Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. Davide AVITABILE Presidente del 13/1/2000
Dott. Aldo Sebastiano RIZZO Consigliere SENTENZA
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere N. 96
Dott. Carlo GRILLO Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Aldo FIALE Consigliere N. 27852/99
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto per TA NT, nato a [...] il [...],
avverso la sentenza resa il 25.3.1999 dalla corte di appello di Catanzaro. Vista la sentenza denunciata e il ricorso,
Udita la relazione svolta in udienza dal consigliere Dr. Pierluigi Onorato,
Udito il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore generale Dr. Gioacchino Izzo, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso,
Udito il difensore dell'imputato, avv. Torquato Ciriaco, che ha insistito nei motivi di ricorso,
Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Con sentenza del 25.3.1999, la corte d'appello di Catanzaro, parzialmente riformando quella resa il 2.12.1997 dal pretore di Vibo Valentia, ha condannato NT IT alla pena (sospesa) di un mese e quindici giorni di arresto e lire 1.500.000 di ammenda, avendolo ritenuto responsabile del reato di cui all'art. 25 D.P.R. 915/1982, perché - quale sindaco pro tempore del comune di
Pizzo Calabro - aveva "gestito una discarica per rifiuti solidi urbani in località Marinella, non essendo la stessa rispondente ai requisiti di discarica controllata" (accertato in Pizzo dall'11.8.1994 al 15.7.1995).

2 - Avverso detta sentenza il difensore dello IT ha proposto ricorso per cassazione, deducendo a) carenza di motivazione in punto di responsabilità personale del sindaco, invece che dell'assessore comunale delegato al servizio di nettezza urbana;
b) ancora mancanza e manifesta illogicità di motivazione in ordine alla valutazione delle ordinanze contingibili e urgenti emanate dal sindaco ex art. 12 D.P.R. 915/1982. Motivi della decisione

3 - E primo motivo di ricorso appare infondato.
Infatti, se è verosimile che nel comune di Pizzo vi fosse un assessore delegato dal sindaco per l'igiene, l'ecologia, la depurazione e la discarica (come da certificato prodotto all'odierna udienza pubblica, che, come tale, è peraltro sottratto alla cognizione del giudice di legittimità), è altrettanto vero che dalla sentenza impugnata risulta pacificamente che fu il sindaco a interessarsi personalmente dell'annoso problema dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani del Comune, incontrando gli altri sindaci della zona, e interloquendo con le autorità tecniche e sanitarie. Invero, secondo il vigente ordinamento delle autonomie locali, spetta al sindaco, come capo dell'amministrazione comunale, rappresentare unitariamente l'ente e governarlo in collaborazione con gli assessori di sua fiducia, da lui nominati e delegati. In particolare, compete al sindaco, nella veste suddetta, programmare l'attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani (direttamente, per mezzo di aziende municipalizzate o tramite imprese concessionarie) e, in caso di gestione diretta, richiedere la necessaria autorizzazione regionale (secondo il sistema delineato dall'art. 8 e dall'art. 6 lett. d) D.P.R. 915/1982, sostanzialmente non innovato dal D.Lgs.22/1997).
Spetta invece al sindaco quale ufficiale di governo, ai sensi dell'art. 13 della legge 8.6.1940 n. 142 (ordinamento delle autonomie locali), adottare provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità e igiene. E come specificazione di questo generale potere extra ordinem, il legislatore attribuisce al sindaco la facoltà di emanare ordinanze per stabilire forme speciali di smaltimento dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, per soddisfare eccezionali e urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente (art. 12 D.P.R. 915/1982 e art. 13 D.Lgs. 22/1997). Tali essendo le disposizioni che regolano le competenze in materia, non può sostenersi che il sindaco era esonerato dalla sua responsabilità per l'attivazione di una discarica non autorizzata di r.s.u., solo perché aveva delegato un assessore nella materia dell'ecologia, dell'igiene e dei rifiuti urbani, e tento meno perché esisteva un dirigente amministrativo e un ufficio tecnico comunale con una specifica competenza in materia di discarica dei rifiuti.

4 - Appare invece fondato il secondo motivo di ricorso. Risulta agli atti che il sindaco di Pizzo, nella impossibilità di reperire nel territorio del suo comune o nei territori dei comuni viciniori siti idonei da adibire a discarica regolamentare per i rifiuti solidi urbani, e nell'attesa di realizzare la discarica consortile già finanziata dalla Regione Calabria, ordinò, ai sensi dell'art. 12 del D.P.R. 915/1982, l'utilizzo per il servizio della nettezza urbana di una preesistente discarica sita in località Marinella, sebbene ritenuta non idonea dal coadiutore sanitario della U.S.L. n. 8 di Vibo Valentia. Dispose contestualmente che a cura dell'Ufficio Igiene fosse predisposto e attuato un servizio di spianamento sistematico dei rifiuti, cui far seguire, almeno settimanalmente, il cospargimento di abbondante calce viva atta ad evitare possibile autocombustione.
Nell'ordinanza, esplicitamente emanata nell'attesa di una soluzione alternativa, il sindaco addusse come motivazione la necessità di non interrompere il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, e l'esigenza di dover sacrificare la protezione dell'ambiente al preminente interesse di tutelare la salute pubblica, che sarebbe stata seriamente compromessa dall'interruzione di quel servizio. Secondo una diffusa giurisprudenza di questa corte, che il collegio condivide, l'ordinanza contingibile e urgente, che il sindaco ha il potere di emanare in materia di smaltimento dei rifiuti, ha come presupposti: a) una necessità eccezionale e urgente (che non è riducibile solo a calamità naturali, come qualche sentenza sembra indicare) di tutelare la salute pubblica o l'ambiente; b) la limitazione temporale, che può essere rispettata anche attraverso l'apposizione di un termine incertus quando, purché si tratti di un termine serio e ragionevole in relazione alla necessità contingente;

