Pubblicato il 11/02/2026

N. 00315/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01212/2025 REG.RIC.

N. 01214/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la NA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1212 del 2025, proposto da Pfe S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B575F1F04E, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Giuseppe Ilardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RE MA della NA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sonia Sau, Mattia Pani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RD VI SO OO AR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Murgia, Massimiliano Terrigno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1214 del 2025, proposto da Pfe S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Giuseppe Ilardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RE MA della NA, in persona del legale rappresentante pro tempore, come sopra rappresentata difesa e domiciliata;

nei confronti

RD VI SO OO AR, in persona del legale rappresentante pro tempore, come sopra rappresentata difesa e domiciliata;

per l'annullamento, previa sospensione,

quanto al ricorso n. 1212 del 2025:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione n.1095, prot. n. 12221, del 4 novembre 2025 con cui la Direttrice del ERo forniture e ER della RE MA della NA - Direzione Generale della Centrale Regionale di Committenza ha disposto l'aggiudicazione della “Procedura aperta, ai sensi dell'art.71 del D.Lgs. 36/2023, finalizzata alla stipula di convenzioni quadro per l'affidamento dei ER di facchinaggio, trasloco e ER connessi per le Amministrazioni ed Enti della RE MA della NA.  LOTTO 1 - CIG B575F1F04E”, in favore della SARDA SERVIZI Soc. Coop. a r.l., la quale, per contro, avrebbe dovuto essere esclusa;

- della comunicazione ex art. 90 del D.Lgs. 36/2023, inoltrata il 5 novembre 2025, con cui è stata comunicata la suddetta aggiudicazione in favore della SARDA SERVIZI Soc. Coop. a r.l.;

- dei verbali di gara, di tutte le sedute pubbliche e riservate, della proposta di aggiudicazione, della graduatoria, delle valutazioni della commissione e dei punteggi attribuiti all'offerta tecnica ed economica dell'aggiudicataria, del procedimento di verifica di anomalia, dei relativi verbali e del giudizio di congruità dell'offerta dell'aggiudicataria;

- della verifica dei requisiti, generali e speciali, dell'aggiudicataria;

- nonché, in genere, di tutti gli atti annessi, presupposti e/o consequenziali, ancorché non conosciuti;

nonché per l'accoglimento della domanda di conseguire l'aggiudicazione e la stipula della relativa convenzione e, nell'ipotesi in cui sia stato o nelle more venisse stipulata la convenzione,

per la declaratoria di inefficacia della convenzione, ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 del c.p.a. e per l'accoglimento della domanda di subentro, che fin d'ora espressamente si esplicita;

nonché, ancora, per le subordinate ipotesi in cui non venissero conseguiti l'aggiudicazione e la convenzione, ovvero in cui (in caso di parziale esecuzione del ERo da parte della contro-interessata) venisse affidata solo una parte del ERo, per l'accoglimento della domanda di condanna della P. A. al risarcimento per equivalente monetario per la refusione dei danni subiti e subendi a causa dei provvedimenti impugnati, nella misura che si indica nel 15% dell'importo a base d'asta del contratto (10% per lucro cessante e 5% per perdita di qualificazione e di chances), ovvero nella maggiore o minore somma che risulterà in corso di giudizio, con espressa riserva di ulteriormente dedurre, precisare e comprovare, ed in ogni caso oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, trattandosi di debito di valore, nonché  - ove si ritenesse di essere in presenza di debito di valuta  - maggior danno ai sensi dell'art. 1224, 2° comma, c.c.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da RD VI SO OO:

- dell’art. 16, lettera d) del Disciplinare della procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d. Lgs. n. 36/2023, finalizzata alla stipula di convenzione quadro per l’affidamento dei ER di facchinaggio, trasloco e ER connessi per le amministrazioni ed enti della regione MA della NA ID appalto ANAC n. ae5216cf-4587-b84f-8318c753dde3, Lotto 1 CIG B575F1F04E, nella parte in cui prevede, a pena di esclusione, che l’offerta debba contenere le “schede tecniche di imballaggi e pallets offerti nel rispetto delle caratteristiche minime indicate nel capitolato speciale”, in caso di accoglimento del primo motivo del ricorso principale e nel caso in cui la predetta clausola non dovesse essere interpretata nel senso che l’esclusione non trova applicazione nell’ipotesi dell’art. 16, lettera d);

