Pubblicato il 26/01/2026

N. 00219/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01324/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1324 del 2025, proposto da
Chiarenza Eleonora, Le Palme Catania S.r.l., Lido America S.r.l., Tempo Libero S.r.l., Sablesalè S.r.l., Lido Verde di EL AU e C. S.A.S, Lido Aurora di IC CO DI & C S.A.S, Lido Etna di AR MA IA & C. -S.A.S., Lido Venere di LI NA LA & Figli S.n.c., MA FI e ER LA & C. Lido Europa S.A.S, Lido Internazionale di MO CO e C S.a.s., Lido Belvedere S.r.l., MA & C So.Ge.I.T Sas Di Saglimbene, Società Alkamar S.r.l., Società Lido Roma S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo Cavaleri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato MA Pia Di Primo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Catania, via Umberto 151;
Regione Siciliana - Assessorato Regionale della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Azienda Sanitaria Provinciale di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Filippa Morina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione e previa adozione delle misure cautelari più idonee

1) Del decreto emesso dall'assessorato Regionale alla salute n. 323 del 21 marzo 2025 pubblicato sulla GURS  n.16 del 4 aprile 2025 concernente l' individuazione delle zone di mare e di costa precluse alla balneazione per cause di inquinamento o altre motivazioni per la stagione balneare 2025, limitatamente alla parte in cui sono state individuate e classificate come non adibiti alla balneazione i tratti di mare siti all'interno del comune di Catania in corrispondenza del canale Arci per 43 mt direzione N-S e del canale Forcile per 12 mt direzione N-S di cui all.All.to D per la provincia di Catania;

2) Degli esiti della riunione dell'11.11.2024, convocata con nota prot. n.35587 del 23.10.2024 tenutasi nei locali del DASOE, per la verifica dell'attività espletata in merito alla stagione balneare 2024, per valutare eventuali criticità emerse nel corso dell'anno di riferimento e per definire preliminarmente il nuovo D.D.G. per la stagione balneare 2025 (ancorché  non conosciuta);

3) Della nota n.17379 del 24.01.2025 del direttore del Laboratorio di Sanità Pubblica dell' Azienda Sanitaria Provinciale di Catania resa in risposta  alla richiesta Servizio 4  - Igiene Pubblica e Rischi Ambientali del DASOE concernente i dati relativi alla classificazione delle acque di balneazione (ancorché  non conosciuta);

4) Ove occorra dell'allegato C per la provincia di Catania del decreto impugnato sub 1;

nonché

5) Delle ordinanze del comune di Catania dell' 11 aprile 2025 n. 21 e del 24 aprile 2025 n. 23 emesse in applicazione del decreto Assessoriale 323/2025 nella parte in cui individuano all'all.to D le zone vietata alla balneazione in corrispondenza del canale Arci per 43 mt direzione N-S e del canale Forcile per 12 mt direzione N-S di cui all.All.to D

6) Di qualunque ulteriore atto presupposto connesso e conseguenziale ancorchè non conosciuto e non comunicato

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune Catania, della Regione Siciliana - Assessorato Regionale della Salute e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. AN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato e tempestivamente depositato, i ricorrenti, tutti titolari di stabilimenti balneari localizzati lungo il litorale della Plaja di Catania, agiscono per l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, del decreto dell’Assessorato Regionale della Salute n. 323 del 21 marzo 2025, nella parte in cui ha classificato come non adibiti alla balneazione per la stagione 2025 i tratti di mare antistanti lo sbocco del canale Arci e del canale Forcile, inserendoli nell’allegato D del provvedimento. L’impugnativa è, inoltre, estesa agli atti presupposti, tra cui gli esiti di una riunione del DASOE dell’11 novembre 2024 e una nota dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania del 24 gennaio 2025, nonché agli atti consequenziali, e segnatamente alle ordinanze sindacali del Comune di Catania n. 21 dell’11 aprile 2025 e n. 23 del 24 aprile 2025, attuative del decreto regionale.

