Pubblicato il 16/04/2026

N. 00722/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01129/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1129 del 2021, proposto da
EL LL, RI IC e SA LL, rappresentati e difesi dall'avvocato Ilaria Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Poggibonsi, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Pastorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di IS EL, IC LL, SA TA, NO NA, ID PP, AR LI, GI OL, ER PP, KO IS, DI ZZ, IM DO, BR OB, rappresentati e difesi dagli avvocati Josef Mottillo e Francesco Michelotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Mo.Di. Costruzioni di CC F. e C. S.a.s., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

1) del provvedimento del 03.03.2021, protocollo n° 8481, del Dirigente del Settore Pianificazione e Governo del Territorio del Comune di Poggibonsi col quale ha archiviato il procedimento di annullamento d'ufficio delle concessioni edilizie n° 91/32 del 19.02.1991 e n° 93/15 del 02.02.1993 avviato con nota del 23.11.2020;

2) del provvedimento del 03.03.2021, protocollo n° 8483, del Dirigente del Settore Pianificazione e Governo del Territorio del Comune di Poggibonsi col quale ha archiviato il procedimento di vigilanza edilizia ex art. 27 d.P.R. 380/2001 avviato con nota segnata con protocollo n° 7139 del 23.02.2021;

3) dell'ordinanza n° 4/GPT del 09.04.2021 del Dirigente del Settore Pianificazione e Governo del Territorio del Comune di Poggibonsi col quale ha ingiunto la demolizione di opere realizzate in difformità dal permesso di costruire (non indicato);

4) in tesi, della declaratoria di decadenza della MO.DI. Costruzioni e dei suoi aventi causa dai benefici conseguiti per effetto dei rilasci della concessione edilizia n° 91/32 del 19.02.1991 e della concessione edilizia di variante n° 93/15 del 02.02.1993;

nonché per la condanna

dei controinteressati sia alla demolizione e rimessa in pristino delle opere costruite in forza delle suddette concessioni, sia all'inutilizzazione dei fabbricati;

in ipotesi, l'annullamento delle medesime concessioni e per la condanna dei controinteressati sia alla demolizione e rimessa in pristino delle opere costruite in forza delle suddette concessioni, sia all'inutilizzazione dei fabbricati;

in ulteriore ipotesi, la condanna del Comune sia al (doveroso) annullamento delle medesime concessioni, sia all'adozione delle ordinanze tanto di demolizione e rimessa in pristino delle opere costruite in forza delle suddette concessioni, quanto di inutilizzazione dei fabbricati;

previo accertamento, in ogni caso:

a) dell'oggettivamente falsa/inveritiera/errata/inesatta rappresentazione di circostanze e/o dichiarazioni rilevanti contenute tanto nelle domande dei titoli abilitativi, tanto nei documenti ad esse di corredo e comunque facenti parte integrante e sostanziale delle concessioni edilizie suindicate;

b) della condotta illecita posta in essere sia dagli attuali proprietari delle porzioni del fabbricato costruito dalla MO.DI. Costruzioni, sia dal Dirigente dell'Ufficio tecnico comunale, i quali - consapevolmente ed a vario titolo, anche in violazione dell'art. 27 d.P.R. 380/2001 - stanno mantenendo in essere manufatti abusivi, una condotta integrante “attività edilizia illecita” secondo gli insegnamenti dei Giudici amministrativi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Poggibonsi e di IS EL, IC LL, SA TA, NO NA, ID PP, AR LI, GI OL, ER PP, KO IS, DI ZZ, IM DO e BR OB;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2026 il dott. GU BR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, i ricorrenti indicati in epigrafe impugnavano i seguenti atti:

- il provvedimento di archiviazione dell’istanza di annullamento in autotutela di due concessioni edilizie del 1991 e del 1993, con cui la società dante causa dei controinteressati ha edificato un fabbricato per civile abitazione;

- il provvedimento di archiviazione dell’istanza di esercizio dei poteri repressivi in materia edilizia, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001, con riferimento al medesimo immobile;

- l’ordinanza, adottata dal Comune di Poggibonsi a carico dei controinteressati, con cui è stata ingiunta la demolizione di opere edilizie in parziale difformità dal titolo originario.

1.1 Successivamente all’opposizione dispiegata ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, i ricorrenti trasponevano in sede giurisdizionale il predetto ricorso straordinario, ai sensi dell’art. 48 c.p.a..

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Poggibonsi e i controinteressati indicati in epigrafe, mentre, pur ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita la società costruttrice del fabbricato per cui è causa.