quanto al ricorso n. 1214 del 2025:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione n. 1095, prot. n. 12221, del 4 novembre 2025 con cui la Direttrice del ERo forniture e ER della RE MA della NA  - Direzione Generale della Centrale Regionale di Committenza, ha disposto l'aggiudicazione della “Procedura aperta, ai sensi dell'art.71 del D.Lgs. 36/2023, finalizzata alla stipula di convenzioni quadro per l'affidamento dei ER di facchinaggio, trasloco e ER connessi per le Amministrazioni ed Enti della RE MA della NA. LOTTO 2  - CIG B575F20121”, in favore della SARDA SERVIZI Soc. Coop. a r.l., la quale, per contro, avrebbe dovuto essere esclusa;

- della comunicazione ex art. 90 del D.Lgs. 36/2023, inoltrata il 5 novembre 2025, con cui è stata comunicata la suddetta aggiudicazione in favore della SARDA SERVIZI Soc. Coop. a r.l.;

- dei verbali di gara, di tutte le sedute pubbliche e riservate, della proposta di aggiudicazione, della graduatoria, delle valutazioni della commissione e dei punteggi attribuiti all'offerta tecnica ed economica dell'aggiudicataria, del procedimento di verifica di anomalia, dei relativi verbali e del giudizio di congruità dell'offerta dell'aggiudicataria;

- della verifica dei requisiti, generali e speciali, dell'aggiudicataria;

- nonché, in genere, di tutti gli atti annessi, presupposti e/o consequenziali, ancorché non conosciuti;

nonché per l'accoglimento della domanda di conseguire l'aggiudicazione e la stipula della relativa convenzione e, nell'ipotesi in cui sia stato o nelle more venisse stipulata la convenzione,

per la declaratoria di inefficacia della convenzione, ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 del c.p.a. e per l'accoglimento della domanda di subentro, che fin d'ora espressamente si esplicita;

nonché, ancora, per le subordinate ipotesi in cui non venissero conseguiti l'aggiudicazione e la convenzione, ovvero in cui (in caso di parziale esecuzione del ERo da parte della contro-interessata) venisse affidata solo una parte del ERo, per l'accoglimento della domanda di condanna della P.A. al risarcimento per equivalente monetario per la refusione dei danni subiti e subendi a causa dei provvedimenti impugnati, nella misura che si indica nel 15% dell'importo a base d'asta del contratto (10% per lucro cessante e 5% per perdita di qualificazione e di chances), ovvero nella maggiore o minore somma che risulterà in corso di giudizio, con espressa riserva di ulteriormente dedurre, precisare e comprovare, ed in ogni caso oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, trattandosi di debito di valore, nonché - ove si ritenesse di essere in presenza di debito di valuta - maggior danno ai sensi dell'art. 1224, 2° comma, c.c.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da RD VI SO OO:

- dell’art. 16, lettera d) del Disciplinare della procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d. Lgs. n. 36/2023, finalizzata alla stipula di convenzione quadro per l’affidamento dei ER di facchinaggio, trasloco e ER connessi per le amministrazioni ed enti della regione MA della NA ID appalto ANAC n. ae5216cf-4587-b84f-8318c753dde3, Lotto 1 CIG B575F1F04E, nella parte in cui prevede, a pena di esclusione, che l’offerta debba contenere le “schede tecniche di imballaggi e pallets offerti nel rispetto delle caratteristiche minime indicate nel capitolato speciale”, in caso di accoglimento del primo motivo del ricorso principale e nel caso in cui la predetta clausola non dovesse essere interpretata nel senso che l’esclusione non trova applicazione nell’ipotesi dell’art. 16, lettera d).

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: RE MA della NA e RD VI SO OO AR ;

Visti i ricorsi incidentali proposti dalla controinteressata e ricorrente incidentale RD VI SO OO AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. RI ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La PFE S.p.a. ha esposto di aver partecipato ad entrambi i lotti della “Procedura aperta, ai sensi dell'art. 71 del D.Lgs. 36/2023, finalizzata alla stipula di convenzioni quadro per l’affidamento dei ER di facchinaggio, trasloco e ER connessi per le Amministrazioni ed Enti della RE MA della NA”, indetta dalla RE NA, articolata nel Lotto 1 - CIG B575F1F04E: valore stimato per 36 mesi, al netto IVA, € 3.060.000,00 e nel Lotto 2 - CIG: B575F20121: valore stimato per 36 mesi, al netto IVA, € 6.079.824,00.