2. Il gravame è affidato ai seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 4, 5, 7, 8, 10, 15 nonché del punto 2 dell’All.to 2 del Decreto legislativo 30/05/2008, n. 116; Difetto di motivazione; Carenza di istruttoria, Eccesso di potere per carenza ed erronea valutazione dei presupposti, Eccesso di potere per contraddittorietà; eccesso di potere per arbitrarietà, perplessità ed illogicità dell’azione amministrativa; violazione del principio di proporzionalità ed adeguatezza dell’azione amministrativa.

Ricostruita la normativa di riferimento, con un primo nucleo censorio i ricorrenti lamentano che il divieto permanente per l’intera stagione balneare sarebbe stato imposto nonostante la classificazione delle acque in questione fosse risultata “sufficiente” e quindi idonea alla balneazione, con illogica degradazione da una classificazione “eccellente” (vigente fino al 2024) a un divieto assoluto, sulla base di un singolo e circoscritto episodio d’inquinamento di breve durata occorso e risolto nell’agosto 2024. Sotto altro profilo si censura la violazione del canone di proporzionalità in quanto l’Amministrazione, a fronte di un allegato rischio d’inquinamento di breve durata, avrebbe dovuto adottare misure meno afflittive e più calibrate, quali l’informazione al pubblico e l’eventuale adozione di divieti temporanei in caso di necessità, anziché disporre un divieto generalizzato e preventivo per tutta la stagione. Si contesta, quindi, l’eccesso di potere concretatosi nel radicamento del divieto su una presunzione d’inquinamento non supportata da dati attuali, mediante il richiamo nell’atto impugnato anche all’allegato C del medesimo decreto, relativo ai tratti temporaneamente non balneabili nella stagione precedente (2024), estendendone tralaticiamente la valutazione nel difetto di una specifica istruttoria per la stagione 2025.

II. Illegittimità derivata delle ordinanze sindacali n. dell’11 aprile 2025 n.21 e del 24 aprile 2025 n. 23.

I vizi che inficiano il Decreto dell’Amministrazione Regionale si proietterebbero in via riflessa sulle conseguenti ordinanze sindacali.

3. Si è costituito il Comune di Catania, che, con documenti e memoria depositata il 24 giugno 2025, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sul rilievo di aver adottato (ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.) atti radicalmente vincolati ed esecutivi del presupposto provvedimento regionale.

4. Ha resistito in giudizio anche l’Azienda Sanitaria Provinciale (ASP) di Catania che, con documenti e memoria del 2 luglio 2025, ha precisato il proprio ruolo istruttorio e delineato la distinzione tra canali (non monitorati e inseriti nell’allegato D) e aree di balneazione antistanti (monitorate, classificate “sufficienti” e inserite nell’allegato F), confermando quindi di aver richiesto la rettifica del decreto impugnato per escludere dai divieti i tratti temporaneamente non balneabili nel 2024.

5. Per l’Assessorato Regionale della Salute si è costituita l’Avvocatura di Stato che, con documenti e memoria dell’11 luglio 2025, si è opposta all’accoglimento del ricorso assumendo che il divieto si fonda su una valutazione tecnica dalla quale emergerebbe un potenziale rischio igienico-sanitario e di sicurezza legato alla possibilità di eventi meteorologici eccezionali (“ bombe d’acqua ”); tali da poter rendere inefficaci le barriere di contenimento dei canali e da giustificare, per l’effetto, l’adozione di una misura precauzionale a tutela della salute pubblica.

6. In vista della camera di consiglio del 17 luglio 2025 parte ricorrente ha depositato gli esiti favorevoli dei campionamenti delle acque della stagione 2025 e con memoria del 14 luglio 2025 ha contestato la tesi del rischio potenziale come motivazione postuma e non comprovata.

7. Con ordinanza n. 240 del 18 luglio 2025 questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare, con conseguente sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati, rilevando come il rischio sanitario fosse rappresentato come meramente potenziale e temporaneo e non suffragato da adeguata istruttoria.