Tutte le parti resistenti hanno proposto eccezioni di inammissibilità del ricorso e, nel merito, esse hanno concluso per il rigetto del ricorso.

3. All’udienza del 1 aprile 2026 la ricorrente ha eccepito la tardività della memoria di replica depositata dal Comune di Poggibonsi e ne ha chiesto lo stralcio ai fini della decisione; all’esito della discussione, la causa è stata posta in decisione.

4. Va preliminarmente rilevata la tardività della memoria di replica depositata dal Comune di Poggibonsi in data 11 marzo 2026, come eccepito dalla parte ricorrente, con conseguente inutilizzabilità della medesima.

5. Per ragioni di economia processuale, si può prescindere invece dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti, stante l’infondatezza nel merito del ricorso per le ragioni che seguono.

6. Con il primo mezzo di impugnazione, parte ricorrente assume l’illegittimità del provvedimento di archiviazione del procedimento di riesame dei titoli edilizi a suo tempo rilasciati alla società controinteressata, perché il Comune non avrebbe tenuto conto del fatto che essa ha falsamente dichiarato di essere legittimata alla esecuzione delle opere.

In sostanza, secondo parte ricorrente, la società costruttrice non aveva titolo per raggiungere il fondo su cui è stato edificato il fabbricato in contestazione né aveva la disponibilità delle aree per l’esecuzione delle necessarie opere di urbanizzazione primaria.

Pertanto, la società costruttrice avrebbe dovuto acquisire anche il consenso dei proprietari dei fondi limitrofi per assicurarsi il diritto al passaggio necessario per raggiungere il fondo e per l’esecuzione degli allacciamenti ai servizi a rete.

6.1 Il motivo è infondato sulla base delle seguenti ragioni.

Si premette che, ai sensi dell’art. 4, comma 1, della legge n. 10/1977, ratione temporis applicabile al caso di specie, atteso che i titoli in contestazione sono stati rilasciati nel 1991 e nel 1993, “ La concessione è data dal sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per richiederla … ”.

Ai sensi del comma 6 del medesimo art. 4 della legge n. 10/1977, la concessione edilizia così rilasciata “ … non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio ed è irrevocabile … ”.

Le predette disposizioni sono sostanzialmente refluite nel disposto di cui all’art. 11 del Testo Unico dell’Edilizia, recato dal d.P.R. n. 380/2001, che, al comma 1, prevede che: “ Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo. ”, precisando al comma 3 che “ Il rilascio del permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti dei terzi. ”.

6.2 Dal prefato quadro normativo, emerge come il Comune debba verificare solo il titolo proprietario del richiedente il titolo edilizio, non potendo l’istruttoria spingersi sino a ricomprendere complessi accertamenti sull’esistenza o meno di diritti di servitù ovvero di situazioni comunque ostative all’esecuzione in concreto dell’intervento edilizio richiesto.

Anche in giurisprudenza è stato affermato che: “ l’Amministrazione è tenuta a rilasciare il titolo abilitativo edilizio avendo esclusivo riguardo alla compatibilità urbanistica dell’opera richiesta, lasciando ogni questione afferente a diritti soggettivi alla sua unica sede competente, che è il giudizio civile. ” (C.G.A.R.S., sez. giurisd., sentenza del 5 giugno 2023, n. 392”.

In sostanza, parte ricorrente non contesta la titolarità del diritto di proprietà della società ricorrente, ma afferma che l’esecuzione dell’intervento, come a suo tempo richiesto ed autorizzato, avrebbe necessitato del consenso dei proprietari delle aree limitrofe, trattandosi, a suo dire, di fondo intercluso.

Tuttavia, l’estensione dell’istruttoria non può investire questioni non attinenti direttamente alla proprietà dell’area su cui è richiesto l’intervento ovvero a vicende che involgono le aree limitrofe e l’esistenza o meno di diritti reali su cosa altrui che, in concreto, possano o meno condizionare l’esecuzione del medesimo intervento edilizio.

Oggetto del controllo comunale è l’esistenza di un titolo giuridico di disponibilità dell’area da parte del richiedente e l’assentibilità in astratto dell’intervento richiesto, operando, per il resto, la clausola di salvaguardia di salvezza dei diritti dei terzi.

Per tali ragioni, il primo motivo di ricorso è infondato.

