REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. OL AR presidente dott. UC AU PELLEGRINI consigliere relatore dott. Marco GENNA consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 3733 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022 trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127-ter c.p.c. depositata il 19 giugno 2025 e vertente
TRA
nella qualità di Commissario ad acta del IO Acquedotti Parte_1
IT degli NC (c.f.: ) P.IVA_1 rappresentato e difeso dall'avv. Luciano Milani
APPELLANTE
E
(c.f.: ) Controparte_1 P.IVA_2 rappresentato e difeso dall'avv. Sergio Di Zitti
APPELLATO
OGGETTO: consorzi
1
CONCLUSIONI
I difensori delle parti hanno concluso riportandosi alle conclusioni rassegnate nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
dichiarando di agire nella qualità di Commissario ad acta del Parte_1
IO Acquedotti IT degli NC, ha proposto appello avverso la sentenza del
Tribunale di Cassino n. 1741/2021 che ha accolto l'opposizione proposta dal CP_1
avverso il decreto ingiuntivo n. 752/2018 (con cui era stato ingiunto al di
[...] CP_1 pagare in favore del IO la somma di 21.612,70 € oltre interessi e spese del procedimento monitorio, quale condebitore pro quota – unitamente agli altri comuni consorziati – del corrispettivo spettante all'avv. Giovanni Leone per prestazioni professionali rese in favore del IO in alcuni giudizi promossi davanti al TAR Lazio da alcune società escluse da gare di appalto a suo tempo indette dal IO).
Il Tribunale di Cassino ha accolto l'opposizione rilevando che:
a) il IO Acquedotti IT degli NC (d'ora in poi anche ) è CP_2 debitore nei confronti dell'avv. Giovanni Leone della somma di 159.329,32 € in forza del decreto ingiuntivo n. 9557/2009 emesso dal Tribunale di Napoli per il pagamento del corrispettivo per prestazioni professionali rese in favore del IO;

b) con ordinanza n. 5940/2016 il TAR Campania ha nominato Parte_1 commissario ad acta con l'incarico di dare esecuzione al giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo n. 9557/2009, prevedendo che il commissario “procederà ad eseguire il giudicato sostituendosi con i poteri pieni dell'organo di liquidazione e provvedendo alla rilevazione di eventuali attività (in particolare crediti verso terzi) con cui soddisfare i ricorrenti;
qualora tali attività non fossero rinvenute il commissario provvederà ad attivare la responsabilità dei comuni costituenti il consorzio secondo quanto stabilito dall'art. 4, co. 2 dello Statuto” del C.A.R.A.;
c) l'art. 4, comma 2, dello statuto del C.A.R.A. dispone che “qualora il consorzio non possa assolvere i compiti statutari con i proventi anzidetti [i.e. con gli introiti derivanti dai canoni versati dagli utenti per la fornitura d'acqua e da eventuali contributi dello Stato o di altri enti], i Comuni consorziati verseranno quote di concorso da determinarsi in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti”;
d) il credito fatto valere dal commissario ad acta nominato dal TAR Campania è inesigibile, perché nell'esercizio dei poteri sostitutivi dell'organo di liquidazione il commissario ad acta può dare attuazione al giudicato attivando la responsabilità sussidiaria dei comuni (prevista dall'art. 4, comma 2, dello statuto consortile) solo dopo avere rilevato se vi sia nel patrimonio del IO un eventuale attivo con cui soddisfare il creditore
(rilevazione che nel caso di specie non è stata fatta);
2 e) il credito del IO è inoltre inesigibile perché il commissario ad acta avrebbe potuto agire nei confronti dei comuni consorziati per il pagamento del contributo di cui all'art. 4, comma 2, dello statuto solo nel caso di inosservanza della delibera che, ai sensi dell'art. 7, comma 7, dello statuto del IO, decide la partecipazione dei comuni alle spese del
IO e la misura del contributo dovuto da ciascun comune (delibera che nel caso di specie non è mai stata adottata).
