-N. R.G. 9019/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI GENOVA
I SEZIONE
Il Tribunale, in persona del Giudice Francesca Lippi, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. R.G. 9019/2023 promossa da
(di seguito, in breve, ), con sede in Roma, via Parte_1 Parte_2
Alberto Bergamini 50, in persona del legale rappresentante pro tempore ing. Parte_3 rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Pizzonia e Laura Trimarchi
-attrice- nei confronti di corrente in Piazza Matteotti 3, Sestri Levante (GE), in persona del Sindaco Controparte_1 ing. rappresentato e difeso dall'Avv. Sebastiano Rosso Parte_4
-convenuta-
CONCLUSIONI DELLE PARTI
Per parte Attrice: voglia l'Ill.mo Tribunale, respinta ogni contraria eccezione istanza e deduzione, accertare in capo alla Società la mancanza dell'obbligo di pagamento del COSAP in relazione alle causali di cui all'avviso in epigrafe, ed in ogni caso annullare, disapplicare e/o dichiarare inefficace l'atto stesso:
- per estraneità di rispetto alla pretesa riferita all'occupazione in “Via per Santa Vittoria”, in Parte_1 quanto tratto di competenza di altro concessionario autostradale;

- per carenza del presupposto applicativo del canone ed insussistenza dei presupposti di legge;

- con disapplicazione, in ogni caso, della sanzione irrogata per (i) violazione del principio di legalità, ovvero in subordine per esistenza di una causa di esclusione della responsabilità;
- in subordine, nella denegata ipotesi di debenza della sanzione, statuire l'esecuzione “frazionata” della stessa ai sensi dell'art. 1, comma 792, Legge n. 160/2019.
Con vittoria di spese ed onorari.
pagina 1 di 7 Per parte convenuta
Piaccia all'Ecc.mo Tribunale contrariis reiectis, rigettare in fatto e diritto il ricorso avversario per le ragioni sopra illustrate, con ogni più ampia salvezza di meglio precisare, dedurre e produrre nei termini di legge.
Con vittoria di spese ed onorari di giudizio.
Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione
Con atto di citazione la società conveniva in giudizio il Parte_1 Controparte_1
impugnava l'avviso di accertamento n. 2 del 9 agosto 2023 relativo al COSAP (Canone per
[...] l'Occupazione Spazi ed Aree Pubbliche) riferito all'occupazione nel territorio comunale con i viadotti/gallerie dell'autostrada.
Nell'atto di accertamento detta occupazione veniva qualificata come “abusiva” ed era quindi applicata una sanzione pari al 150% del canone, in riferimento all' anno 2018 per l'importo di € 43.203,00 ( all. doc.n. 2 parte attrice).
Preliminarmente eccepiva la propria estraneità rispetto alla pretesa riferita all'occupazione Parte_1 in “Via per Santa Vittoria”, in quanto tratto di competenza di altro concessionario autostradale,
[...]
così come risultava dalla Convenzione stipulata il 22/10/1996 fra le due società “per la CP_2 definizione delle rispettive competenze patrimoniali e manutentorie” (cfr. all. n. 3 Parte attrice) e come meglio evidenziato nella planimetria allegata e riferita al tratto de quo (cfr.all. n. 4).
Secondo il COSAP per l'occupazione dello spazio comunale con cavalcavia/gallerie Parte_1 autostradali veniva illegittimamente richiesto in quanto non sussistevano i presupposti di legge per la relativa applicazione, per le ragioni qui di seguito sintetizzate.
Sarebbero escluse dall'ambito applicativo del COSAP le occupazioni sui beni non appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell'ente locale, per i quali il Comune non ha alcun potere di accordare l'occupazione in quanto di interesse nazionale o comunitario.
Nel caso qui in esame, lo spazio soprastante/sottostante la strada comunale non appartiene (più) al demanio e/o patrimonio indisponibile del Comune.
La costruzione dell'autostrada, con la conseguente pianificazione delle aree soggette agli attraversamenti (ivi inclusi i cavalcavia/gallerie che realizzano l'occupazione de qua), infatti, è riconducibile alla volontà statale ed è stata stabilita con alcune risalenti leggi dello Stato in specie: Legge 21 maggio 1955, n. 463, Legge 24 luglio 1961, n. 729.