7. Con il secondo motivo, parte ricorrente assume che la società costruttrice abbia commesso mendacio nella richiesta di variante e, pertanto, l’annullamento dei predetti titoli richiesto da parte ricorrente costituirebbe un’ipotesi di autotutela doverosa, ai sensi dell’art. 21 nonies , comma 2 bis , della legge n. 241/90.

In particolare, il provvedimento di archiviazione impugnato richiama i presupposti dell’annullamento d’ufficio divisati dall’art. 21 nonies , ritenendo conclusivamente che il lungo tempo trascorso e il relativo affidamento degli interessati costituissero ragioni ostative all’esercizio della funzione di riesame compulsata dai ricorrenti.

Ad avviso di questi ultimi, invece, l’autotutela sarebbe doverosa, ai sensi del comma 2 bis del citato art. 21 nonies , in ragione del preteso mendacio perpetrato dalla società costruttrice controinteressata, senza che rilevino ulteriori considerazioni afferenti al preteso affidamento, nella specie, da ritenere insussistente.

Per le stesse ragioni, sarebbe illegittima anche il provvedimento di archiviazione dell’istanza con cui i ricorrenti hanno richiesto al Comune l’esercizio dei poteri repressivi dei pretesi abusi edilizi, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001.

7.1 Il motivo è infondato alla luce delle seguenti considerazioni.

7.2 Ritiene il Collegio di dovere procedere ad una premessa sul potere di annullamento d’ufficio.

In detta prospettiva, di recente, la Corte costituzionale, con la sentenza del 26 giugno 2025, n. 88, ha operato un’ampia ricostruzione del potere in esame, a cui il Collegio intende prestare adesione.

In via preliminare, la Corte costituzionale ha rilevato che “ l’annullamento cosiddetto d’ufficio (o atto di riesame in senso stretto) va annoverato tra i provvedimenti di “secondo grado” con cui l’amministrazione esercita la funzione di riesame di atti già adottati, al fine di garantire la cura dell’interesse pubblico in via continuativa. Si contraddistingue, in tale ampia categoria, per essere il provvedimento discrezionale di portata eliminativa, con effetti ex tunc, di un precedente atto affetto da illegittimità originaria. ”.

Per quanto riguarda la tempistica di esercizio del predetto potere, la Corte costituzionale muove dall’osservazione secondo cui “ Tradizionalmente … la funzione del riesame è stata ritenuta espressione dello stesso potere esercitato in primo grado (o di un potere implicito che da questo derivava), di cui condivideva il carattere di inesauribilità, e il suo fondamento costituzionale è stato rintracciato nel principio di buon andamento dell’amministrazione. Ne è conseguito, sotto il profilo temporale, che il potere di annullamento è stato ritenuto inconsumabile e discrezionale nel quando, salvo il limite individuato dalla giurisprudenza, dapprima, nella carenza di un interesse concreto e attuale all’annullamento per “l’operare del fatto compiuto” e, di seguito, nella decorrenza di un termine ragionevole. ”.

Tuttavia, rileva ancora la pronuncia in esame che “ Lo specifico aspetto della tempistica dell’esercizio del potere di annullamento in autotutela è stato oggetto di più interventi normativi che hanno comportato una significativa evoluzione. ”.

In detta prospettiva, quanto al termine fisso per l’esercizio del potere di autotutela fissato dall’art. 21 nonies in un termine ragionevole “ comunque ” non superiore oggi a sei mesi e, nella versione ratione temporis applicabile al caso di specie, a diciotto mesi, la Corte costituzionale ha precisato che: “ L’argine temporale di tipo fisso è stato inteso come un vero e proprio termine decadenziale di «valenza nuova [volto] a stabilire limiti al potere pubblico nell’interesse dei cittadini, al fine di consolidare le situazioni soggettive dei privati» e, dunque, espressione di una «regola di certezza dei rapporti [tra il potere pubblico e i privati], che rende immodificabile l’assetto (provvedimentale-documentale-fattuale) che si è consolidato nel tempo, [sì da far] prevalere l’affidamento» (Consiglio di Stato, commissione speciale, parere 30 marzo 2016, n. 839).

…

Condivisibilmente, dunque, la novità legislativa è stata ritenuta significativa di un «“nuovo paradigma” nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione […] nel quadro di una regolamentazione attenta ai valori della trasparenza e della certezza» (ancora, Consiglio di Stato, parere n. 839 del 2016).