, dichiarando di agire nella qualità di Commissario ad acta del IO Parte_1
Acquedotti IT degli NC, ha proposto appello avverso la sentenza deducendo che:
1) il credito fatto valere nei confronti dei comuni aderenti al C.A.R.A. trae origine da prestazioni professionali rese nell'interesse del IO dall'avv. Giovanni Leone, di cui tutti i comuni aderenti al consorzio devono rispondere;

2) la ripartizione dell'obbligazione tra i vari comuni aderenti al C.A.R.A. è stata fatta sulla base del prospetto di cui all'Allegato B alla deliberazione dell'organo commissariale di liquidazione del IO n. 27 del 9 ottobre 2014 – mai impugnata - la quale, nell'approvare il bilancio preventivo relativo all'anno 2014, ha stabilito che le somme ivi indicate sarebbero state ripartite tra i comuni aderenti al IO “in ragione delle utenze vigenti in ogni comune alla data del 31 dicembre 2002, ultimo esercizio gestito dal CP_2 prima delle dismissioni del servizio”, conformemente al criterio previsto dall'art. 4, comma 2, dello statuto consortile;

3) come dichiarato dal commissario ad acta nella relazione richiamata nella sentenza del TAR Lazio – sezione staccata di Latina n. 481/2017, è già stata effettuata una ricognizione delle attività e dei crediti vantati dal verso terzi ed è risultata l'inesistenza di poste CP_2 attive;

4) poiché nel caso di specie trova applicazione il criterio di riparto delle spese previsto dall'art. 4, comma 2, dello statuto consortile (in quanto richiamato dalla delibera di nomina del commissario ad acta) deve ritenersi superflua una preventiva delibera che, ai sensi dell'art. 7, comma 7, dello statuto consortile, stabilisca in merito alle eventuali quote di compartecipazione di ciascun comune alle spese del IO.
L'appellante ha concluso domandando – in riforma della sentenza impugnata – il rigetto dell'opposizione proposta dal avverso il decreto ingiuntivo n. 752/2018. Controparte_1
In via subordinata, l'appellante ha chiesto la condanna del al pagamento “della CP_1 somma ritenuta di giustizia, oltre interessi moratori speciali, ed altri accessori e/o domande, ai sensi degli artt. 1283 e 1284 c.c., come chiesto nel ricorso per decreto ingiuntivo”.
Si è costituito in giudizio il eccependo preliminarmente il difetto Controparte_1 di legittimazione attiva del commissario ad acta e il difetto di legittimazione passiva dell'ente locale e domandando nel merito il rigetto dell'appello.
Le eccezioni preliminari sollevate dal sono infondate. Controparte_1
Quanto al presunto difetto di legittimazione del commissario ad acta ad agire nei confronti del per domandare il pagamento del contributo dovuto Controparte_1
3 dall'ente locale ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto del C.A.R.A, si osserva che tale legittimazione deriva direttamente dal provvedimento del giudice amministrativo che ha nominato il dott. commissario ad acta per l'attuazione del giudicato formatosi sul Pt_1 decreto ingiuntivo n. 9557/2009, con cui è stato ingiunto al C.A.R.A. di pagare in favore dell'avv. Giovani Leone la somma di 114.913,66 € - oltre accessori e spese del procedimento monitorio - quale corrispettivo per prestazioni professionali rese nei confronti del IO
(v. l'ordinanza n. 5940/2016 emessa dal TAR Campania).
Come chiarito dal Consiglio di Stato, Ad. Plen. 8/2021, il commissario ad acta ha natura di organo ausiliario del giudice (e non di organo straordinario dell'amministrazione) e la sua legittimazione ad agire deriva direttamente dal provvedimento giurisdizionale che lo ha nominato per dare esecuzione alla sentenza passata in giudicato.
Quanto al presunto difetto di legittimazione passiva del deve Controparte_1 ritenersi irrilevante il fatto che l'ente locale non abbia partecipato al giudizio promosso dall'avv. Leone per ottenere la nomina di un commissario ad acta che desse esecuzione al decreto ingiuntivo n. 9557/2009.
Ai sensi dell'art. 4, comma 1, dello statuto consortile il IO provvede “alle spese di esercizio e di amministrazione con gli introiti derivanti dai canoni versati dagli utenti per fornitura d'acqua e da eventuali contributi dello Stato o di altri Enti”.
Ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto consortile “qualora il IO non possa assolvere i compiti statutari con i proventi anzidetti, i Comuni consorziati verseranno quote di concorso da determinarsi in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti”.
Coerentemente con le previsioni statutarie, l'ordinanza n. 5940/2016 del TAR
Campania prevede che il commissario ad acta “procederà ad eseguire il giudicato sostituendosi con i poteri pieni dell'organo di liquidazione e provvedendo alla rilevazione di eventuali attività (in particolare crediti verso terzi) con cui soddisfare i ricorrenti;
qualora tali attività non fossero rinvenute il commissario provvederà ad attivare la responsabilità dei comuni costituenti il consorzio secondo quanto stabilito dall'art. 4, co. 2 dello Statuto” del
C.A.R.A.
Ne deriva la piena legittimazione passiva del in quanto comune Controparte_1 aderente al C.A.R.A., nei confronti del quale il commissario ad acta aveva il dovere di agire per attivarne la responsabilità sussidiaria ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto consortile, stante la mancanza di liquidità del consorzio (v. infra).
Nel merito, l'appello è fondato e va pertanto accolto.
L'azione promossa da nella qualità di commissario ad acta nominato Parte_1 con ordinanza n. 5940/2016 del TAR Campania è finalizzata a dare esecuzione al giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo n. 9557/2009, con cui è stato ingiunto al C.A.R.A. di pagare in favore dell'avv. Giovani Leone la somma di 114.913,66 € (oltre accessori e spese del procedimento monitorio), quale corrispettivo per prestazioni professionali rese nei confronti del IO.
4 Contrariamente a quanto sostiene la difesa del si tratta di prestazioni CP_1 professionali rese in relazione ai compiti istituzionali del IO (la cui finalità è quella di provvedere alla progettazione, costruzione, manutenzione ed esercizio delle opere di presa e delle condotte adduttrici, delle reti idriche e fognanti di tutti i comuni consorziati, comunque realizzate, nonché alla distribuzione diretta dell'acqua: art. 3 dello statuto), dal momento che l'avv. Leone ha difeso il C.A.R.A. in alcuni giudizi promossi davanti al TAR Lazio da alcune società escluse da gare di appalto a suo tempo indette dal IO nell'esercizio delle proprie funzioni.
Il tribunale ha accolto l'opposizione del affermando che non vi sarebbe prova CP_1 dell'esigibilità del credito fatto valere dal commissario ad acta, in quanto:
a) l'ordinanza n. 5940/2016 del TAR Campania attribuiva al commissario ad acta il potere di dare attuazione al giudicato attivando la responsabilità sussidiaria dei comuni ex art. 4, comma 2, dello statuto consortile solo dopo aver accertato la mancanza di un attivo patrimoniale del IO con cui soddisfare il creditore, accertamento che nel caso di specie non risulta essere stato effettuato;

b) il commissario ad acta avrebbe potuto agire nei confronti dei comuni consorziati per il pagamento del contributo di cui all'art. 4, comma 2, dello statuto solo qualora fosse stata adottata una delibera ai sensi dell'art. 7, comma 7, dello statuto del IO (che attribuisce all'assemblea generale il potere di decidere la partecipazione dei comuni alle spese del
IO e la misura del contributo dovuto da ciascun comune). Nel caso di specie la mancanza di una delibera della spesa da ripartire e del relativo piano di ripartizione della spesa tra i consorziati non potrebbe essere sopperita dalla delibera commissariale n. 27 del
2014, non essendovi prova del fatto che tra le passività indicate nella delibera fosse compreso anche il debito maturato nei confronti dell'avv. Leone.
Entrambi i rilievi del tribunale non sono condivisibili.
Si osserva in primo luogo che il commissario ad acta ha agito in via monitoria nei confronti dei comuni aderenti al proprio sul presupposto della mancanza di attivo CP_2 nel patrimonio del IO, come si evince dall'espresso richiamo contenuto nel ricorso per decreto ingiuntivo all'art. 4, comma 2, dello statuto consortile e all'ordinanza del TAR
Campania n. 5940/2016 (che autorizzava il commissario ad agire nei confronti dei singoli comuni ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto solo nell'ipotesi in cui non venissero rinvenute poste attive nel patrimonio del IO).
