Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. MARVULLI Nicola - Presidente - del 28/04/2004
Dott. PAPADIA Umberto - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FAZZIOLI Edoardo - Consigliere - N. 6762/2003
Dott. LATTANZI Giorgio - Consigliere -
Dott. GRASSI Aldo - rel. Consigliere -
Dott. DE RTO Giovanni - Consigliere -
Dott. CALABRESE Renato Luigi - Consigliere -
Dott. MARZANO Francesco - Consigliere -
Dott. CARMENINI Secondo Libero - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
OS RT, nato a [...] il [...];
avverso la sentenza del Tribunale, in composizione monocratica, di Lecce - sez. dist. di Nardò - in data 9/12/2002;
Udita la relazione fatta dal Consigliere Dott. GRASSI;

Udito il Pubblico Ministero, in persona dell'Avvocato Generale Dott. ESPOSITO Vitaliano, il quale ha chiesto l'annullamento senza rinvio della decisione impugnata, essendo il reato estinto per prescrizione;

OSSERVA
Con sentenza del Tribunale, in composizione monocratica, di Lecce - sez. dist. di Nardò - datata 9/12/'02, BE HI veniva condannato, previo riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche, alla pena di Euro 2.600,00 di ammenda in quanto colpevole della contravvenzione prevista dagli artt. 15 co. 1 lett. c) e 24 L. 14/07/65, n. 963, per avere detenuto, l'11 Agosto '99, in Porto
Cesareo, Kg. 7,700 di datteri di mare dei quali era vietata la cattura ai sensi del D.M. 401/'88 e successive modificazioni. Con la stessa sentenza il HI veniva assolto dal delitto di cui all'art. 635 co. 2 n. 3 c.p., che pure gli era stato contestato, per non averlo commesso.
Affermava, fra l'altro, il Giudice di merito:
a) che la responsabilità penale dell'imputato, in ordine al reato del quale veniva dichiarato colpevole, era in atti provata dagli accertamenti esperiti dalla Guardia di Finanza di Porto Cesareo che, l'11/08/'99, aveva sorpreso il HI in località "Torre Lapillo", fermo sulla battigia, completamente vestito, con in mano un secchio pieno di datteri di mare;

b) che, in considerazione dell'abbigliamento del soggetto, era da escludere che i detti datteri fossero stati pescati da HI il quale, pertanto, doveva essere assolto dal delitto di danneggiamento del fondale marino, di cui alla lett. b) della rubrica;

c) che la detenzione dei datteri di mare doveva ritenersi rientrare nella previsione normativa dell'art. 15 co. 1 lett. c) L. 963/'65, il quale punisce la pesca, la detenzione, il trasporto ed il commercio del novellarne di qualunque specie vivente marina, oppure delle specie di cui sia vietata la cattura in qualunque stadio di crescita, senza la preventiva autorizzazione del Ministero della MA Mercantile;

d) che la cattura dei datteri di mare, in qualsiasi stadio della loro crescita, è vietata da una serie di decreti ministeriali succedutisi nel tempo senza soluzioni di continuo.
Avverso tale decisione l'imputato ha proposto ricorso per Cassazione e ne chiede lo annullamento per violazione di legge e difetto ed illogicità di motivazione.
Deduce, in particolare, il ricorrente:

1. che il giudizio di merito e la sentenza conclusiva di esso, dovrebbero essere dichiarati nulli per mancata notifica dell'avviso di fissazione di udienza al difensore di fiducia da lui nominato in sede di perquisizione e sequestro dei datteri di mare;

2. che la sua responsabilità penale sarebbe stata affermata illegittimamente in quanto il fatto ascrittogli avrebbe dovuto essere giuridicamente qualificato come integrante gli estremi della violazione, depenalizzata, di cui all'art. 15 co. 1 lett. a) L. 963/'65, la quale proibisce la pesca in zone e tempi vietati dai regolamenti, decreti ed ordini legittimamente emanati dall'Autorità amministrativa, nonché la detenzione, il trasporto ed il commercio del prodotto di tale pesca ed, altresì, la pesca di quantità superiori a quelle autorizzate, per ciascuna specie, da regolamenti, decreti ed ordini legittimamente emanati dall'Autorità;

3. che la pesca, la detenzione e la commercializzazione dei datteri di mare non sarebbero da considerarsi sempre vietate, dal momento che esse vengono proibite con decreti ministeriali emanati abitualmente ogni due anni, i quali avrebbero introdotto un regime stabile di divieto in violazione del principio di riserva di legge penale;