Tuttavia, come noto, nel nostro ordinamento, come in quello europeo (sin da CGCE, sentenza 22 marzo 1961, nelle cause riunite 42 e 49/59, Societé nouvelle des usines de Pontiene – Aciéres du Temple, SNUPAT) è riconosciuta tutela all’affidamento solo se legittimo, vale a dire se incolpevole o fondato sulla buona fede. E ciò vale, nei rapporti tanto tra privati, quanto tra privati e amministrazione, e per questi ultimi con riferimento sia all’attività amministrativa provvedimentale, sia all’attività amministrativa di diritto privato (art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990 e art. 5 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, recante «Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici»).

Per questo − nel solco dell’orientamento già consolidato della giurisprudenza amministrativa con riguardo all’autotutela nel suo complesso −, in seconda battuta, il legislatore ha accompagnato il termine decadenziale fisso a una fattispecie di esclusione di sua applicabilità per immeritevole considerazione della posizione del destinatario del provvedimento invalido: all’art. 21-nonies è stato così aggiunto il comma 2-bis, a mente del quale l’amministrazione è legittimata all’annullamento del provvedimento invalido «anche dopo la scadenza del [predetto] termine», allora fissato in «diciotto mesi», in caso «di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato».

Tale eccezione, è il caso di ricordare, è interpretata dal giudice amministrativo − sulla base del dato testuale costituito dalla disgiunzione «o» e di un argomento teleologico − nel senso che il termine finale non opera tutte le volte in cui si riscontri che il contrasto tra la fattispecie rappresentata e la fattispecie reale sia rimproverabile all’interessato, tanto se determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante, dovrà scontare l’accertamento definitivo in sede penale, quanto se determinato da una falsa rappresentazione della realtà di fatto, accertata inequivocabilmente dall’amministrazione con i propri mezzi (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 7 maggio 2025, n. 3876 e 14 agosto 2024, n. 7134; sezione sesta, sentenza 27 febbraio 2024, n. 1926). Anche in tale caso, infatti, l’erroneità dei presupposti per il rilascio del provvedimento amministrativo non è imputabile (neanche a titolo di colpa concorrente) all’amministrazione, ma esclusivamente alla parte che ha fornito una falsa descrizione della realtà fattuale, oggettivamente verificabile e non opinabile. ” (Corte costituzionale, sentenza n. 88/2025, cit.).

7.3 In sostanza, ai sensi l’art. 21 nonies , comma 2 bis , prevede un’ipotesi eccezionale di autotutela doverosa, i cui tratti vanno tuttavia precisati nei termini seguenti.

Di recente il Consiglio di Stato ha condivisbilmente affermato che: “ Accanto ai casi di autotutela doverosa “totale”, la dottrina più accorta teorizza la sussistenza di un’autonoma categoria di “autotutela doverosa parziale”, consistente nella mera dequotazione del termine ragionevole per procedere all’annullamento d’ufficio … .

Il Collegio ritiene che l’art. 21-novies, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990 declini sicuramente un caso di autotutela doverosa parziale, nell’accezione sopra chiarita, ovvero nel senso di consentire all’Amministrazione il suo esercizio anche oltre i termini fissati dal legislatore.

L’uso lessicale del verbo servile potere («possono essere annullati»), anziché dell’indicativo presente del verbo essere (“sono annullati”), pare inequivoco nel rendere l’accertamento penale irrevocabile del falso insufficiente ad imporre l’annullamento dell’atto, dovendo essere effettuate comunque anche le ulteriori verifiche previste dalla norma. … ” (Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 2 novembre 2023, n. 9415).

Ritiene in particolare il Consiglio di Stato nella citata pronuncia che: “ E tuttavia la scelta del legislatore di derogare al limite temporale di esercizio dell’autotutela non può rimanere priva di conseguenze sul piano della doverosità dell’attivazione delle necessarie verifiche. La possibilità, cioè, che si riediti il proprio potere anche a distanza di molto tempo, come tipicamente avviene nel caso del giudicato penale di falso, implica necessariamente che una valutazione delle conseguenze dello stesso sulla (eventuale) conservazione del titolo venga effettuata, seppure a potenziale discapito delle esigenze di certezza delle posizioni giuridiche ormai consolidate nel tempo. Da qui la correttezza dell’utilizzo del termine “autotutela doverosa”, essendo essa tale anche a distanza di anni nell’accezione di imporre il riesame e conseguentemente riscontrare la relativa richiesta avanzata dal terzo interessato in tal senso, senza vincolarne gli esiti. ”.