La mancanza di poste attive è già stata accertata nella deliberazione n. 27/2014 adottata dall'organo commissariale del C.A.R.A. (organo incaricato della liquidazione del IO) che - in occasione dell'approvazione del progetto di bilancio relativo alla gestione corrente della liquidazione del C.A.R.A. per l'esercizio 2014 – ha dato atto della mancanza di risorse finanziarie disponibili e del fatto che il bilancio “potrà essere attuato solo a condizione che i
Comuni corrispondano le quote di contribuzione di loro competenza, in mancanza delle quali non solo non sarà possibile attuare la liquidazione del ma tutti i Comuni saranno CP_2
5 singolarmente chiamati a rispondere delle procedure giudiziarie che ogni creditore del
IO attiverà contro ogni . CP_1
La mancanza di poste attive nel bilancio del IO è stata inoltre già accertata nella sentenza del TAR Lazio n. 481/2017 (resa nel giudizio di ottemperanza per l'esecuzione del giudicato formatosi su due sentenze di condanna emesse dal Tribunale di Cassino nei confronti del ), in cui si dà atto che il commissario ad acta “al termine di un'attività CP_2 di ricerca ha potuto verificare che il IO non dispone di liquidità e neppure di una giacenza di cassa tecnicamente detta e che i suoi crediti nei confronti dei comuni consorziati sono stati già oggetto di azioni esecutive da parte di altri creditori”, autorizzando espressamente il commissario ad “agire contro i comuni per munirsi di un titolo esecutivo nei loro confronti”, essendo questo l'unico strumento disponibile nei confronti dei comuni che non abbiano spontaneamente versato il contributo loro richiesto ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto.
Si osserva al riguardo che – come risulta dall'analitica ricostruzione cronologica contenuta nella deliberazione n. 27/2014 cit. - il C.A.R.A. è un organismo in liquidazione che non svolge più attività da oltre 20 anni, dal momento che le funzioni relative alla gestione delle reti idriche e fognarie e la fornitura del servizio idrico sono state trasferite fin dal 2003 al gestore unico del servizio idrico, individuato – rispettivamente – nell'Acqualatina s.p.a. (per l' e nell'Acea Ato5 s.p.a. (per l' Parte_2 Parte_3
.
[...]
Ne deriva che il IO non dispone più di entrate correnti ai sensi dell'art. 4, comma 1, dello statuto, né vi è alcuna possibilità che possa disporne per il futuro, avendo cessato da anni la propria attività con contestuale trasferimento di tutte le risorse umane, strumentali e finanziarie al gestore unico del servizio idrico integrato.
Sussistono pertanto le condizioni che legittimano il commissario ad acta ad agire direttamente nei confronti dei comuni aderenti al IO ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto, come espressamente previsto nel provvedimento di nomina del commissario ad acta, che ha attribuito al dott. i pieni poteri altrimenti spettanti all'organo della Pt_1 liquidazione.
Quanto al criterio di ripartizione utilizzato per individuare la quota percentuale di partecipazione del alla spesa comune, si osserva quanto segue. Controparte_1
Il commissario ad acta ha utilizzato la ripartizione percentuale delle spese contenuta nell'Allegato B alla deliberazione dell'organo commissariale di liquidazione del IO n.
27 del 9 ottobre 2014, la quale - nell'approvare il bilancio preventivo relativo all'anno 2014 - ha stabilito che le somme ivi indicate sarebbero state ripartite tra i comuni aderenti al
IO “in ragione delle utenze vigenti in ogni comune alla data del 31 dicembre 2002, ultimo esercizio gestito dal prima delle dismissioni del servizio”, individuando per CP_2 ciascun comune la percentuale di compartecipazione alle spese del IO.
Contrariamente a quanto ritenuto dal tribunale, il rinvio alle percentuali indicate
6 nell'Allegato B cit. non dipende dal fatto che tra le passività indicate nella delibera n. 27 del
2014 fosse compreso anche il debito avente ad oggetto il pagamento dei compensi professionali dell'avv. Leone (che infatti non vi era compreso), ma dal fatto che quella ripartizione costituiva l'unico criterio razionale e attendibile per ripartire tra i comuni consorziati le spese sostenute nell'interesse del IO (ed è significativo al riguardo il fatto che non risulta che tale delibera sia mai stata impugnata da alcuno dei comuni interessati).