4. che in imputazione avrebbe dovuto essere specificamente indicato il decreto ministeriale in virtù del quale la pesca o detenzione dei datteri di mare dovrebbe considerarsi vietata.
La terza sezione penale della Corte Suprema, cui il ricorso era stato assegnato "ratione materiae", ne ha rimesso la decisione a queste Sezioni Unite ritenendo di non condividere la giurisprudenza di legittimità formatasi in ordine alla sussumibilità del fatto in questione nel paradigma normativo dell'art. 15 co. 1 lett. c) L. 963/'65 e ciò:
- per la ravvisata, intrinseca contraddittorietà della proposizione secondo cui il regime di divieto di pesca, detenzione e commercio dei datteri di mare avrebbe assunto carattere di stabilità nonostante la temporaneità dei Decreti ministeriali che lo contengono;

- perché le finalità ecologiche sottese ai divieti in questione non sarebbero idonee far transitare questi ultimi dalla categoria delle disposizioni temporanee, menzionate nella lettera a) della norma di legge in esame, a quelle dei divieti stabili, visto che la stessa previsione di cui all'art. 32 L. 963/'65 non sembrerebbe accordare al Ministro la potestà di disporre divieti duraturi nel tempo e generalizzati sul territorio, riguardanti la pesca e la detenzione di determinate specie marine;

- perché il D.M 16/10/'98 - l'ultimo in ordine di tempo - non prevedrebbe un divieto generalizzato di pesca, detenzione e commercia dei molluschi litofagi, ma solo quello dell'impiego di martelli pneumatici ed altri attrezzi a percussione;

