Pubblicato il 16/02/2026

N. 00400/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01340/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1340 del 2024, proposto da
IN TE AR, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni SA, Giuseppe Gortenuti e ON SA, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Pescantina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato RI NC, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento del Responsabile Area Sviluppo del Territorio Servizio Edilizia Privata e Urbanistica del Comune Pescantina in data 26 luglio 2024, con cui è stato comunicato il divieto di esecuzione dell’intervento oggetto della SCIA n. 49/2024, prot. nn. 7775-7776-7777, relativa a SCIA per opere di ristrutturazione edilizia con ripristino di un fabbricato rurale crollato per adibirlo ad uso agrituristico, sito in Via Milone n. 21 del Comune di Pescantina;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pescantina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il dott. RE RI e uditi per le parti i difensori ON SA e RI NC;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente ha la piena disponibilità di alcuni fabbricati rurali – ubicati nel Comune di Pescantina e catastalmente censiti al foglio 7, mappale 722 – di proprietà di un’azienda agricola di cui la stessa è la titolare.

Tali immobili rientrano nel Tessuto Agricolo Periurbano (A1), disciplinato dagli artt. 35-38 delle Norme Tecniche Operative del Piano degli Interventi nell’Ambito Territoriale Omogeneo 4.

Nella tavola dei vincoli del PAT i fabbricati ricadono all’interno di un’area che, per la vicinanza ad un corso d’acqua, risulta soggetta a vincolo paesaggistico ex lege ai sensi del d.lgs. 42/2004, eliminato con d.G.R. Veneto n. 1638/2013.

Il compendio immobiliare, in origine composto da tre fabbricati, è stato interessato da un serie interventi assentiti da due titoli edilizi.

In particolare, con la concessione edilizia n. 58 del 1994 è stata autorizzata la ristrutturazione del primo edificio mentre con la concessione edilizia n. 3 del 2003 è stato autorizzato il recupero ad uso agrituristico degli altri due per la realizzazione di 1.184,40 mc di volume residenziale.

In concreto, i lavori sono stati eseguiti solo su uno dei due ultimi fabbricati in quanto l’altro, prima dell’intervento, è stato interessato da un incendio che lo avrebbe ridotto un rudere e, pertanto, è stato demolito nel 2008 per ragioni di sicurezza.

A distanza di anni, nel 2024, la ricorrente ha presentato al Comune una SCIA per ottenere la ricostruzione del fabbricato secondo il progetto elaborato nel 2003, con la previsione della realizzazione di cinque alloggi a vantaggio della propria attività di agriturismo.

Il Comune, con nota in data 3 aprile 2024, ha interrotto il termine della SCIA invitando a produrre la documentazione di avvenuto crollo del fabbricato sulla base di un’interpretazione giurisprudenziale della normativa di settore, a mente della quale « ‘le previsioni di cui all’art. 30, del decreto legislativo n. 69 del 2013 si applicano come espressamente stabilito dal comma VI della medesima norma dell’entrata in vigore della legge di conversione’ del decreto stesso » (Cons. Stato, sez. IV, 18 gennaio 2023, n. 616).

Ha quindi chiesto alcune integrazioni degli elaborati planimetrici, che sono state consegnate dalla ricorrente assieme ad un parere legale tendente a dimostrare come fosse errata l’applicazione della sentenza del Consiglio di Stato allo specifico caso. L’interpretazione pretoria non avrebbe potuto trovare spazio, essendo pacifiche l’esistenza e la consistenza dell’edificio al 2008 e non essendo cambiata la successiva normativa urbanistica, se non nel senso di eliminare il vincolo paesaggistico che il PAT aveva posto sull’area.

Il Comune, con comunicazione del 26 luglio 2024, ha vietato l’esecuzione dell’intervento dichiarando l’inefficacia della SCIA ai sensi dell’art. 19, comma 3, legge 241/1990, sul presupposto che l’incendio e la conseguente demolizione dell’edificio erano avvenuti nel 2008 e, conseguentemente, non potevano ritenersi superate « le criticità relative alle previsioni di cui all’art. 30 del D.l. n. 69 del 2013, che si applicherebbero dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto e quindi per edifici demoliti dopo il 21/8/2013 ».