8. Le parti hanno quindi ulteriormente svolto e documentato le rispettive difese. In particolare, l’Amministrazione regionale ha ribadito la legittimità del decreto impugnato. Il Comune di Catania ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, per sopravvenuto difetto d’interesse, stante la sopravvenuta cessazione della stagione balneare 2025 e avendo, comunque, lo stesso Ente provveduto a revocare le proprie ordinanze in esecuzione della sospensiva concessa in corso di causa. I ricorrenti hanno prodotto ulteriori dati di monitoraggio delle acque e, in replica all’eccezione d’improcedibilità, hanno insistito sulla persistenza dell’interesse alla decisione nel merito del ricorso in ragione dell’attitudine dei provvedimenti impugnati a riverberarsi sulla classificazione negli anni successivi delle stesse acque in base al meccanismo della serie storica.

9. All’udienza pubblica del 15 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

A.1) Muovendo dalle eccezioni in rito, ad avviso del Collegio persiste, in primo luogo, in capo ai ricorrenti un interesse attuale alla definizione nel merito della controversia; e ciò ancorché sia ormai cessata l’efficacia temporale del decreto 323/2025 e dei provvedimenti consequenziali (per la conclusione della stagione balneare 2025) e benché gli stessi deducenti non abbiano ritualmente manifestato la volontà di proporre domanda di tutela risarcitoria.

La fattispecie in esame non si palesa, invero, riconducibile a quella di altri provvedimenti che, per quanto destinati a ripetersi con cadenza stagionale, sono tuttavia reciprocamente autonomi e indipendenti (come ad esempio i calendari venatori), talché l’annullamento di un provvedimento adottato per la stagione ormai passata non può sortire il suo effetto conformativo sulla stagione successiva, poiché destinata a essere regolata sulla base di presupposti fattuali e istruttori del tutto nuovi e diversi.

Ai sensi dell’art. 7 comma 2 lett. c) D.lgs. 116/2008 le valutazioni della qualità delle acque di balneazione (rispettivamente: scarsa; sufficiente; buona; o eccellente) vengono effettuate “ sulla base delle serie di dati sulla qualità delle acque di balneazione relativi alla stagione balneare in questione e alle tre stagioni balneari precedenti ”. L’allegato II del medesimo Decreto Legislativo perimetra, poi, la nozione di “ ultimo periodo di valutazione ” (strumentale alla contestualizzazione temporale dei dati), identificandola nelle “ ultime quattro stagioni balneari o, se del caso, [nel] periodo specificato nell’articolo 7 ”.

La classificazione di un’area come “ non adibita alla balneazione ” per la stagione 2025, nella misura in cui incide sulla serie storica, concorre pertanto a determinare anche la classificazione per le stagioni successive (fino a quella del 2028), potendo contribuire a giustificare ulteriori provvedimenti restrittivi.

Se ne ricava che quello di cui sono portatori i ricorrenti è un interesse concreto e attuale in quanto volto a emendare la serie storica (attraverso la sterilizzazione ex tunc della contestata valutazione per il 2025) e garantire una corretta applicazione dei parametri classificatori negli anni seguenti.

A.2) A privare i ricorrenti dell’originario interesse all’azione non concorre neppure la rimozione da parte del Comune delle ordinanze sindacali n. 21 dell’11 aprile 2025 e n. 23 del 24 aprile 2025, configurandosi come attività che appare meramente esecutiva dell’ordinanza cautelare di questo Tribunale n. 240/2025, la quale, nel sospendere l’efficacia dei provvedimenti impugnati fino alla definizione nel merito del giudizio, ha calendarizzato l’udienza pubblica di discussione a data successiva alla scadenza della stagione balneare 2025.

A.3) Ne discende che anche l’eccezione di difetto di legittimazione passiva opposta dall’Amministrazione comunale non è passibile di condivisione.

B) Passando al merito, il ricorso è fondato e merita accoglimento.

Le argomentazioni sviluppate nel ricorso e nelle memorie successive trovano riscontro nelle risultanze documentali e nei principi normativi che governano la materia, come già anticipato in sede cautelare con l’ordinanza n. 240/2025.

Giova rammentare che l’art. 8 D.Lgs. n. 116/2008 stabilisce una precisa correlazione tra la classificazione della qualità delle acque e le misure da adottare. La balneazione è consentita nelle acque classificate come “eccellente”, “buona” o “sufficiente”, mentre il divieto (o comunque l’adozione di specifiche misure di gestione) è previsto come conseguenza di una classificazione di qualità “scarsa”.

