amministrativi per le incombenze relative.
Non è stata contestata nel caso di specie la mancata adozione da parte del Sindaco di un atto deliberativo in materia sottoposto alla sua attenzione dal funzionario preposto e/o dall'Assessore delegato, ma la mancata - o meglio la carente - manutenzione ordinaria di un edificio scolastico, attività, come si è detto, di carattere rutinario che deve essere compiuta periodicamente dai funzionari amministrativi preposti al settore, con l'intervento, in caso di problemi particolari sopravvenuti, di indirizzo dell'Assessore preposto al ramo una valutazione diversa da quella proposta delle norme della L. 142/90 rischia invero, di vanificare completamente gli obiettivi di questa importante riforma.
Una ultima considerazione deve ancora essere fatta. Le attività manutentive - che in verità ben difficilmente possono essere ricondotte nel concetto di "atto" di cui all'art. 328 c.p., dal momento che il termine viene usato in senso tecnico- amministrativo e, quindi, in relazione agli amministratori locali non ci si può riferire che ad atti deliberativi, rilascio di concessioni, autorizzazioni etc. - di competenza di una amministrazione comunale sono molteplici: esse vanno dalla manutenzione degli edifici scolastici, a quella degli immobili di proprietà comunale, ivi comprese le case e gli altri locali dati in locazione, a quella relativa alle strade, ai complessi sportivi comunali, ai giardini etc. etc..
Si tratta di attività essenziali perché le precarie condizioni di funzionamento degli edifici o degli impianti considerati possono arrecare gravi danni alla salute di particolari categorie di cittadini o di tutti.
È davvero difficile - anzi impossibile - ipotizzare che siano disponibili strumenti finanziari per assolvere tempestivamente ed in maniera ottimale a tutti questi compiti.
In effetti proprio la individuazione delle priorità e la conseguente puntuale programmazione degli interventi manutentivi rappresentano alcuni dei compiti di maggior rilievo e delicatezza di una Amministrazione.
Si tratta di scelte discrezionali degli amministratori che debbono tenere conto di numerose e complesse esigenze e vagliare con attenzione le sempre pressanti richieste degli interessati. È allora difficile ravvisare, se non vi sono altri e più specifici elementi particolarmente significativi, un "indebito rifiuto" di attività nella posticipazione di un intervento manutentivo rispetto alle aspettative, pur legittime, dell'utente.
Elementi ulteriori rispetto alla semplice constatazione della necessità di interventi manutentivi non vengono, in verità, prospettati per il caso di specie dalle sentenze di merito. Per tutte le ragioni esposte il reato contestato al LI non sussiste.
Ad analoga conclusione deve pervenirsi relativamente alla posizione del AZ.
I giudici di merito, in verità, non sembrano avere tenuto conto, nell'esaminare l'attestato del AZ, di quali fossero le sue funzioni e, quindi, di quale fosse la destinazione dell'atto incriminato.
Il AZ, nella sua qualità di tecnico comunale, aveva il dovere di verificare ai fini del rilascio del certificato di abitabilità, che la costruzione fosse conforme ai progetti approvati, che non creasse problemi sotto il profilo statico e che possedesse, sotto un profilo costruttivo, quei requisiti igienici - numero di servizi igienici, numero di finestre o prese d'aria e di porte, tipologia del pavimento, se facilmente lavabile o meno, e delle pareti etc. etc. - che sono necessari a seconda della destinazione d'uso dell'edificio valutato.
Anche in un momento successivo al rilascio del certificato di abitabilità i tecnici comunali debbono controllare che quei requisiti per gli edifici adibiti ad uso pubblico permangano e che in particolare le scuole siano scolasticamente agibili, agibilità, peraltro, nemmeno negata per il II Circolo didattico dai NAS successivamente intervenuti.
Se questi erano i limiti della attestazione del AZ non vi è dubbio che essa rispondeva esattamente alla verità, poiché nessuno ha mai sostenuto che vi fossero problemi di staticità presso la scuola in considerazione e/o che strutturalmente l'edificio fosse inidoneo ad ospitare una scuola.
Ciò che, invece, è stato contestato è che i locali destinati ad ospitare gli scolari non fossero tenuti in buone condizioni igienico- sanitarie - pareti sporche e scrostate, bagni non puliti e così via -.