2. Avverso tale provvedimento, contestandone la legittimità, la ricorrente è insorta con atto introduttivo, notificato in data 25 ottobre 2024 e depositato in data 8 novembre 2024, affidato a un unico motivo rubricato « violazione - falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), del D.P.R. n. 380 del 2001, come modificato dall’articolo 30, comma 1, lettera a), del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla Legge 9 agosto 2013, n. 98 ».

In particolare, la ricorrente ha osservato che, con l’art. 30 d.l. 69/2013 (il quale ha modificato l’art. 3 d.P.R. 380/2001), il legislatore ha espressamente ricompreso tra gli interventi di ristrutturazione edilizia, oltre a quelli di demolizione e ricostruzione, anche quelli diretti al “ ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza ”.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale indicato dalla ricorrente, per qualificare l’intervento come ristrutturazione, occorre « che l’originaria consistenza dell’edificio sia individuabile sulla base di riscontri documentali od altri elementi certi e verificabili » (Tar Lombardia, Milano, 2 agosto 2021, n. 1875).

Nella fattispecie, esisteva già agli atti del Comune un rilievo della consistenza dell’edificio e una documentazione fotografica nel fascicolo della concessione edilizia n. 3/2003, con l’approvazione di un progetto che riguardava due edifici di cui uno appunto quello crollato; inoltre, dopo il perimento dell’immobile, non sono entrate in vigore nuove più restrittive prescrizioni, essendo la disciplina di zona rimasta immutata ed essendo gli interventi di ristrutturazione consentiti, ai sensi dell’art. 2.8 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PAT, anche in fascia di rispetto.

3. Il Comune si è formalmente costituito in giudizio in data 18 settembre 2025 per poi depositare in data 18 dicembre 2025 una memoria ove ha svolto le proprie difese chiedendo la reiezione del ricorso.

4. All’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, prima della quale le parti hanno scambiato le memorie di replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con l’unico motivo di gravame la ricorrente ha lamentato la violazione e la falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a), d.l. 69/2013, convertito, con modificazioni, dalla legge 98/2013.

Ad avviso della stessa, tale ultima disposizione dovrebbe pacificamente applicarsi anche agli interventi diretti al “ ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza ”.

Tra questi dovrebbe rientrare quello proposto con riguardo al terzo fabbricato del compendio immobiliare dell’azienda agricola, demolito nel 2008 per ragioni di sicurezza, e per il quale è stata presentata nel 2024 al Comune una apposita SCIA.

Non potrebbe rilevare l’interpretazione giurisprudenziale secondo la quale non sarebbe applicabile retroattivamente la disciplina di cui all’art. 30 del d.l. 69/2013 agli immobili crollati o demoliti prima dell’entrata in vigore della novella.

2. Il motivo è fondato.

Occorre, come sempre, partire dal dato normativo.

Il quinto periodo della lett. d) del primo comma dell’art. 3 d.P.R. 380/2001, così come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a), d.l. 69/2013, stabilisce che “ Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza ”.

Il sesto coma del menzionato art. 30 d.l. 69/2013 precisa che “ le disposizioni del presente articolo [quindi anche quelle modificative dell’art. 3 d.P.R. 380/2001] si applicano dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto ” (ossia il 28 agosto 2013).

Le due disposizioni, tra loro intimamente connesse, sono suscettibili di interpretazioni diverse e opposte.

Secondo una prima lettura – quella sostenuta dal Comune sulla base di una recente pronuncia del Consiglio di Stato in linea con un orientamento emerso negli anni passati – « le previsioni di cui all’art. 30 del D.L. n. 69/2013 si applicano, come esplicitamente stabilito al comma 6 della norma medesima, “dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”. È dunque escluso che la norma possa avere una applicazione retroattiva, in specie per quanto concerne i suoi presupposti: per quanto di interesse nel presente giudizio, ciò significa che le nuove fattispecie di ristrutturazione edilizia trovano applicazione se in ed in quanto i fatti presupposti si siano inverati, tutti, nel vigore delle nuove disposizioni. Di conseguenza, deve ritenersi che solo in relazione ad edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 98/2013, di conversione del D.L. n. 69/2013, è possibile che ne sia assentita la ricostruzione (non contestuale) come ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, come modificato dall’art. 30, comma 1, lett. a) del D.L. n. 69/2013 » (Cons. Stato, sez. IV, 18 gennaio 2023, n. 616).