In ragione della “attrazione” delle aree in questione all'interesse istituzionale dello Stato, quindi, l'ente locale ha perso e non dispone più di alcun potere, perché di ciò privato a seguito delle predette determinazioni dello Stato per la costruzione dell'infrastruttura autostradale. Il bene oggetto della concessione è, quindi, sottoposto alla vigilanza della Pubblica Amministrazione concedente.
pagina 2 di 7 inoltre richiamava la Nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nella Nota MIT Parte_1 prot. 15776 del 21/6/2023 (cfr. all. n. 6), indirizzata al Ministero dell'Economia e delle Finanze e ad AISCAT ed avente specificamente ad oggetto la “qualificazione dell'occupazione di aree appartenenti al demanio comunale o provinciale posta in essere dalle società concessionarie autostradali, nonché la Nota MIT prot. 17841 del 7/7/2023 immediatamente successiva ed indirizzata ad AISCAT, avente il medesimo oggetto della precedente, nella quale è stato ribadito che “l'attività espletata dalle Società concessionarie autostradali trova esclusivo titolo giuridico nell'Atto convenzionale sottoscritto con il Ministero Concedente”.
Concludeva sul punto che stante l'assenza dei presupposti applicativi del COSAP, è consequenziale che non aveva né l'obbligo né l'onere di richiedere all'ente locale un provvedimento di Parte_1 concessione/autorizzazione per l'occupazione de qua e pertanto consequenziale che l'occupazione de qua non poteva essere ritenuta abusiva, come asserito nell'atto impugnato.
Con riferimento alla sanzione irrogata denunciava la violazione del principio di legalità e contestava, ad ogni modo, la legittimità della sanzione irrogata, operando nel caso in esame una espressa causa di esclusione della responsabilità, come previsto dall'art. 4, comma 1, Legge 24 novembre 1981, n. 689:
“non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima”.
Infine lamentava la richiesta dell'intero importo della sanzione pur in pendenza di giudizio per violazione dell'art. 1, commi 792, lett. a), Legge n. 160/2019.
Si costituiva in giudizio il che contestava quanto sostenuto dall'attrice. Controparte_1
Osservava quanto alla prima difesa svolta dall'attrice che la planimetria prodotta era stata predisposta da , sicché risultava priva di ogni valenza contrattuale e comunque, formalmente, Parte_1 ne disconosceva la rilevanza.
Quando alla questione relativa alla inapplicabilità del COSAP citava diverse pronunce della Suprema Corte (Cass. civ. ordinanze nn. 35408/2022 e 10345 del 18.4.23), secondo cui “l'occupazione di suolo pubblico per pontoni sovrastanti tratti di strade provinciali" attuata con strutture sopraelevate costituisce idoneo presupposto per l'applicazione del COSAP ex art. 63 cit., e non l'occupazione dei terreni su cui sono stati costruiti i pontoni autostradali. Inconferenti sono le deduzioni circa la mancanza di "effettiva sottrazione", perché il Cosap è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all'uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all'utilità particolare o eccezionale che ne trae il singolo (cfr. Cass. S.U.61/2016)”;
Riportava ulteriore sentenza della Suprema Corte in ordine alla natura abusiva dell'occupazione, atteso che quest'ultima pacificamente era attuata in assenza di titolo concessorio dell'ente locale: “…..in quanto è detta società ad eseguire la costruzione dell'opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l'opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione" (da ultimo tra le tante Cass. 16395/2021)”;
Quanto alle sanzioni irrogate, secondo il resistente, la concessionaria era perfettamente CP_1 consapevole dell'orientamento della S.C. e pertanto avrebbe dovuto semplicemente pagare il tributo e non sarebbe incorsa in sanzione alcuna. pagina 3 di 7 Infine osservava la parte resistente che il noto contenuto dell'art. 19, quinto comma, d.lgs.472/97, in punto sospensione dell'esecutività della sanzione all'esito di una causa ordinaria opera in caso di istanza sospensiva cosicché dovrà corrispondere immediatamente quanto dovuto a titolo di Parte_1 canone ed interessi, salvo poi corrispondere, anche la sanzione al positivo esito per il della CP_1 presente controversia.
