Pubblicato il 09/02/2026

N. 00243/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01213/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1213 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lentini, Mirko Polzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bisaccia, non costituito in giudizio;
Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Avellino, Questura di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, con domicilio in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento

previa sospensione

a - del decreto prot. n. -OMISSIS-, notificato in pari data, con cui la Prefettura di Avellino ha disposto l'incameramento parziale, per l'importo di € 75.000,00, della cauzione prestata dalla Società ricorrente, ai sensi dell'art. 137 T.U.L.P.S.;

b - della comunicazione di avvio del procedimento prot. n. -OMISSIS-;

c - della nota della Questura di Avellino prot. n.-OMISSIS- recante le controdeduzioni alle memorie difensive della ricorrente, di contenuto sconosciuto;

d - della nota della Questura di Avellino prot. n.-OMISSIS-, di contenuto sconosciuto;

e - di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Avellino e Questura di Avellino;

Vista l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa MO AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il -OMISSIS- e depositato il -OMISSIS-, la società ricorrente, -OMISSIS- (d’ora in avanti -OMISSIS-), ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il decreto prot. n. -OMISSIS-, notificato in pari data, con cui la Prefettura di Avellino ha disposto l’incameramento parziale, per l’importo di € 75.000,00, della cauzione prestata dalla Società ricorrente, ai sensi dell’art. 137 T.U.L.P.S. e gli ulteriori atti indicati in epigrafe.

1.1. In fatto, ha dedotto quanto segue:

- di essere un Istituto di Vigilanza privata, titolare di licenza prefettizia, ex art. 134 T.U.L.P.S. (n. 48615/16A/P.A. del 07.07.2023);

- che il Comune di Bisaccia (AV), a seguito di incremento di furti nel territorio comunale, in data -OMISSIS-, ha affidato il “Servizio Ispettivo (a ronda)” a -OMISSIS-, per la durata di 2 mesi, per un importo appena di 4.098,00 € (mensili);

- che la Prefettura di Avellino, su segnalazione della Questura di Avellino (prot. n. -OMISSIS-), a seguito di un controllo effettuato in data-OMISSIS-, ha comunicato alla società, in data -OMISSIS-, l’avvio di procedimento sanzionatorio di incameramento (parziale) della cauzione, ex art. 137 T.U.L.P.S., contestando:

1) l’esecuzione di un generico servizio di vigilanza sul territorio comunale di Bisaccia in violazione del divieto di attività di controllo del territorio, riservata alle Forze dell’Ordine (artt. 133 e 134 TULPS, art. 256 bis RD 635/1940 e DM 269/2010);

2) la difformità tra i turni di servizio programmati settimanalmente (“Rif. Settimanale dal -OMISSIS-”) e l’effettivo impiego di una guardia particolare giurata (G.P.G.), -OMISSIS- (nelle giornate del 4 e 5 marzo 2025);

- che la società ricorrente, in data -OMISSIS- ha trasmesso puntuali controdeduzioni rappresentando che il servizio affidato dal Comune di Bisaccia ha avuto ad oggetto esclusivamente la vigilanza ispettiva di specifici immobili comunali e non un controllo generico del territorio e che le parti, in data -OMISSIS-(dunque prima dell’avvio del procedimento), hanno stipulato un contratto integrativo, elencando analiticamente 36 immobili oggetto di sorveglianza (individuati dalla Amministrazione Comunale con pec del -OMISSIS-);

- che la difformità riscontrata nei turni di vigilanza ha tratto origine da un mero errore materiale (dell’operatore addetto alla pianificazione), scaturito da impellenti esigenze di servizio che non ha comportato, però, disservizi sull’espletamento della attività di P.S.;

- che ritenendo non dirimenti le controdeduzioni fornite della società, la Prefettura di Avellino, con decreto-OMISSIS-, ha disposto l’incameramento parziale della cauzione, ai sensi dell’art. 137 TULPS, per l’importo di € 75.000,00, tra l’altro, sulla base di controdeduzioni successive della Questura (nota prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-), non oggetto di preventivo contraddittorio.