2. A tal fine ha esposto che:

- con riferimento al Lotto 1, si è classificata al primo posto la controinteressata RD VI Soc. Coop. a r.l., con il punteggio complessivo di 96,31 punti, di cui 67,92 punti per l’offerta tecnica e 28,39 punti per l’offerta economica, mentre la ricorrente si è collocata al secondo posto, con complessivi 94,04 punti, di cui 68,99 punti per l’offerta tecnica e 25,05 punti per l’offerta economica;

- con riferimento al Lotto 2, si è classificata al primo posto la medesima controinteressata, con il punteggio complessivo di 96,07 punti, di cui 67,54 punti per l’offerta tecnica e 28,53 punti per l’offerta economica, mentre la PFE s.p.a. si è collocata al 2° posto, con complessivi 93,75 punti, di cui 68,30 punti per l’offerta tecnica e 25,45 punti per l’offerta economica.

3. Verificata la (non) anomalia dell’offerta di RD VI, a seguito di apposito sub-procedimento, entrambi i lotti le sono stati aggiudicati e la documentazione (relazioni tecniche), è stata messa a disposizione ai sensi dell’art. 36, comma 1 del d.lgs. n. 36 del 2023, ancorché con numerosi oscuramenti, poi limitati al paragrafo relativo al sistema informativo utilizzato per lo svolgimento dei ER oggetto dell’appalto.

4. Ciò posto, con i due distinti ricorsi epigrafati, aventi analogo contenuto, la ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione in favore della RD VI per entrambi i lotti, deducendo i seguenti motivi di diritto.

- I Violazione della lex specialis di gara, in particolare dell’art. 16 del disciplinare di gara – violazione e/o falsa applicazione degli artt. 107 e 108, d.lgs. 36/2023 - eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti - violazione del principio della par condicio competitorum – mancata esclusione dell'aggiudicataria per carenza di un elemento essenziale dell'offerta tecnica – violazione dei principi di buon andamento, trasparenza, imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa e del principio dell’autovincolo , in quanto l’offerta di RD VI sarebbe dovuta essere esclusa, poiché l’art. 16 del disciplinare richiedeva la produzione, a pena di esclusione, delle “ Schede tecniche degli imballaggi e dei pallets ”, mentre RD VI ha omesso di produrre le schede tecniche dei pallets, allegando unicamente quelle relative agli imballaggi, non potendo a ciò supplire la generica descrizione dei pallets, contenuta nella relazione tecnica della controinteressata.

- II Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 41, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, nonché del d.lgs. 81/2008 e s.m.i. e delle ulteriori norme di seguito richiamate e del ccnl logistica, trasporto merci e spedizioni (codice i100) richiamato dalla lex specialis - eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e irragionevolezza manifesta nella verifica di anomalia dell'offerta dell’aggiudicataria – carenza di motivazione – errore nei presupposti di fatto e di diritto – travisamento – violazione dei principi di buon andamento, imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa , essendo l’offerta incongrua e illegittimo il giudizio di non anomalia espresso nell’apposito subprocedimento, in quanto il RUP ha recepito acriticamente le giustificazioni fornite dall’impresa, omettendo di rilevare le macroscopiche sottostime e omissioni in cui è incorsa la controinteressata nel calcolo del costo del lavoro.

La RD VI, infatti, ha omesso di computare numerosi elementi retributivi obbligatori previsti dal CCNL Logistica, Trasporto Merci e Spedizioni (codice I100), indicato come obbligatorio dalla lex specialis : i) il c.d. EDR (Elemento Distinto della Retribuzione); ii) l’indennità sostitutiva di mensa, anch’essa espressamente prevista dal CCNL (art.9) per prestazioni continue; iii) gli scatti di anzianità, ipotizzando irrealisticamente l’assunzione di personale ex novo senza anzianità pregressa; iv) i costi per l’assistenza sanitaria complementare e per l’Ente Bilaterale (o del relativo Elemento Aggiuntivo della Retribuzione - EAR); v) la quota variabile (ossia quella legata all’indice ISTAT) della rivalutazione del TFR; vi) le ulteriori componenti retributive arbitrariamente ridotte, come risultanti dalla relazione peritale di parte riportata per esteso alle pp. 11-22 del ricorso.