- perché l'ipotesi di una delega in bianco, attribuita dal legislatore all'esecutivo, idonea a consentire la previsione, mediante i decreti in questione, di condotte penalmente rilevanti, diverse da quelle desumibili dal contesto della legge e del relativo regolamento di esecuzione, darebbe adito a forti sospetti di illegittimità costituzionale per violazione del principio di riserva di legge contenuto nell'art. 25 della Costituzione. Il Primo Presidente di questa Corte ha, quindi, fissato l'odierna udienza per la trattazione del ricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La prima delle censure mosse alla sentenza impugnata è manifestamente infondata.
Dagli atti - che, essendo dedotto un vizio "in procedendo" questa Corte ha la potestà di esaminare- risulta, infatti, che il HI, sebbene avvertito della relativa facoltà, non nominò alcun difensore di fiducia all'atto del sequestro dei datteri di mare, sicché legittimamente gliene venne poi nominato uno d'ufficio al quale l'avviso di fissazione di udienza per il giudizio di primo grado risulta essere stato regolarmente e tempestivamente notificato. In ordine alla seconda delle dette censure, la questione devoluta all'esame delle Sezioni unite penali della Corte è "se la pesca, la detenzione, il trasporto e la commercializzazione di specie viventi marine di cui sia vietata - da decreti ministeriali - la cattura in qualsiasi stadio di crescita (in particolare dei datteri di mare), senza la preventiva autorizzazione dello stesso Ministero, integri la ipotesi di reato di cui all'art. 15 co. 1 lett. c) L. 14/07/'65, n. 963 o l'illecito amministrativo previsto dalla lett. a) della stessa norma di legge".
La Corte di Cassazione - Sezione Terza Penale - si è occupata della questione di diritto oggi in discussione, affermando. - con la sentenza 21/04/'93 n. 5366 (P.M. c. Porcelli), che "l'art. 15 lett. c) L. 14/07/'65, n. 963, costituisce una norma primaria in bianco, la cui sanzione è assicurata dal successivo art. 24. Essa, al fine di assicurare la tutela delle risorse biologiche, si applica a tutti i comportamenti in contrasto con divieti che, non potendo essere previsti in modo onnicomprensivo nella legge stessa, vengono dettati con apposito decreto del Ministero della MA ME, ai sensi dell'art. 32 della legge medesima, sentita la Commissione consultiva centrale per la pesca marittima";
- con la sentenza 21/11/'97, n. 1213 (ric. Rispo), che "la pesca e la detenzione dei c.d. datteri di mare sono da considerare rientranti nelle previsioni di cui all'art. 15 co. 1 lett. c) della L. 14/07/'65, N. 963 (penalmente sanzionate dall'art. 24 co. 1 di detta legge), nella parte in cui esse si riferiscono alle specie di cui sia vietata la cattura in qualunque stadio di crescita, senza la preventiva autorizzazione del Ministero della MA ME, dovendosi invece escludere la inquadrabilità della condotta in questione nell'ambito della lett. a) del citato art. 15, sanzionata soltanto in via amministrativa, che proibisce la pesca in zone e tempi vietati da regolamenti, decreti, ordini legittimamente emanati dall'Autorità amministrativa;
e ciò essenzialmente in considerazione del fatto che, pur risultando la pesca, la detenzione e la commercializzazione dei datteri di mare, oggetto di un divieto contenuto in decreti ministeriali, emanati ai sensi dell'art. 32 della L. 963/'65 e validi ciascuno per il limitato periodo di due anni, il susseguirsi ininterrotto di tali decreti a far tempo da oltre nove anni addietro ha, di fatto, introdotto un regime di stabilità del divieto, sostanzialmente finalizzato alla salvaguardia di permanenti esigenze di tutela dello ambiente marino";
- con la sentenza 7/11/'00, n. 12955 (ric. Zampi), che ha affermato l'esistenza di un divieto assoluto di pesca, detenzione e commercio dei datteri di mare ritenendo "l'avvenuta integrazione, da parte della competente Autorità amministrativa, del precetto della norma penale in bianco, contenuta nel citato art. 15, nella parte in cui si riferisce a quelle specie di cui sia vietata la cattura, in qualunque stadio della crescita, senza preventiva autorizzazione del Ministero della MA ME (e, successivamente, di quello delle Risorse agricole, alimentari e forestali), ex art. 32 della stessa legge". La giustificazione della delega all'emanazione dei decreti ministeriali di cui all'art. 32 L. 963/'65, viene rinvenuta, dalla detta giurisprudenza di legittimità, nell'esigenza di adeguare la disciplina della pesca "al progresso delle conoscenze scientifiche e delle applicazioni tecnologiche e favorirne lo sviluppo in determinate zone e per determinate classi di essa", nonché nella necessità di "mantenere costantemente aggiornata la normativa disciplinante la pesca marittima, in considerazione di interessi non solo faunistici, ma - in senso più lato - ambientali". Si è anche ritenuto, nella prima delle richiamate decisioni, che il principio di riserva di legge, dettato dall'art. 25 della Costituzione, sia stato rispettato "perché la legge dello Stato ha indicato con sufficiente chiarezza i presupposti, i caratteri ed il contenuto del precetto penale, mentre al decreto ministeriale è affidato soltanto il limitato ruolo di specificare nei dettagli le modalità delle suddette annotazioni".
Le Sezioni Unite penali della Corte ritengono di dovere riaffermare il principio di diritto secondo cui la pesca, la detenzione ed il commercio dei datteri di mare costituiscono illecito penale, con le seguenti puntualizzazioni.