1.2. Ritenendo il provvedimento sanzionatorio radicalmente illegittimo, la società ha proposto ricorso per il suo annullamento, affidandone le sorti ai seguenti motivi di diritto:

I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 L. 241/1990) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - VIOLAZIONE DEL CONTRADDITORIO PROCEDIMENTALE con cui deduce la violazione del contradditorio procedimentale per aver la Prefettura procedente, a seguito delle osservazioni presentate da -OMISSIS- del -OMISSIS- acquisito un ulteriore rapporto informativo della Questura (nota del -OMISSIS-), a fondamento della determinazione finale, senza garantire il necessario contraddittorio;

II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 133 E 134 T.U.L.P.S. - ART. 256 BIS REG. ESEC. T.U.L.P.S. - D.M. N. 269/2010) ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E MANIFESTA ILLOGICITÀ con cui l’esponente deduce che il servizio oggetto del contratto stipulato con il Comune di Bisaccia non integrerebbe alcuna attività indebita di “controllo del territorio” riservata in via esclusiva alle Forze di Polizia e che l’amministrazione prefettizia avrebbe confuso l'oggetto del servizio con le modalità esecutive; -OMISSIS-, infatti, non svolgerebbe un pattugliamento generico del territorio comunale, bensì un servizio di vigilanza ispettiva su beni patrimoniali specifici. Per giunta, il contratto integrativo del -OMISSIS- stipulato in data anteriore all'avvio del procedimento sanzionatorio (-OMISSIS-), con cui sarebbero stati individuati esattamente gli immobili comunali oggetto di vigilanza, ricondurrebbe il servizio controverso nell’alveo delle attività di P.S., ai sensi degli artt. 133 e 134 TULPS, escludendo qualsiasi abusivo esercizio di pubbliche funzioni (controllo del territorio). Né potrebbe condurre ad esito diverso la ritenuta incompatibilità delle modalità di vigilanza “a ronda” con tipologia e pluralità di immobili da ispezionare alla luce degli artt. 256 bis co. 3 del Regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S. e del D.M. 269/2010. Ad avviso della ricorrente, il servizio affidato a -OMISSIS-, in conclusione, sarebbe conforme al modello della vigilanza ispettiva ad oggetto plurimo.

III - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ IN RELAZIONE ALLA SECONDA CONTESTAZIONE con cui la -OMISSIS- si duole del fatto che la Prefettura abbia posto a fondamento della seconda contestazione ( id est carente gestione dell’istituto di vigilanza) la sola ed episodica circostanza della discordanza di due turni di una guardia particolare giurata rispetto a quelli registrati a sistema, senza considerare che si sia trattato di singolo ed isolato errore di un operatore dovuto peraltro ad impreviste ed urgenti esigenze di servizio.

IV - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 137 T.U.L.P.S.) - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITÀ E VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E GRADUALITÀ DELLA SANZIONE per aver la Prefettura disposto una sanzione violativa del principio di proporzionalità e di adeguata motivazione dovendosi invece riservare l’incameramento della cauzione, anche parziale, a violazioni di particolare gravità che integrino una inaffidabilità sostanziale di un Istituto di Vigilanza o un serio pericolo per la Sicurezza Pubblica.

2. In data -OMISSIS- si è costituita l’Amministrazione dell’Interno articolando le proprie difese.

3. Con ordinanza n. -OMISSIS- resa all’esito della camera di consiglio del -OMISSIS-, l’invocata tutela cautelare è stata accordata mediante fissazione dell’udienza di trattazione, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm. per la sollecita definizione del giudizio.

4. Alla camera di consiglio del 27 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, giova rammentare che l’attività di vigilanza privata è disciplinata da molteplici fonti normative e regolamentari.

Tra queste, le principali sono rappresentate dal R.D. 18 giugno 1931 n. 773 recante “ Testo unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza ” e s.m.i. dal R.D. 6 maggio 1940, n. 635 di “ Approvazione del regolamento per l’esecuzione del testo unico 18 giugno 1931-IX, n. 773, delle leggi di pubblica sicurezza ” e s.m.i..