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Tutto ciò premesso quanto alla non imputabilità del Cosap sulla base della planimetria prodotta sub 4 e della convenzione tra e si osserva che la convenzione non contiene indicazioni Parte_1 CP_2 chiare in quanto il “cavalcavia F.24 Via per santa Vittoria”, non è mai esplicitamente menzionato e comunque l'art. 2 aveva ad oggetto il solo riparto degli oneri manutentori, disponendo infatti espressamente che “le parti non intendono regolare la proprietà” dei manufatti autostradali.
Con ordinanza del 21.7.24 è già stato rilevato che “l'assetto proprietario, come risulta dalle premesse della convenzione del 1996, è quello regolato - per ASPI, dalla convenzione stipulata con ANAS il 18.09.1968, n. 9297 di Rep.in esecuzione della Legge 28.03.1968 n. 385; - per , dalla CP_2 concessione da parte di ANAS della costruzione e gestione dell'autostrada Sestri Levante-Livorno e diramazione Viareggio-Lucca e Fornola- La Spezia in forza del D.I. n. 3957 del 21.12.72 registrato al C.C. il 20.10.1973 al n. 11, foglio 298… sarebbe stato onere della parte attrice produrre le suddette convenzioni”,. Peraltro nel giudizio definito con sentenza n. sentenza n. 1589/24 confermata in Corte di Appello con la sentenza n. 674-05 ASPI Aspi si è vista respingere il motivo di fatto e non ha proposto gravame sul punto.
Quanto alle questioni di diritto che pone la causa ritiene il giudicante di aderire all' orientamento giurisprudenziale che può dirsi ormai consolidato.
In particolare proprio con riferimento ai fatti oggetto del presente giudizio è intervenuta tra le parti, come sopra evidenziato, una recente pronuncia di questa Sezione che ha trovato conferma in appello. La Corte di Appello in merito alle questioni controverse ha richiamato i propri precedenti e la giurisprudenza della Suprema Corte osservando che:
“La Corte di Appello di Genova con sentenza n. 1267/2022 ha rigettato l'appello proposta da nei confronti del che analogamente aveva richiesto il pagamento della Parte_1 CP_3 COSAP e della TOSAP per l'occupazione dei viadotti autostradali soprastanti il suolo comunale. anche in quel caso lamentava come la decisione del Giudice di primo grado non Parte_1 avesse ritenuto illegittima l'applicazione della COSAP, senza valutare che le infrastrutture autostradali e, di conseguenza, i relativi viadotti fanno parte del demanio dello Stato. Parte_1 anche in quel caso affermava che il difettava del potere impositivo di disporre il pagamento di CP_1 canoni o indennità di occupazione a quei soggetti che utilizzano il suolo pubblico in via esclusiva per il conseguimento di una pubblica utilità. Questa Corte di Appello con la sentenza n. 1267/22 ha dichiarato infondato tale motivo di appello afferente come nel caso in esame alla “erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto applicabile la COSAP alla fattispecie in esame nonostante l'assenza dei presupposti di legge” …. Il Collegio, nella pronuncia richiamata, riteneva che “Il fulcro della decisione di primo grado è rappresentato dalla sussistenza, nel caso in esame, di una occupazione di aree soprastanti e sottostanti il suolo comunale comportante una sottrazione dello stesso all'uso pubblico. La sentenza impugnata, nello statuire l'applicabilità della COSAP alle opere pagina 4 di 7 ai pontoni (viadotti) autostradali insistenti nel Comune di Isola del Cantone (con conseguente obbligo di pagamento del canone in capo al gestore autostradale) fa applicazione dei principi recentemente espressi dalla Suprema Corte che ha sancito l'applicabilità della TOSAP ad un concessionario autostradale in relazione a viadotti autostradali sopraelevati (secondo la quale “in tema di TOSAP, il presupposto impositivo è costituito, ai sensi degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993, dalle occupazioni, di qualsiasi natura, di spazi ed aree, anche soprastanti e sottostanti il suolo, appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei Comuni e delle Province, che comporti un'effettiva sottrazione della superficie all'uso pubblico, essendo in proposito irrilevanti gli atti di