L'art. 15 co. 1 lett. c) L. 14/07/'65, n. 963, vieta e punisce come reato, la pesca, la detenzione, il trasporto ed il commercio del novellarne di qualunque specie vivente marina, oppure delle specie di cui sia vietata la cattura in qualunque stadio di crescita, senza la preventiva autorizzazione del Ministero competente. L'art. 32 della stessa legge conferisce al Ministro per la MA ME (oggi al Ministro per le Politiche agricole) il potere di emanare, con decreto, sentita la Commissione consultiva centrale per la pesca marittima, norme per la disciplina della pesca anche in deroga alle discipline regolamentari, al fine di adeguarla al progresso delle conoscenze scientifiche e delle applicazioni tecnologiche e favorirne lo sviluppo in determinate zone o per determinate classi di essa.
Le specie marine di cui sia vietata la cattura in qualunque stadio di crescita vengono identificate dal Ministro competente, con proprio decreto.
La norma risultante dal combinato disposto degli artt. 15 co. 1 lett. c) e 24 L. 963/'65 è, quindi, una norma penale in bianco, vale a dire una legge che, fissati i criteri di individuazione del fatto penalmente illecito (pesca, detenzione, trasporto e commercio di specie marine di cui sia vietata la cattura in qualunque stadio di crescita), fa rinvio ad un atto normativo di grado inferiore per individuarne le specifiche connotazioni.
Non v'è dubbio che i decreti ministeriali emanati a norma dell'art. 32 L. 963/'65 debbano essere considerati atti normativi in quanto hanno i caratteri dell'autoritarietà ed imperatività, nonché della generalità ed astrattezza, come è dato desumere pure dall'art. 95 del Regolamento per la esecuzione della citata L. 963/'65 (D.P.R. 1639/'68) il quale espressamente sancisce che essi costituiscono
"direttive di carattere generale".
Il potere, conferito al Ministro, di emanare norme per la disciplina della pesca, anche in deroga alle discipline regolamentari, costituisce una fonte normativa secondaria all'interno di un sistema di fonti regolamentari, posta in modo sostanzialmente pari-ordinata al regolamento governativo, come è dato desumere anche dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha riconosciuto, in relazione all'art. 87 della Costituzione, un carattere non esclusivo al potere regolamentare del Governo.
I regolamenti ministeriali, in particolare quelli che - come nel caso in specie - traggono da fonte legislativa (v. art. 32 L. 963/'65) efficacia normativa parificata a quella del regolamento governativo, risultano prevalenti rispetto alla fonte governativa di attuazione o esecuzione, in virtù del principio di posteriorità e di specialità.
Essi dunque, come peraltro riconosciuto da autorevole dottrina, sono espressione di un potere regolamentare autorizzato a derogare regolamenti governativi di esecuzione o di attuazione. In quest'ottica appare legittima e giustificata la preclusione di una determinata attività di pesca, finalizzata alla tutela del patrimonio ittico e, più in particolare, alla salvaguardia di alcune particolari specie marine da fenomeni di estinzione. Il decreto ministeriale emanato da ultimo nella materia di che trattasi - quello del 16/10/'98 - ha esteso a tutte le coste italiane il divieto di raccolta dei molluschi litofagi con l'impiego di martelli pneumatici o di altri attrezzi a percussione, previsto dal regolamento del Consiglio della Comunità Europea n. 1626 del 27/W94 ed ha stabilito il divieto di pesca del dattero di mare e del dattero bianco "con qualsiasi attrezzo".
Tale decreto, quindi, non si è limitato a proibire la pesca dei datteri di mare e di quelli bianchi in zone e tempi limitati, ma ne ha vietato la raccolta in qualunque stadio della loro crescita, con qualsiasi attrezzo effettuata.
La proroga, senza soluzioni di continuità, del conseguente divieto di detenzione e commercio dei detti datteri fino al 30/09/'07 nulla toglie alla portata generale del divieto di loro cattura in qualunque stadio di crescita.
La Corte Costituzionale ha più volte affermato che il principio di legalità può ritenersi violato solo quando non sia una legge, o un atto equiparato, ad indicare con sufficiente specificazione i presupposti, i caratteri, il contenuto ed i limiti dei provvedimenti dell'Autorità non legislativa, alla trasgressione dei quali deve seguire la pena (v. sent. n. 61/'69; n. 58/'75; n. 108/'82 e n. 132/'86). La norma in bianco dì cui all'art. 15 co. 1 lett. c) L. 963/'65 non viola il principio di riserva di legge previsto, in materia penale, dall'art. 25 co. 2 della Costituzione, dal momento che è la legge ordinaria a tipicizzare le condotte penalmente illecite (pesca, detenzione, trasporto e commercio di novellarne di qualunque specie vivente marina, o di specie di cui sia vietata la cattura in qualsiasi stadio di crescita, senza preventiva autorizzazione) ed a stabilire le pene ad esse applicabili, riservando al decreto ministeriale, espressamente preveduto, che la integra, soltanto il compito di individuare in concreto le dette specie marine. Da ciò deriva che la pesca, la detenzione, il trasporto o il commercio dei datteri di mare non costituiscono ipotesi di illecito amministrativo, ai sensi degli artt. 15 co. 1 lett. a) e 26 L. 963/'65, ma integrano gli estremi della contravvenzione prevista dagli artt. 15 co. l lett. c) e 24 della stessa legge.
Ciò premesso, rileva la Corte che la contravvenzione della quale il HI è stato dichiarato colpevole, punibile con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda e commessa l'11/08/'99, è estinta per prescrizione, essendo decorso il termine massimo all'uopo sancito dalla legge.
In conseguenza, la decisione impugnata deve essere annullata senza rinvio, per tale causa, non emergendo, dalla relativa motivazione, elementi che consentano l'adozione, nei confronti dello imputato, di formula di assoluzione nel merito ai sensi dell'art. 129 c.p.p..

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, Sezioni Unite Penali:
annulla senza rinvio la sentenza del Tribunale di Lecce - sez. dist. di Nardò - in data 9/12/'02, essendo il reato ascritto a HI BE estinto per prescrizione.
Così deciso in Roma, il 28 aprile 2004.
Depositato in Cancelleria il 11 maggio 2004