Francamente un tale tipo di controllo non competeva al tecnico AZ, ma alla USL competente o all'Ufficiale sanitario comunale, ma se anche si volesse ritenere che rientrasse nelle sue competenze occuparsi di tali problemi non si può certo sostenere che con le espressioni usate nell'attestato il AZ abbia voluto fare riferimento alle condizioni manutentive e di pulizia dei locali. Anzi la terminologia usata "igienico- statico" dimostra proprio che il AZ non importa in questa sede stabilire se correttamente o meno, si sia limitato alla valutazione del primo aspetto soltanto. Si può allora sostenere, ove lo si ritenesse competente a valutare anche il profilo prettamente igienico degli immobili, che il AZ non ha adempiuto con precisione al compito affidatogli, ma non è possibile ritenere che abbia attestato il falso.
Ma anche a voler superare - e non si vede come sia possibile - tale aspetto della questione ed a voler ritenere che il AZ abbia voluto fare riferimento ad entrambi gli aspetti funzionali agli interventi manutentivi comunali è necessario considerare che è ben difficile ritenere falsa ai fini dell'art. 479 c.p. la attività valutativa e di giudizio.
In realtà in una situazione siffatta il pubblico ufficiale non attesta fatti avvenuti alla sua presenza, ma esprime valutazioni rispetto alle condizioni di pulizia di alcuni locali. Non esistono, invero, criteri univoci ed uniformi utilizzati da tutte le autorità preposte ad eseguire controlli per ritenere un locale perfettamente idoneo sotto un profilo non strutturale ma manutentivo e la valutazione viene lasciata alla discrezionalità tecnica ed al buon senso dell'operatore, che evidentemente terrà conto anche della destinazione dei locali, dovendosi richiedere maggiore rigore nella valutazione quando si tratti di ospedali, mense o simili. In tale situazione, in assenza di precisi standard da usare come parametro affidabile, si potrà certo parlare di valutazione disattenta o superficiale, con le conseguenze previste per chi non compia con il dovuto scrupolo il proprio lavoro, ma non è possibile ritenere la falsità della attestazione.
Inoltre anche sotto un profilo fattuale il ragionamento della Corte di merito non appare comprensibile.
Infatti le due verifiche non sono avvenute nello stesso giorno e nella stessa ora ma quella del AZ prima che la attività scolastica avesse inizio e quella dei NAS dopo oltre un mese dalla apertura della scuola.
Ora non è illogico ritenere che una serie di valutazioni differenti - scrostature alle pareti e macchie di umidità - siano dovute a situazioni differenti riscontrate, poiché macchie di umidità, anche grandi, e cadute di intonaco possono intervenire improvvisamente anche a seguito di piccole infiltrazioni di acqua cagionate da temporali o da altri piccoli inconvenienti.
Insomma si vuol dire che da nessun elemento è possibile desumere che i problemi riscontrati dai NAS sussistessero con certezza anche all'epoca della visita del AZ
Infine è doveroso rilevare che i locali scolastici sono soggetti ad un veloce degrado proprio per la tipologia delle persone che li frequentano.
Si sa, infatti, che i ragazzi non sono molto attenti a non cagionare piccoli e grandi danni alle suppellettili scolastiche ed agli edifici stessi, cosicché non è la stessa cosa ispezionare un locale prima dell'inizio della attività scolastica o quando questa sia in corso. Poiché l'unico reale parametro per affermare che il AZ abbia volutamente nascosto alcune deficienze igieniche dell'edificio è il risultato della ispezione dei NAS, che per le ragioni dette non può costituire un utile elemento di raffronto per stabilire con certezza quale fosse la situazione reale dei locali ispezionati il 16 settembre 1991, non si comprende in base a quali elementi una valutazione del tecnico, volta ad altri fini e quindi effettuata con parametri differenti da quelli dei NAS e compiuta in momento diverso, possa essere ritenuta non veritiera.
Si deve concludere che il fatto reato contestato al AZ non sussiste.
Le ragioni indicate impongono l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché i fatti non sussistono.

P.Q.M.

La Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché i fatti non sussistono.
Così deciso in Roma, in Camera di consiglio, il 16 marzo 2000. Depositato in Cancelleria il 1 agosto 2000