Devono indicarsi, altresì, il D.M. 1 ottobre 2010, n. 269, recante “ Disciplina delle caratteristiche minime del progetto organizzativo e dei requisiti minimi di qualità degli istituti e dei servizi di cui agli articoli 256-bis e 257-bis del Regolamento di esecuzione del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, nonché dei requisiti professionali e di capacità tecnica richiesti per la direzione dei medesimi istituti e per lo svolgimento di incarichi organizzativi nell’ambito degli stessi istituti ” ed il D.M. del 4 giugno 2014 n. 115 “ Regolamento recante disciplina delle caratteristiche e dei requisiti richiesti per l’espletamento dei compiti di certificazione indipendente della qualità e della conformità degli istituti di vigilanza privati, autorizzati a norma dell’articolo 134 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e dei servizi dagli stessi offerti. Definizione delle modalità di riconoscimento degli organismi di certificazione indipendente ”.

In particolare, per quanto rileva in questa sede, l’articolo 256- bis del predetto regolamento di esecuzione del T.U.L.P.S. (R.D. 6 maggio 1940, n. 635) prevede che “ sono disciplinate dagli articoli 133 e 134 della legge tutte le attività di vigilanza e custodia di beni mobili o immobili per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali ad essi inerenti, che non implichino l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia ”.

Dal canto suo, l’art. 137 del T.U.L.P.S. prevede che il “ rilascio della licenza è subordinato al versamento nella cassa depositi e prestiti di una cauzione nella misura da stabilirsi dal Prefetto. La cauzione sta a garanzia di tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'ufficio e della osservanza delle condizioni imposte dalla licenza. Il Prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all'erario dello Stato ”.

La norma da ultimo citata rimette integralmente al Prefetto la scelta in ordine all’incameramento della cauzione nel caso di violazione delle obbligazioni incombenti sul titolare della licenza, tra le quali, non può non figurare anche l’esercizio delle sole attività oggetto del provvedimento abilitativo.

5.1. Dal combinato disposto delle norme appena citate, dunque, risulta che la vigilanza e custodia dei beni immobili costituisca attività che deve avere per scopo la legittima autotutela dei diritti patrimoniali ad essi inerenti, che non implichino l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia con la conseguenza che essa è inibita per scopi diversi, segnatamente per attività rimesse esclusivamente alla competenza delle forze dell’ordine.

6. Orbene, nel caso di specie, non risulta illogica o immotivata la determinazione assunta dall’amministrazione dell’Interno per due considerazioni: innanzitutto, perché per stessa ammissione della società resa sia nella presente sede processuale (vd. ricorso, parte in fatto) che nelle osservazioni fornite a riscontro della comunicazione di avvio del procedimento, “ la -OMISSIS-, infatti, (…) effettuava il servizio ispettivo c.d: “ronda”, al fine di controllare e tutelare singoli immobili comunali esistenti sul territorio in un periodo in cui molte abitazioni avevano subito dei furti ” ciò che induce a ritenere che, fin dalla stipula dell’originario contratto, avvenuta in data -OMISSIS-, lo scopo sotteso all’intera operazione, noto ad entrambi i contraenti, era quello di intervenire rafforzando la sicurezza in un periodo di incremento di furti presso le “abitazioni”, scopo che, tuttavia, pare pacificamente rientrare nelle funzioni di pubblica sicurezza sul territorio ( id est tutela dell’ordine e della sicurezza declinata nella prevenzione e nel contrasto di reati di micro e macro criminalità recanti offesa al patrimonio).

Inoltre, per la dirimente considerazione che, nonostante l’integrazione apportata dal secondo contratto, con la specificazione di ben 36 obiettivi da vigilare, in tale elencazione compaiono taluni immobili per i quali la vigilanza non può che essere esercitata dalle forze di polizia.

A ciò si aggiunga l’ulteriore dato che le strutture potenzialmente destinatarie della vigilanza neppure erano a conoscenza di tale operazione negoziale.

7. Ritenuto, quindi, che la violazione del divieto di compiere attività diverse da quelle abilitate rientri nell’ambito dell’inadempimento agli obblighi assunti dal titolare dell’autorizzazione all’attività di vigilanza, deve concludersi che, nel caso di specie, la scelta in ordine all’incameramento della cauzione, sindacabile in sede giurisdizionale nei limiti in cui essa non trasmodi nell’irragionevolezza, appare legittima e ragionevole, avendo oltre tutto l’amministrazione disposto l’escussione solo parziale della cauzione come conseguenza delle plurime violazioni accertate, ivi compresa la carente gestione dell’istituto di vigilanza per irregolarità nella registrazione dei turni di servizio rispetto alla quale la doglianza della società ricorrente appare genericamente formulata e non sostenuta da adeguata prova contraria.