In sostanza, il comma 2 bis prevede un’ipotesi di tutela doverosa solo nell’ an , mentre essa non comprime la discrezionalità in ordine al quid e al quomodo , restando l’amministrazione libera di procedere o meno all’annullamento d’ufficio, tenendo conto dell’affidamento degli interessati, secondo un approccio casistico, che accerti l’eventuale rimproverabilità ai medesimi dei fatti non corrispondenti alla realtà che possono avere dato luogo al rilascio di un titolo illegittimo.

7.4 Ciò posto, deve rilevarsi come nel caso di specie siamo in presenza di una funzione di riesame compulsata dai ricorrenti a distanza di circa trent’anni dal rilascio dei titoli edilizi e che, allo stato, involge la posizione di soggetti diversi da quello che ha ottenuto il rilascio dei medesimi titoli.

Ritiene il Collegio che, nelle condizioni date, il riferimento nei provvedimenti impugnati al legittimo affidamento dei controinteressati sia stato correttamente reso dall’amministrazione procedente.

Invero, mentre potrebbe ritenersi in re ipsa il difetto del legittimo affidamento laddove l’amministrazione intervenga ad annullare un titolo autorizzatorio rilasciato sulla base di false informazioni rese dal richiedente, attuale titolare del provvedimento ampliativo, deve al contrario ritenersi che, nei casi come quello di specie, in cui sia decorso un termine di alcuni decenni dal rilascio dei titoli abilitanti e dove le informazioni fuorvianti siano state rese non dagli attuali proprietari degli immobili edificati sulla base dei titoli su cui è stato esercitato il potere di autotutela decisoria, debbano considerarsi prevalenti le ragioni legate alla tutela dell’affidamento, come correttamente rilevato nella motivazione dei provvedimenti impugnati.

Peraltro, deve ulteriormente osservarsi che il legittimo affidamento costituisce la declinazione soggettiva del principio di certezza del diritto, costituente un valore pubblicistico di carattere preminente, laddove difetti una rimproveribilità a carico degli attuali proprietari di un immobile edificato sulla base di un titolo in tesi illegittimo.

In altre parole, il caso di specie è paradigmatico degli effetti distorsivi che si determinerebbero sulla sicurezza dei traffici giuridici nel caso in cui si potesse procedere, a distanza di decenni dal rilascio, all’annullamento del titolo edilizio sulla base di pretese false dichiarazioni rese dal costruttore ovvero dal proprietario che ha eseguito l’intervento.

7.5 Del pari inconferente è poi il richiamo all’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001.

Invero, la citata sentenza del Consiglio di Stato ha condivisibilmente precisato che: “ Né il vincolo contenutistico dell’autotutela può trovare fondamento nell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001. La richiesta di attivazione dei controlli, infatti, si colloca o a valle dell’avvenuto esercizio dell’autotutela, avendo l’eventuale annullamento del titolo reso illegittimo un intervento che originariamente non lo era, ovvero del tutto al di fuori della stessa, per verificare, cioè, altri profili di illiceità che si collocano comunque al di fuori della copertura del titolo di legittimazione. ” (Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 2 novembre 2023, n. 9415).

In altre parole, una volta validati ex post i titoli edilizi originari, il richiamo all’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 è inconferente, atteso che il potere divisato dalla predetta disposizione presuppone un intervento edilizio eseguito sine titulo ovvero sulla base di un titolo annullato.

7.6 In conclusione anche il secondo motivo di ricorso è infondato.

8. Dalle considerazioni che precedono, deriva de plano l’infondatezza anche del terzo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente ha censurato l’ordinanza di demolizione adottata dal Comune di Poggibonsi sulla base della ritenuta esecuzione di opere edilizie in parziale difformità dai titoli.

Infatti, una volta che i titoli edilizi sono stati validati per effetto del legittimo esercizio della funzione di riesame da parte del Comune resistente, non è predicabile che l’amministrazione avrebbe dovuto ordinare l’integrale demolizione dell’immobile, perché da considerarsi complessivamente eseguito sine titulo .

9. In definitiva, il ricorso è complessivamente infondato.

10. Le spese di lite seguono la soccombenza nei confronti delle parti resistenti costituite e sono liquidate nella misura determinata in dispositivo; non vi è luogo a provvedere sulle spese nei confronti della società controinteressata non costituita.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di lite, che liquida in euro 4.000,00 in favore del Comune di Poggibonsi e in euro 4.000,00 in favore dei controinteressati costituiti; nulla spese nei confronti della Mo.Di. Costruzioni di CC F. e C. S.a.s..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

BE RI CC, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

GU BR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GU BR	BE RI CC

IL SEGRETARIO