Tale criterio è infatti rispettoso dell'art. 4, comma 2, dello statuto (il quale prevede che i comuni consorziati debbano partecipare alla spesa in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti) e tiene conto dell'ultimo dato disponibile circa il numero degli utenti di ciascun comune (“utenze vigenti in ogni comune alla data del 31 dicembre 2002”), dal momento che a decorrere dall'anno 2003 la gestione degli impianti e la fornitura idrica non è stata più svolta dal IO, essendo stata trasferita al gestore del servizio idrico integrato designato per i comuni ricadenti – rispettivamente - nell' e Pt_2 Parte_2 nell' . Pt_3 Parte_3
Va inoltre escluso che il credito fatto valere dal commissario ad acta sia inesigibile in difetto di apposita delibera adottata ai sensi dell'art. 7, comma 7, dello statuto del IO
(che attribuisce all'assemblea generale il potere di deliberare in merito “alle eventuali quote di concorso da versarsi dai Comuni al IO”).
Premesso che i poteri dell'assemblea generale sono stati trasferiti all'organo commissariale incaricato della liquidazione del C.A.R.A. e che la nomina del commissario ad acta si è resa necessaria proprio a causa dell'inerzia degli organi del IO, si osserva che la previsione del concorso dei comuni consorziati alle spese di gestione del IO è già contenuta nell'ordinanza del TAR Campania n. 5940/2016, che ha nominato il nuovo commissario ad acta autorizzandolo espressamente ad agire nei confronti dei singoli comuni ai sensi dell'art. 4, comma 2, dello statuto, al fine di riscuotere le “quote di concorso da determinarsi in misura proporzionale al numero dei rispettivi utenti”.
Poiché il criterio di ripartizione delle spese tra i comuni non è discrezionale (essendo determinato dall'art. 4, comma 2, dello statuto) e avendo il giudice amministrativo già autorizzato il commissario ad acta a riscuotere da ciascun comune la quota di spesa spettante a suo carico, non era necessaria l'adozione di alcuna delibera ai sensi dell'art. 7, comma 7, dello statuto.
Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello va dunque accolto, con conseguente rigetto dell'opposizione proposta dal avverso il decreto Controparte_1 ingiuntivo n. 752/2018.
Alla soccombenza dell'appellato segue la sua condanna al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi 3.000,00 € per compensi oltre IVA,
CPA e spese generali nella misura del 15% per il giudizio di primo grado e in complessivi
3.382,50 € (di cui 3.000,00 € per compensi e 382,50 € per spese vive) oltre IVA, CPA e spese
7 generali nella misura del 15% per il giudizio di appello (compensi così determinati tenuto conto dell'attività effettivamente svolta e dei valori medi di cui alle tabelle allegate al d.m. 10 marzo 2014, n. 55 e successive modificazioni, ridotti in considerazione del carattere seriale della controversia, stante la pendenza di numerosi giudizi aventi un oggetto analogo e patrocinati dal medesimo difensore).


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) accoglie l'appello proposto da nella qualità di Commissario ad acta Parte_1 del IO Acquedotti IT degli NC, avverso la sentenza del Tribunale di Cassino
n. 1741/2021 e per l'effetto rigetta l'opposizione proposta dal avverso il Controparte_1 decreto ingiuntivo n. 752/2018 emesso dal Tribunale di Cassino;

2) condanna il al pagamento delle spese del doppio grado di Controparte_1 giudizio in favore dell'appellante, liquidandole in complessivi 3.000,00 € oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15% (per il giudizio di primo grado) e in complessivi 3.382,50
€ oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15% (per il giudizio di appello).
Spese distratte in favore del difensore dell'appellante, dichiaratosi antistatario.
Così deciso in Roma, l'11 dicembre 2025.
Il consigliere estensore Il Presidente
UC AU PELLEGRINI OL AR

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