concessione o di autorizzazione relativi all'occupazione, salvo che sussista una delle ipotesi di esenzione previste dall'art. 49 del cit. decreto. (cfr. Cass. n. 28341 del 05/11/2019). Secondo l'interpretazione della Corte non rileverebbe il fatto che “il viadotto sia di proprietà del demanio e che, al termine della concessione, anche la gestione di esso ritorni in capo allo Stato poiché, nel periodo di durata della concessione stessa, il bene, che pure è funzionale all'esercizio di un servizio di pubblica utilità, è gestito in regime di concessione da un ente che agisce in piena autonomia e non quale mero sostituto dello Stato nello sfruttamento dei beni (Cass. n. 11689/2017; nn. 11689 e 11886 del 2017; Cass. n. 19693/2018)”. Precisa sempre la Corte (cfr. sentenza n. 28341 cit.) come “non può, pertanto, condividersi la configurazione della Società resistente unicamente come longa manus dell'ente concedente, nel caso di specie lo Stato. Le finalità pubblicistiche pur evidenziate, cui certamente è finalizzata la gestione e la manutenzione della rete autostradale, se pur imprimono alla riscossione dei pedaggi una preminente destinazione dei ricavi al perseguimento delle finalità proprie della realizzazione del tracciato autostradale, non annullano il perseguimento del profitto tipico dell'attività d'impresa svolta da società per azioni”. È dunque la natura giuridica del concessionario (società per azioni che persegue il profitto di impresa) a segnare la differenza ed a rendere legittima l'imposizione del tributo.” (cfr. pag 6-7 ibidem). La Corte di Appello di Genova, inoltre, si è già pronunciata in un altro caso, del tutto sovrapponibile a quello oggi in esame, con la sentenza n. 77/2024. Questa Corte in tale pronuncia ha richiamato i principi di diritto affermati nel precedente sopra citato (Corte di Appello Genova n. 1267/22) e ha rigettato l'appello di che aveva evocato in giudizio il Parte_1
., in relazione all'occupazione dei “cavalcavia sovrastanti la strada comunale, per cui … CP_3 ha irrogato una sanzione pari al 30% del canone asseritamente dovuto, ai sensi dell'art. 26 comma I del Regolamento del Comune …. I principi di diritto esposti nei precedenti citati e il percorso motivazionale seguito in quelle pronunce da questa Corte di Appello assorbono la prima censura di appello quanto alla natura giuridica della proiezione verticale della superficie comunale (rientrante nel demanio del , alla assenza di un “titolo legale” attribuito dallo Stato ad CP_1 Parte_1 in funzione di un superiore interesse pubblico, alla distinzione e all'asserito diverso ambito applicativo delle norme invocate dall'appellante, alla natura della propria occupazione che risulta “di fatto”,
“abusiva” e “sine titulo”. Quanto agli ulteriori profili connessi alla prima censura di appello, la Corte osserva che, da un lato, il non è obbligato … a provvedere alla rimozione di tutti i CP_1 manufatti “abusivi”, risultando facoltizzato a tale attività e che, dall'altro, la presenza della strada comunale sottostante non impedisce lo sfruttamento della soprastante colonna d'aria (invero vi è stato costruito il viadotto autostradale), né la presenza dell'autostrada, con i relativi vincoli pertinenziali, impedisce lo sfruttamento della sottostante superficie comunale (il ha realizzato una CP_1 strada)” (cfr. pagg. 7 e ss. sentenza C.A. Genova n. 1177/2024). Quanto esposto trova ulteriore conferma nelle più recenti pronunce della Corte di Cassazione che, esaminando tutte le questioni affrontate dall'appellante con la propria prima censura, hanno confermato la debenza da parte dei concessionari autostradali del canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (cfr., da ultimo Cass. Ord. 25614/2024 e Cass. Ord. 15010/2023). Deve, infine, essere ricordato, come già esposto dal Tribunale di Genova nella sentenza impugnata che
“ai sensi dell'art. 816, 1 comma, L. 160/2019 (Legge di bilancio 2020), il CUP 'Canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria' introdotto a decorrere dall'anno 2021, pagina 5 di 7 sostituisce fra gli altri la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP), il canone per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP)” (cfr. pag. 2 sentenza impugnata), motivo per cui