Perciò, posto che nel lotto 1 la controinteressata evidenziava un utile di appena euro 64.458,88 e spese generali per euro 11.964,00 e nel lotto 2 evidenziava un utile di appena euro 110.128,37 e spese generali per euro 24.078,35, il maggior costo del personale omesso dalla RD VI con riferimento ad entrambi i lotti, non solo assorbirebbe l’utile dalla stessa dichiarato, ma determinerebbe una grave perdita.

5. Resiste, in entrambi i giudizi, la RE NA e si è costituita la controinteressata. Entrambe hanno richiesto il rigetto dei ricorsi siccome infondati.

6. La RD VI ha proposto, in ambedue i giudizi, ricorso incidentale, con il quale ha dedotto, “ precauzionalmente e in via subordinata all’accoglimento del primo motivo di ricorso della PFE ”, che, se interpretato come richiesto dalla ricorrente principale, l’art. 16 del Disciplinare sarebbe illegittimo per Violazione di legge (art 107, comma 1, 108, comma 10 del d.lgs. 31.3.2023, n. 36) Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e non proporzionalità della sanzione .

7. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, entrambi i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

8 Preliminarmente, i ricorsi epigrafati devono essere riuniti, stante l’evidente connessione soggettiva e oggettiva degli stessi, che contestano l’aggiudicazione di entrambi i lotti della medesima procedura di gara per le medesime ragioni giuridiche.

9. Ciò posto, il primo motivo dei ricorsi principali è infondato e deve essere rigettato.

L’art. 16 del disciplinare, per quanto qui rileva, dispone quanto segue:

“ L’offerta è firmata secondo le modalità previste al precedente punto 15.1 e deve contenere, a pena di esclusione, i seguenti documenti: (…)

a) indice riepilogativo degli elaborati costituenti l’offerta;

b) Relazione Tecnica dei ER offerti;

c) copia delle carte di circolazione degli automezzi a ridotto impatto ambientale, se offerti, come da criterio migliorativo ovvero una dichiarazione di impegno da parte del concorrente a rendere disponibili i mezzi indicati in sede di offerta tecnica per l’esecuzione del ERo; in caso di dichiarazione di impegno, prima della stipula della Convenzione, il Fornitore dovrà presentare idonea documentazione a comprova della disponibilità dei mezzi indicati;

d) schede tecniche degli imballaggi e pallets offerti nel rispetto delle caratteristiche minime indicate nel Capitolato speciale. Si precisa che le certificazioni e/o dichiarazioni dovranno essere comunque presentate in sede di esecuzione contrattuale alle Amministrazioni contraen ti”.

La ricorrente ha dedotto che l’aggiudicataria avrebbe allegato la sola scheda tecnica degli imballaggi ma non anche dei pallets.

Ad avviso del Collegio tale circostanza non è, nel caso di specie, idonea a determinare l’esclusione della controinteressata, in quanto le informazioni che l’operatore economico avrebbe dovuto rendere sono comunque contenute nella Relazione tecnica regolarmente allegata.

Sul punto la ricorrente ha dedotto sin dal ricorso che “ la generica descrizione dei pallets, contenuta nella relazione tecnica della controinteressata, non può in alcun modo sopperire alla mancanza di un documento specifico, richiesto a pena di esclusione dalla legge di gara ” (p. 7).

Tuttavia, ad esaminare la relazione tecnica di RD ER (doc. 17, p. 15 Relazione), se ne deduce il contrario, avuto riguardo al parametro di riferimento contenuto nel Capitolato, che indica i requisiti che i pallet devono possedere e alla cui verifica sarebbe funzionale la scheda tecnica.

Anche a voler tralasciare l’aspetto, valorizzato dalla RE, per cui l’art. 7.7.1. del Capitolato specifica che “Le certificazioni o altra documentazione a comprova dei requisiti richiesti dovranno essere presentati in sede di esecuzione contrattuale alle Amministrazioni contraenti ”, sono le specifiche tecniche dei pallet – molto meno dettagliate di quelle descritte per gli imballaggi – ad essere decisive nel senso della sufficienza di quanto indicato nella relazione tecnica di RD ER.