7.1. Va infatti rammentato che “ L'inosservanza delle regole vigenti per l'esercizio della vigilanza privata, compreso il regolamento di servizio, rileva ai fini dell'incameramento, totale o parziale, della cauzione appositamente prestata a garanzia del rispetto di tali regole, senza che ciò escluda l'ulteriore qualificazione della condotta censurata quale abuso, da identificare nell'uso arbitrario delle prerogative, connesse all'autorizzazione de quo ” (T.A.R. Catania, sez. IV,11/06/2024, n. 2179).

8. Va poi disattesa la doglianza incentrata sul difetto del contraddittorio procedimentale.

8.1. Recita l’art. 10- bis della l. n. 241/1990: “ nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda ”: dal tenore letterale della disposizione risulta che essa sia applicabile solo nel caso di procedimenti ad istanza di parte, allorché vengano in rilievo interessi pretensivi, laddove nel caso di specie la posizione del ricorrente è di interesse oppositivo rispetto all’adozione di un provvedimento di tipo punitivo adottato all’esito di un procedimento avviato d’ufficio.

8.2. Nella fattispecie, peraltro, il contraddittorio è stato anche correttamente instaurato in quanto, a seguito della comunicazione di avvio del procedimento datata -OMISSIS- (prot. in uscita n. 40483, Area I-bis) con la quale l’Autorità prefettizia ha rappresentato l’intenzione di adottare un provvedimento di incameramento parziale della cauzione, la ricorrente ha potuto far pervenire le proprie osservazioni, che tuttavia non sono state considerate idonee a superare la scelta preannunciata.

Né convince la doglianza circa l’assenza di contraddittorio a seguito dell’integrazione istruttoria mediante l’acquisizione di ulteriori notizie da parte della Questura (vd. rapporto informativo del -OMISSIS-), ciò che dimostrerebbe, ex adverso , un atteggiamento diligente e zelante dell’amministrazione prefettizia che, prima di decidere di dar corso alla preannunciata misura dell’incameramento parziale, ha inteso ottenere conferma della sussistenza dei relativi presupposti.

9. Passando al IV motivo di ricorso, il Collegio lo ritiene fondato.

Deduce la ricorrente che avendo la Prefettura inflitto una sanzione (di € 75.000,00), pari ad oltre un terzo dell’intera cauzione versata (€ 200.000,00), la stessa non può che ritenersi, sproporzionata, a fronte del contestato contratto dal valore complessivo di soli € 4.000,00 (mensili).

9.1. Invero, pur in assenza di parametri di commisurazione predefiniti, e nella consapevolezza che anche la misura della cauzione sia sindacabile dal giudice amministrativo esclusivamente nel caso in cui trasmodi nell’irragionevolezza, osserva questo Collegio che nel caso di specie la Prefettura avrebbe dovuto considerare che la condotta ascrivibile alla società ricorrente risultava in parte derivata da decisioni illegittime della civica amministrazione (avendo la stessa predisposto e sottoposto per la stipula un contratto avente ad oggetto prestazioni esclusivamente riservate alle forze di polizia).

9.2. Sicché, partendo da tale premessa, la Prefettura avrebbe dovuto adeguatamente motivare circa il quantum della cauzione di cui ha disposto l’incameramento ben potendo, alla luce delle circostanze concrete, modulare il proprio intervento in senso meno afflittivo, virando verso l’incameramento parziale di una cauzione di importo inferiore.

10. Per tali motivi, fermo restando il rigetto del ricorso, vi sono i presupposti affinchè l’amministrazione si ridetermini limitatamente al suddetto profilo della quantificazione della cauzione alla luce di tutti gli elementi emersi e delle doglianze sul punto contenute in ricorso.

11. Gli esiti della controversia, con reciproca soccombenza parziale, giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo regionale della Campania, sede staccata di Salerno (Sezione III), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie limitatamente al profilo della quantificazione della cauzione sul quale, ai fini conformativi, la Prefettura di Avellino è tenuta a rideterminarsi, nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Lo rigetta per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ER US, Presidente

Marcello Polimeno, Referendario

MO AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MO AR	ER US

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.