Nel caso di specie, i ricorrenti, sulla scorta di quanto riportato dal portale delle acque e dell’esito dei campionamenti, hanno comprovato che le acque di balneazione in questione, all’esito dei monitoraggi, risultavano classificate come di qualità "sufficiente" (docc. 9-12 della produzione attorea). Tale classificazione, secondo i criteri di cui all’Allegato II del D.Lgs. n. 116/2008, le rende idonee alla balneazione. I dati sono corroborati dagli ulteriori monitoraggi eseguiti nel 2025 (docc. 20-21 depositati in data 11 luglio 2025 e docc. 23-24 depositati il 5 dicembre 2025).

Per converso l’Amministrazione regionale ha disposto un divieto permanente per l’intera stagione balneare 2025, basando la propria decisione non su dati attuali di inquinamento, ma su un “potenziale rischio igienico sanitario e di sicurezza” legato a possibili eventi meteorologici futuri ed incerti. Sicché, come già rilevato in sede cautelare, il rischio igienico sanitario è rappresentato come meramente potenziale e collegato ad eventi meteorologici particolari che, ove si dovessero verificare, determinerebbero in ogni caso problemi alla balneazione di carattere temporaneo, tali da rendere lo specchio d’acqua antistante non balneabile per alcuni giorni.

Orbene, un rischio meramente potenziale e ipotetico non può costituire un presupposto legittimo per l’imposizione di una misura così drastica e generalizzata come il divieto di balneazione per un’intera stagione. Lo stesso D.Lgs. n. 116/2008 prevede rimedi più mirati per fronteggiare simili evenienze: l’art. 10 consente, in particolare, di adottare “ misure di gestione tempestive e adeguate qualora vengano a conoscenza di situazioni inaspettate ”, incluso, “ se necessario, un divieto temporaneo di balneazione ”. Anche la ragione di doglianza che fa leva sulla violazione del canone di proporzionalità è perciò fondata.

Coglie nel segno anche la censura di difetto d’istruttoria. L’Assessorato Regionale ha fatto riferimento a valutazioni tecniche emerse durante una riunione presso il DASOE del 14 maggio 2025 (pag. 2 della memoria dell’11 luglio 2025). Tuttavia, come pure già evidenziato in sede cautelare, il verbale di tale incontro (doc. 013 della difesa erariale) non contiene alcuna valutazione specifica sui tratti di mare in questione, mentre la nota dell’ASP che menziona il rischio di “bombe d’acqua” (all. 11 della difesa erariale) è successiva (giacché datata 20 giugno 2025) e non è neppure richiamata nel decreto di modifica n. 716/2025, configurandosi perciò alla stregua di un’inammissibile motivazione postuma.

La giurisprudenza di questa Sezione ha già avuto modo di affermare che un divieto di balneazione non può prescindere da una rigorosa istruttoria e da concreti elementi probatori circa la sussistenza di un inquinamento o di un pericolo attuale, non essendo sufficiente la mera localizzazione dell’area in prossimità di potenziali fonti di contaminazione (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 13 maggio 2025 n. 1563 e 28 dicembre 2023 n. 4034).

Nel caso in esame, una simile istruttoria a sostegno del divieto non risulta essere stata svolta ed anzi gli indicati elementi offerti da parte ricorrente (i dati del Portale delle Acque e i successivi monitoraggi: docc. 9-12; 20 e 21 e 23 e 24 cit.) orientano piuttosto per la balneabilità delle acque per cui è controversia.

Per le suesposte ragioni, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati, nelle parti impugnate, il decreto dell’Assessorato Regionale della Salute n. 323 del 21 marzo 2025 e le ordinanze del Comune di Catania n. 21 dell'11 aprile 2025 e n. 23 del 24 aprile 2025.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna le parti resistenti, in solido tra loro, al pagamento in favore dei ricorrenti, in solido tra loro, delle spese di lite, liquidate in Euro 2.000 (duemila/00) oltre accessori di legge e al rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IU EG, Presidente

Manuela Bucca, Primo Referendario

AN AN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AN	IU EG

IL SEGRETARIO