Si legge infatti nel Capitolato esclusivamente che “ Devono essere utilizzati pallet di legno riciclato almeno al 60% o di legno certificato PEFC o FSC o equivalente o pallet in materiale diverso dal legno (es. plastica almeno 60% di materiale riciclato). I pallet devono essere altresì riutilizzati più volte, fino al loro definitivo esaurimento ” (punto 7.7.1., pag. 28).

Se così è, è evidentemente sufficiente a consentire alla Commissione di gara, sin dalla fase di valutazione delle offerte, di verificare la rispondenza dei pallets offerti ai requisiti ivi indicati sulla base di quanto riportato a pag. 15 della Relazione tecnica di RD ER, in cui sono proprio contenute tali informazioni.

Ad esempio, si legge che “ RD VI si impegna ad utilizzare solo pallets prodotti con legname certificato FSC - PEFC, avvalendosi, per il rifornimento di pallet, della collaborazione dell'azienda Punto Pallets di Cagliari e la Palm S.p.A. azienda produttrice. L’ Azienda utilizza materia prima certificata FSC e PEFC, attraverso pratiche di riforestazione programmata che permette di trasformare il bosco da risorsa inutilizzata a fondamentale creatore di ricchezza e occupazione locale. Per le operazioni di imballo e movimentazione, quindi, vengono utilizzati Pallet eco compatibili, certificati con marchio PEFC (Programme for Endorsement Forest Certification) e FSC (Forest Stewardship Council) ”.

Di seguito, vengono altresì indicate altre informazioni di dettaglio in tabella: “ Marca: PALM s.p.a.; Tipologia Prodotto: Pallet in legno nuovo “FSC/ PEFC; Formato: 800x1200; Classificazione: PEFC -ITA 1002 - .2010 FSC –STD – 40 – 004 V2.1 ”.

Ed ancora si aggiunge “ In alternativa o sostituzione dei pallet in legno, RD VI ha previsto l’utilizzo di pallet in cartone ad alta resistenza con le seguenti caratteristiche: molto leggero: 70% più leggero rispetto ad un pallet in legno; permette di risparmiare sui costi di trasporto ed è facilmente manovrabile; più sicuro: senza chiodi, schegge o angoli vivi; 100% naturale: si ricicla come una scatola in cartone; il pallet è formato da tubi quadrati come piedini e da un pianale in cartone a tripla onda; i componenti sono assemblati con l'utilizzo di nastro biadesivo con collante vegetale a base di destrina ”.

Anche nella tabella seguente poi si indica in dettaglio che la Cassa pallet in legno è così composta:

“ Coperchio: in compensato spessore 10 mm 5 strati incrociati ad incollaggio fenolico, con tassello in legno per il bloccaggio all'interno della cassa.

Pareti laterali in compensato spessore 10 mm 5 strati incrociati ad incollaggio fenolico, per una perfetta rigidità ed un'alta resistenza all'umidità. Angolari in lamiera bordata, elettrozincata, antiruggine, fissati da rivetti nichelati.

Fondo della cassa pallet a 4 vie con piano di carico in tavole accostate spessore 18 mm e 3 liste di base con 9 cubetti di sezione 95x95x78 mm ”.

Ora, alla luce del chiaro tenore letterale di tutti gli atti rilevanti – Disciplinare, Capitolato, Relazione tecnica – ritiene il Collegio comprovato che le informazioni che la stazione appaltante intendeva verificare in relazione ai pallet attraverso le schede tecniche siano state fornite da RD ER seppur all’interno della Relazione tecnica.

Deve peraltro ricordarsi che, quand’anche non si voglia considerare la circostanza determinante ai fini della possibilità di fornire le informazioni richieste solo in sede esecutiva, comunque la lex specialis non prevedeva alcun punteggio premiale in relazione alle caratteristiche dei pallets.

Per questa ragione, si è affermata la decisività di quanto indicato dal Capitolato in relazione ai requisiti dei ridetti pallets, alla cui (esclusiva) verifica era preordinata la previsione dell’art. 16, lett. d) del disciplinare; e ciò costituisce indicazione ermeneutica obbligata, posto che l’art. 7.7.1. del Capitolato è l’unica previsione di gara a descrivere le caratteristiche dei pallets da offrire.