In estrema sintesi, la più rilevante differenza tra il “prima” e il “dopo” la novella del 2013 sarebbe data dal fatto che la disciplina previgente consentiva di annoverare nella ristrutturazione edilizia l’ipotesi di demolizione dell’edificio, se ed in quanto ne fosse stata però anche prevista e realizzata la contestuale ricostruzione, a pena della perdita fisica e giuridica della volumetria esistente.

Secondo una diversa interpretazione – quella propugnata dalla ricorrente, invero correttamente esposta dalla difesa dell’amministrazione prima dell’elaborazione delle proprie critiche – «[…] l’art. 30 del d.l. n. 69 del 2013 (che ha modificato l’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001) non si applica necessariamente agli edifici crollati o demoliti in epoca successiva alla entrata in vigore della norma » (Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857).

A tale conclusione, il Consiglio di Stato è giunto richiamando una pronuncia della Corte di Cassazione secondo cui la « retroattività normativa, infatti, è da apprezzarsi come sussistente allorquando una disposizione di legge introduca, sulla base di una nuova qualificazione giuridica di fatti e rapporti già assoggettati all’imperio di una legge precedente, una nuova disciplina degli effetti che si sono già esauriti sotto la legge precedente, ovvero una nuova disciplina di tutti gli effetti di un rapporto posto in essere prima dell’entrata in vigore della nuova norma, senza distinzione tra effetti verificatisi anteriormente o posteriormente alla nuova disposizione, pur essendo possibile separare ontologicamente gli uni dagli altri e non sussistendo tra i medesimi un rapporto di inerenza o dipendenza. Non è dato, invece, ravvisare la retroattività di una norma allorché essa disciplini status, situazioni e rapporti che, pur costituendo lato sensu effetti di un pregresso fatto generatore (previsti e considerati nel quadro di una diversa normazione), siano distinti ontologicamente e funzionalmente (indipendentemente dal loro collegamento con detto fatto generatore), in quanto suscettibili di una nuova regolamentazione mediante l’esercizio di poteri e facoltà non consumati sotto la precedente disciplina » (Cass. civ., sez. un., 28 gennaio 2021, n. 2061).

Anche qui, in breve, non assumerebbe « alcun rilievo, ai fini della retroattività della norma, la considerazione che prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 69 del 2013, la ristrutturazione edilizia presupponeva una particolare relazione di continuità tra edificio preesistente ed edificio risultante dalla ristrutturazione, in maniera tale che le due operazioni, cioè la demolizione e la ricostruzione, avvenissero in un unico contesto. […]

Ciò che conta è che l’intervento di ripristino dell’edificio avvenga dopo l’entrata in vigore della norma, restando irrilevante la circostanza che riguardi edifici “eventualmente [già] crollati o demoliti”. L’utilizzo dell’avverbio “eventualmente” conferma che il crollo o la demolizione dell’edificio possono anche essere già avvenuti al momento dell’entrata in vigore della norma, ma tale aspetto non rappresenta un profilo dirimente per l’operatività della nuova nozione di ristrutturazione edilizia .» (Cons. Stato n. 2857/2025 cit.).

Chiariti i termini della questione, il Collegio ritiene preferibile aderire alla seconda opzione ermeneutica in relazione anche alla singolarità della fattispecie che, è bene ricordare, attiene alla ricostruzione di un fabbricato demolito per ragioni di sicurezza ma per il quale, in precedenza, era stato rilasciato un titolo edilizio.

Di quest’ultimo, infatti, la ricorrente non si è potuto giovare pienamente in quanto ha potuto farne uso con riguardo ad una sola delle due costruzioni cui afferiva. Per la seconda di queste (ossia il terzo fabbricato costituente il compendio immobiliare), una volta realizzata l’impossibilità di portare a termine l’intervento e constatato lo stato fatiscente dell’edificio, è stata effettuata la demolizione.