“sono quindi applicabili allo stesso i principi giurisprudenziali che si sono venuti ad affermare in relazione alle suddette entrate comunali” (cfr. ibidem). Quanto poi al contenuto della pronuncia della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 5536/2025, si rileva che il Supremo Collegio, chiamato a pronunciarsi su una complessa questione di giurisdizione ha affermato che “E' pacifico, inoltre, che le domande relative alla non debenza del canone e anche delle sanzioni sono state già proposte innanzi al Giudice ordinario e da questi rigettate, con sentenze, che hanno trovato conferma da parte di questa Corte la quale con plurime pronunce, rese tra le parti, ha ribadito la legittimità delle richieste di pagamento del COSAP da parte della Parte_5 non essendo ravvisabile alcuna esenzione nei confronti del soggetto concessionario l'autostrada (cfr. Cass. n.16395 del 10.06.2021 e , di recente, Cass. n.20708 del 25 luglio 2024 la quale ha espressamente confutato, ritenendole non pregiudiziali né condivisibili, le argomentazioni spese dal Consiglio di Stato nelle sentenze, di merito, impugnate nel presente giudizio).” (cfr. pag. 11 Cass. SS.UU. 5536/2025)”.
L'orientamento giurisprudenziale richiamato dalla Corte di Appello di Genova risulta confermato dalle recenti ordinanze della Suprema Corte, la n. 6905/ 2025 e la n. 6831/ 2025.
Quanto alla sanzione irrogata la Corte di appello nella citata sentenza ha ritenuto che la difesa di sovrapponga due diversi piani ovvero quello relativo alle disposizioni di legge che hanno Parte_1 previsto la realizzazione delle infrastrutture autostradali, incluse tutte le concessioni annesse, al diverso profilo della l'occupazione di spazi e aree pubbliche proiezione dei manufatti autostradali e da questi distinti. Al riguardo il Supremo Collegio ha avuto modo di pronunciarsi a più riprese sul punto e ha anche di recente ribadito come “il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche (COSAP) è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell'infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l'opera gestita non valgono a rendere la concessionaria - che persegue in autonomia un proprio fine di lucro - una mera "longa manus" dell'amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest'ultima” (Cass. Ord. 15010/2023).
Il Giudice di appello ha ritento, inoltre, inapplicabile la causa di esclusione della responsabilità di cui all' art. 4 Legge n. 689/1981 secondo cui “non risponde delle violazioni amministrative chi ha commesso il fatto nell'adempimento di un dovere o nell'esercizio di una facoltà legittima” attribuitale dalla Legge dello Stato”. Nel caso di specie l'occupazione abusiva e non dichiarata da parte di trova pieno riscontro e Parte_1 pertanto non può operare la normativa invocata.
Quanto al pagamento delle sanzioni si osserva che dovrà corrispondere quanto dovuto per Parte_1 canone ed interessi, fatto salva, quanto alle sanzioni, l'istanza di sospensiva ai sensi dell' art. 19, quinto comma, d.lgs.472/97.
Per tutte le osservazioni sin qui svolte la domanda attorea deve essere respinta.
Le spese processuali seguono la soccombenza e sono così liquidate:
pagina 6 di 7 Tabelle: 2022 (D.M. n. 147 del 13/08/2022) Competenza: giudizi di cognizione innanzi al Tribunale Valore della causa euro 41.870,00 e quindi scaglione da € 26.001 a € 52.000
Fase di studio della controversia, valore medio: € 1.701,00
Fase introduttiva del giudizio, valore medio: € 1.204,00
Fase istruttoria e/o di trattazione, valore medio: € 1.806,00
Fase decisionale, valore medio: € 2.905,00 Compenso tabellare (valori medi) € 7.616,00

p.q.m.


definitivamente pronunciando, disattesa ogni altra istanza, eccezione e deduzione: Respinge la domanda attorea. Dichiara tenuta parte attrice a corrispondere a parte convenuta le spese del giudizio che liquida in € 7.616,00 oltre accessori di legge.
Genova, 24 ottobre 2025
Il Giudice FRANCESCA LIPPI
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