Di tal che, è irrilevante che le schede tecniche potrebbero astrattamente contenere informazioni ulteriori sui pallet, come ritiene la ricorrente, poiché le uniche informazioni rilevanti sui pallet in sede di gara sono quelle indicate dal Capitolato come requisiti degli stessi, null’altro essendo rilevante, posta anche la irrilevanza dei pallet al fine dell’attribuzione di alcun punteggio aggiuntivo.

In sostanza, da un lato, non può essere disposta l’esclusione per mancata allegazione di una scheda tecnica descrittiva dei prodotti, pur se prevista dalla lex specialis , se “ tutti gli elaborati chiamati ad integrare la documentazione tecnica possano astrattamente concorrere, in misura equivalente, almeno sul piano formale, alla definizione ed illustrazione delle caratteristiche dei singoli prodotti e alla valutazione qualitativa e di merito circa la rispondenza e conformità ai parametri tecnici richiesti, senza che all’assenza di uno solo di tali documenti possa associarsi una valutazione di immediata incompletezza e inammissibilità dell’offerta ”. Dall’altro, non ci si può limitare ad affermare, “ in modo assiomatico e non sufficientemente motivato, la natura essenziale delle informazioni contenute nella scheda tecnica, la non desumibilità aliunde delle caratteristiche tecniche e il conseguente impedimento, che ne sarebbe derivato alla commissione giudicatrice, di verificare puntualmente la conformità del prodotto offerto alle prescrizioni capitolari ” (Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2018, n. 2567).

Ne discende l’infondatezza del primo motivo dei ricorsi.

10. Quanto al secondo motivo, con cui si contesta il giudizio di (non) anomalia dell’offerta presentata dall’aggiudicataria, giova richiamare i principi e le regole fondamentali in materia di valutazione dell’anomalia dell’offerta e del sindacato del giudice amministrativo, come anche già enucleati dalla Sezione (cfr. T.a.r. NA, sez. I, 29 aprile 2024, n. 349; C.g.a., 16 gennaio 2024, n. 5).

Secondo l’indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. III, 16 giugno 2023, n. 5963; Id., sez. V, 28 marzo 2022, n. 2269; Id., 17 marzo 2022, n. 1946; Id., 9 febbraio 2022, n. 939; Id., 3 febbraio 2022, n. 764), “ la valutazione di anomalia dell'offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l'amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all'organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un'autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell'anomalia, trattandosi di questione riservata all'esclusiva discrezionalità tecnica dell'amministrazione ”.

In sintesi, la valutazione della congruità dell'offerta che la stazione appaltante è chiamata a svolgere deve essere eseguita in modo complessivo, sintetico, e non parcellizzato o atomistico, in maniera da valorizzare nell'insieme le singole voci di cui si compone la proposta contrattuale formulata dall'operatore economico, poiché questione essenziale del giudizio di verifica della congruità dell'offerta è se quest'ultima, nonostante le imprecisioni o le manchevolezze nella quantificazione di alcune voci di costo, sia comunque complessivamente affidabile (giudizio che, come noto, ha natura necessariamente globale e sintetica, non potendo risolversi in una parcellizzazione delle singole voci di costo e costituisce frutto di apprezzamento tecnico riservato all'amministrazione appaltante, non sindacabile in sede giurisdizionale amministrativa se non per illogicità, manifesta irragionevolezza, arbitrarietà (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2021, n. 2437). Tale risultato si ottiene, secondo i principi appena richiamati, solo se si accerti che gli eventuali scostamenti o errori di valutazione non trovino compensazione, o copertura sotto il profilo economico-finanziario, in altre voci.

Proprio perché la verifica dell'anomalia dell'offerta può comportare l'esclusione del concorrente dalla gara, la giurisprudenza ha stabilito che “ l'obbligo di motivazione analitica e puntuale sulle giustificazioni sussiste solo nel caso in cui l'Amministrazione esprima un giudizio negativo, mentre tale onere non sussiste in caso di esito positivo del giudizio di congruità dell'offerta essendo sufficiente in tal caso motivare il provvedimento per relationem alle giustificazioni presentate dal concorrente ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 28 dicembre 2020, n. 8442; Id., 14 ottobre 2020, n. 6209).