e) la inevitabilità (che non coincide con l'imprevedibilità) del ricorso a forme di smaltimento straordinario dei rifiuti. Inoltre, come requisito di legittimità formale, l'ordinanza deve avere una motivazione adeguata, che renda conto dei presupposti concreti dell'ordinanza.
In relazione a siffatta ordinanza, il giudice penale deve solo verificare se ricorrono i presupposti che giustificano l'esercizio concreto della potestà sindacale straordinaria, e se sussiste il requisito di legittimità di una motivazione adeguata (cfr. in particolare Cass. Sez. III, n. 12692 del 2.12.1998, ud. 16.10.1998, Schepis, rv. 212181; nonché, sull'apposizione del termine, Cass. Sez. III, n. 3257 del 16.3.1998, ud. 16.12.1997, Santagata, rv. 210147).
Alla luce di questi principi, l'ordinanza de qua appare legittimamente emanata in presenza dei presupposti richiesti dall'art. 12 del D.P.R. 915/1982; sicché il giudice penale non può disapplicarla o comunque disattenderla, ma deve valutarla come discriminante speciale del reato di discarica abusiva contestato all'imputato.
La corte territoriale, invece, l'ha disattesa, sostanzialmente osservando: che essa non poteva autorizzare l'abbandono brutale e senza criterio dei rifiuti, e che doveva adottare misure precauzionali minime, quali l'impermeabilizzazione del terreno e l'interramento dei rifiuti;
che nella discarica autorizzata dal sindaco i rifiuti venivano conferiti in modo del tutto disordinato e irrazionale (tipico dell'abbandono e non del trattamento), e non venivano compattati o interrati (ma solo qualche volta coperti); che mancavano opere di canalizzazione per il percolato e idonee recinzioni.
Siffatte motivazioni sono però illegittime e improprie. Infatti, un primo ordine di motivazioni, benché ispirato da un filone giurisprudenziale risalente, ignora i limiti - sopra ricordati - del controllo giurisdizionale sull'esercizio del potere amministrativo straordinario di emanare ordinanze contingibili e urgenti. Invero, se il legislatore affida espressamente all'autorità amministrativa il potere straordinario di disporre forme di smaltimento dei rifiuti "anche in deroga alle disposizioni vigenti", non si vede sulla base di quale principio o di quale norma il giudice penale possa introdurre ulteriori vincoli alle ordinanze medesime, quali l'obbligo di determinate misure precauzionali (per esempio impermeabilizzazione del terreno, interramento dei rifiuti, canalizzazione del percolato, recinzioni).
Un secondo ordine di motivazioni, poi, attribuisce direttamente all'ordinanza e al sindaco che l'ha emanata comportamenti ecologicamente pericolosi o dannosi che sono imputabili propriamente a coloro che trasportavano e scaricavano i rifiuti. Va infatti ricordato che costoro, se e quando abbandonavano i rifiuti in modo incontrollato e selvaggio erano assoggettabili alla sanzione amministrativa di cui agli artt. 9 e 24 del D.P.R. 915/1982; se e quando non ottemperavano all'obbligo previsto dall'ordinanza di "spianare" i rifiuti e di coprirli di calce erano assoggettabili alla sanzione penale di cui all'art. 29 dello stesso decreto. Per assoggettare anche il sindaco a queste responsabilità la sentenza impugnata avrebbe dovuto accertare almeno una sua culpa in vigilando o in eligendo. Ma, prima ancora, quello che è assolutamente illegittimo nella impugnata sentenza è dichiarare il sindaco penalmente responsabile del reato di cui all'art. 25 D.P.R. 915/1982 (perché non bisogna dimenticare che questa e solo questa è l'imputazione contestata) non per aver attivato una discarica senza autorizzazione regionale, ma per il modo in cui la discarica venne effettivamente gestita. Per le modalità di gestione della discarica ecologicamente dannose o pericolose i reati da contestare e da accertare erano altri, ma non quello di cui al predetto art. 25. In conclusione, il sindaco IT andava assolto perché il fatto a lui contestato non costituiva reato, giacché la discarica da lui attivata era legittimata dall'ordinanza emessa ex art. 12 del D.P.R. 915/1982.

P.Q.M.

la corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non costituisce reato.
Così deciso in Roma, il 13 gennaio 2000.
Depositato in Cancelleria il 27 marzo 2000