In buona sostanza, l’interpretazione giurisprudenziale indicata dalla ricorrente individua come elemento essenziale la preesistenza del fabbricato demolito che, nel caso in esame, non è mai stata messa in discussione; la demolizione, infatti, è stata l’effetto di un’azione necessitata da situazioni contingenti e che, in origine, non era stata affatto contemplata poiché era stato previsto un recupero di tutti i fabbricati.

Ne consegue che, pur suggestiva, la tesi della resistente, a mente della quale il fatto compiuto dovrebbe individuarsi nella contestuale ricostruzione dell’immobile demolito, non può condividersi per via della formulazione letterale della norma, a prescindere dall’inserimento dell’ulteriore avverbio “già” operato dal Giudice di secondo grado per spiegare meglio il significato della disposizione.

L’elemento della contestualità ha una sua importanza nella misura in cui esso viene impiegato per distinguere il “prima” e il “dopo” della novella legislativa. Assumere che lo stesso abbia un’ulteriore portata risulta eccessivo, specie se si considera che l’apertura a un concetto più ampio di ristrutturazione, da coniugare sempre con il quadro normativo a tutela dell’ordinato assetto del territorio, favorisce un’accorta politica del consumo del suolo ormai da tempo perseguita a tutti i livelli di governo.

Nel caso di cui si discute, come opportunamente evidenziato dalla difesa della ricorrente, va rimarcato che, dopo il perimento dell’immobile, non sono entrate in vigore prescrizioni più restrittive di ostacolo agli interventi di ristrutturazione.

Al riguardo, significativo è il fatto che dal 2013 è venuto meno il vincolo paesaggistico ex lege , per la vicinanza di un corso d’acqua, a seguito della deliberazione della Giunta Regionale del Veneto del 17 settembre 2013, n. 1678, che ha individuato il corso d’acqua tra quelli da escludere dal vincolo.

Nella medesima prospettiva, non possono valere i vincoli derivanti dal rispetto della fascia di rispetto idraulico, così come disciplinati dagli artt. 2.8 e 2.24 delle NTA del PAT. Il primo prevede espressamente che “ all’interno delle zone di rispetto [...] sono ammessi esclusivamente: a) interventi sul patrimonio edilizio esistente nei limiti di cui all’art. 3, comma 1, lett. a), b), c), d) del D.P.R. 380/2001 ”; il secondo – nell’individuare per i corsi d’acqua di cui al 2.8 “ anche una fascia di rispetto di metri 100 dall’unghia esterna dell’argine principale individuata ai sensi del comma 1, lettera g) dell’Art. 41 della L.R. 11/2004 ” – stabilisce che “ all’interno delle suddette fasce di rispetto ” sono “ ammessi solamente nuovi fabbricati in funzione della conduzione del fondo, ampliamento e ristrutturazione di fabbricati esistenti o edifici destinati ad attività di pubblico interesse.

Da ultimo, per quanto concerne la ratio della disposizione di cui all’ultimo comma dell’art. 30 d.l. 69/2013, in base alla quale le previsioni dell’articolo si applicano “ dalla data di entrata in vigore della legge di conversione ”, deve convenirsi con la ricorrente, secondo cui si è dinanzi solo a una deroga al principio costituzionale per cui le norme dei decreti legge entrano in vigore con la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale del testo del decreto stesso.

Si tratta di una deroga motivata dal fatto che le norme recate dal succitato articolo del decreto legge, rubricato “ Semplificazioni in materia edilizia ”, hanno introdotto una serie di modifiche alla disciplina vigente tra loro disomogenee e di complessa interpretazione.

In tale ottica, l’indicazione data dal legislatore che tale insieme di novelle legislative dovesse entrare in vigore solo con la legge di conversione ha consentito di evitare che le norme del decreto legge potessero spiegare effetti immediati su rapporti giuridici complessi, tenuto conto anche della possibilità di eventuali modifiche delle stesse in sede di conversione.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto e, per l’effetto, deve essere annullato il provvedimento impugnato.

4. La peculiarità della vicenda, caratterizzata da contrasti giurisprudenziali, determina la sussistenza di giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ZI LA, Presidente

EL RB, Primo Referendario

RE RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RE RI	ZI LA

IL SEGRETARIO