L'onere di motivazione rafforzata rileva, dunque, con riferimento ad offerte particolarmente basse, formulate dall'operatore economico anche al solo fine di poter ottenere la commessa e restare attivo sul mercato.

Pertanto, devono ormai considerarsi sedimentati nella giurisprudenza amministrativa di ultimo grado i seguenti canoni ermeneutici (ben sintetizzati da Cons. Stato, sez. V, 26 ottobre 2022, n. 9139), in base ai quali:

- la valutazione di anomalia dell’offerta consiste in un procedimento il cui esito è rimesso alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante e che è globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci, dal momento che l'obiettivo dell'indagine è l'accertamento dell'affidabilità dell'offerta nel suo complesso e non già delle singole voci che la compongono (cfr. Ad. plen. n. 36 del 2012);

- ciò che interessa al fine dello svolgimento del giudizio successivo alla valutazione dell'anomalia dell'offerta è rappresentato dall'accertamento della serietà dell'offerta desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente;

- la valutazione sulla congruità dell'offerta resa dalla stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria, che rendano palese l'inattendibilità complessiva dell'offerta (cfr. Ad. plen. n. 36 del 2012), di talché, “ ove non emergano evidenti travisamenti o irrazionalità ma solo margini di fisiologica opinabilità della valutazione tecnico-discrezionale operata dalla Pubblica amministrazione, il giudice amministrativo non potrebbe in alcun caso sovrapporre la propria valutazione a quella del competente organo della stazione appaltante, né potrebbe parimenti procedere ad una autonoma verifica di congruità dell’offerta medesima e delle sue singole voci ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2023, n. 783; Id., 26 novembre 2018, n. 6689);

- il giudice amministrativo non può quindi operare autonomamente una verifica delle singole voci dell'offerta sovrapponendo così la sua idea tecnica al giudizio - non erroneo né illogico - formulato dall'organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell'interesse pubblico nell'apprezzamento del caso concreto, poiché, così facendo, invaderebbe una sfera propria della pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2011, n. 3862; Id., sez. V, 28 ottobre 2010, n. 7631; Id.,17 gennaio 2014, n. 162);

- al di fuori dei casi in cui il margine positivo risulti pari a zero, non è possibile stabilire una soglia minima di utile al di sotto della quale l'offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile apparentemente modesto può comportare un vantaggio significativo, sia per la prosecuzione in sé dell'attività lavorativa, sia per la qualificazione, la pubblicità, il curriculum derivante per l'impresa dall'essere aggiudicataria di un appalto pubblico e di averlo portato a termine (cfr. Cons. Stato, sez. V, 27 settembre 2017, n. 4527; Id., 29 maggio 2017, n. 2556; Id., 13 febbraio 2017, n. 607).

Peraltro, con specifico riferimento alle giustificazioni del costo del lavoro nelle gare pubbliche, si è altresì specificamente affermato che “ la determinazione tabellare del costo del lavoro costituisce, per la stazione appaltante, solo un indice valutativo del giudizio di adeguatezza economica, posto che i valori indicati dalle tabelle ministeriali non hanno carattere cogente ed inderogabile, essendo pertanto consentiti motivati scostamenti dai medesimi: sicché, l'inattendibilità economica dell'offerta non può essere automaticamente desunta dal mancato rispetto di quelle tabelle ministeriali, che non integrano parametri inderogabili di raffronto ” (Cons. Stato, sez. V, 26 giugno 2024, n. 5639; C.g.a., 13 novembre 2024, n. 903).

11. Su tali basi, ritiene il Collegio che le censure di parte ricorrente non meritino accoglimento.

11.1. In primo luogo, la parte ricorrente non può limitarsi a riportare lo stralcio della relazione del consulente tecnico di parte per la quasi totalità del motivo (pp. 11-22), poiché in realtà così facendo ci si limita appunto a considerare le voci di costo di cui al CCNL di riferimento – peraltro senza intaccare i minimi retributivi, unica ipotesi che sarebbe ex se rilevante – e si perpetua proprio quella modalità di contestazione censurata dalla sopra citata giurisprudenza poiché afferenti a singole voci di costo e non già alla globalità dell’offerta nel suo complesso.

11.2. Del pari è a dirsi per quanto riportato nella memoria della ricorrente, con la quale si attua un confronto dialettico tra la relazione peritale propria e quella della controinteressata, ma tale approccio dimentica che la valutazione che è stata resa dalla stazione appaltante sulla base delle giustificazioni è ben più ampia e globale di quella riferibile alle reciproche deduzioni ed eccezioni tra consulenti di parte su singole voci.

Peraltro, sotto questo profilo, vale ricordare che tale valutazione della stazione appaltante si caratterizza per discrezionalità tecnica e che per poter essere accertata come illegittima necessita di una evidenza di irragionevolezza o travisamento dei fatti, non essendo sufficiente che la stessa sia meramente opinabile e soggettivamente non condivisa dall’operatore economico ricorrente o dal suo consulente di parte.

11.3. Ciò posto in termini generali, rileva il Collegio come la stazione appaltante abbia anche richiesto, a valle della trasmissione dei primi giustificativi (doc. 6), ulteriori chiarimenti consistenti nella “ tabella esplicativa del costo orario della manodopera offerta, distinta per ciascun livello di inquadramento da voi considerato in offerta, elaborata secondo le metodologie e le voci utilizzate dal Ministero del Lavoro per la redazione delle tabelle del costo orario dei lavoratori, in relazione al CCNL indicato. Le tabelle dovranno evidenziare le rielaborazioni effettuate per la riduzione del costo orario offerto, rendendole maggiormente comprensibili rispetto a quanto già indicato nella documentazione presentata ” (doc. 7).

Ciò è stato adempiuto dalla controinteressata (doc. 8) e su tali basi la stazione appaltante ha svolto la sua valutazione della (non) anomalia dell’offerta (doc. 9), nella quale l’amministrazione riporta ampiamente gli elementi in fatto dei giustificativi che ha valorizzato al fine di ritenere congrua, globalmente, e sufficiente, l’offerta dell’aggiudicataria.

Dalle considerazioni spese dalla ricorrente non emerge il travisamento dei fatti in cui sarebbe incorsa la stazione appaltante nella sua valutazione tecnico discrezionale, anche perché, appunto, non si rinvengono ragioni per considerare la valutazione globale illegittima, ma solo critiche alla determinazione di singole voci di costo.

11.4. Venendo comunque a tale ultimo aspetto, le giustificazioni rese dalla controinteressata anche nella relazione peritale di parte non sono sufficienti a determinare l’irragionevolezza della scelta della stazione appaltante di considerare l’offerta non anomala, poiché tali giustificazioni appaiono plausibili a garantire nel complesso la sostenibilità dell’offerta.

Ciò in quanto emergono elementi, tra cui la natura peculiare di società cooperativa, la possibilità di fruire dell’esonero contributivo previsto dalla Legge n. 205/2017 (art.1 commi 100/108 e 113/114) nonché dell’esonero dal versamento dei contributi previdenziali di cui all’articolo 1, commi 406 e ss., della legge 30 dicembre 2024, n. 207, ma anche la voce “ altri elementi di costo ” (come apposito fondo per gli imprevisti individuato dalla RD VI) e le misure incentivanti connesse allo scopo mutualistico (volto alla tutela e alla valorizzazione del lavoro dei soci), che costituiscono elementi esterni che possono fornire sufficienti ragioni per considerare comunque in equilibrio economico - finanziario l’offerta dell’aggiudicatario, non risultando perciò decisive le – pur separate e non globali – contestazioni della relazione tecnica di parte.

Non è compito di questo giudice valutare la condivisibilità o meno delle valutazioni economiche svolte, ma solo verificare che non vengano posti a giustificazione fatti non sussistenti, tali da viziare in radice il giudizio di non anomalia dell’offerta svolto dalla stazione appaltante.

12. In conclusione, alla luce della superiore espositiva, i ricorsi principali epigrafati sono infondati e devono essere rigettati, discendendo da ciò l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dei ricorsi incidentali, subordinati all’accoglimento del primo motivo dei ricorsi principali, presentati dalla RD VI.

Le spese del giudizio, stante la natura interpretativa delle questioni esaminate nel primo motivo di ricorso e la natura complessa delle deduzioni sul costo del lavoro del secondo motivo, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la NA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione degli stessi, rigetta i ricorsi principali e dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i ricorsi incidentali.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco CE, Presidente

RI ER, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI ER	Marco CE

IL SEGRETARIO