Pubblicato il 02/03/2026

N. 00380/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00001/2024 REG.RIC.

N. 00002/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2024, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Gabriele De Bellis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni Valle del Savio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 2 del 2024, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Gabriele De Bellis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni Valle del Savio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1 del 2024 :

- del Provvedimento Prot. n. -OMISSIS- datato 17 ottobre 2023, con cui il Dirigente del Settore SUAP e Turismo - Servizio Attività Economiche e Polizia Amministrativa dell’Unione dei Comuni Valle del Savio ha disposto il divieto di prosecuzione dell’attività di vendita al dettaglio - settore alimentare – esclusivamente mediante apparecchi automatici in esercizio di vicinato nei locali siti in -OMISSIS-, -OMISSIS-, con riferimento alla S.C.I.A. Unica -OMISSIS- dell’8.2.2023 e conseguente dichiarato l’invalidità della medesima;

- nonché di ogni altro atto antecedente, presupposto, conseguente o comunque connesso con l’atto impugnato, ancorché non noto, ivi compresa la Comunicazione di avvio del procedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e conseguente invalidità della S.C.I.A. dell’8 febbraio 2023 PGN -OMISSIS- Prot. n. -OMISSIS- in data 18 maggio 2023 del Responsabile P.O. del Servizio Attività Economiche e Polizia Amministrativa dell’Unione dei Comuni Valle del Savio;

nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente, in persona del legale rappresentante pro tempore, al risarcimento del danno ingiusto arrecato dagli atti impugnati;

quanto al ricorso n. 2 del 2024 :

- del Provvedimento Prot. n. -OMISSIS- di data 17 ottobre 2023, con il quale è stata disposta la revoca del titolo per l’esercizio dell’attività di vendita al dettaglio, settore non alimentare, nella media struttura di vendita sita in -OMISSIS-, -OMISSIS-, ed il conseguente divieto di prosecuzione dell’attività medesima;

- nonché di ogni altro atto antecedente, presupposto, conseguente o comunque connesso con l’atto impugnato, ancorché non noto, ivi compresa la Comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’autorizzazione commerciale Prot. n. -OMISSIS- datata 18 maggio 2023;

nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente, in persona del legale rappresentante pro tempore, al risarcimento del danno ingiusto arrecato dagli atti impugnati.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni Valle del Savio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa MA GN e lette le note d’udienza con cui le parti hanno chiesto la decisione sulla scorta degli scritti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con nota PGN -OMISSIS- del 18 maggio 2023, il Servizio Attività Economiche e Polizia Amministrativa del Settore SUAP e Turismo dell’Unione dei Comuni Valle del Savio (d’ora in poi SUAP), ha comunicato al Sig. -OMISSIS-, all’epoca legale rappresentante della Società -OMISSIS-, l’avvio del procedimento di divieto di prosecuzione dell’attività e conseguente declaratoria di invalidità della S.C.I.A. dell’8 febbraio 2023.

Ciò in conseguenza della ricezione, da parte della Procura della Repubblica del Tribunale di Forlì, del Certificato del Casellario Giudiziale del suddetto legale rappresentante, dal quale emergeva che il medesimo si trovava in una delle condizioni di cui all’art. 71, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2010, in presenza delle quali è previsto il divieto di esercizio dell’attività commerciale di vendita e di somministrazione.

Dopo aver comunicato l’avvio del procedimento impositivo del divieto di prosecuzione dell’attività e aver concesso la richiesta proroga della scadenza del termine stabilito per presentare memorie scritte o documenti, il Sig. -OMISSIS-, tramite il proprio avvocato, in data 27 giugno 2023, ha presentato all’Amministrazione una memoria difensiva, chiedendo l’archiviazione del procedimento.

Con provvedimento PGN -OMISSIS- del 17 ottobre 2023, il Dirigente del Settore SUAP e Turismo – Servizio Attività Economiche e Polizia Amministrativa dell’Unione dei Comuni Valle del Savio, ha, però, disposto, nei confronti del Sig. -OMISSIS-, il divieto di prosecuzione dell’attività di vendita al dettaglio, settore alimentare, esclusivamente tramite distributori automatici in esercizio di vicinato, con riferimento alla S.C.I.A. Unica di avvio attività dell’8 febbraio 2023 PGN -OMISSIS-, e ha conseguente dichiarato l’invalidità della medesima.

Successivamente, con il sopralluogo del Nucleo Polizia Economica del Corpo Intercomunale di Polizia Locale, avvenuto in data 20 ottobre 2023, si è accertato che l’attività risultava aperta e funzionante, nonostante il divieto di cui al provvedimento ora citato.

Lo stesso giorno 20 ottobre 2023 è pervenuta al SUAP la comunicazione di variazione del legale rappresentante della -OMISSIS-, dal Sig. -OMISSIS-, alla Sig.ra -OMISSIS-: variazione avvenuta con nomina del 2 ottobre 2023.

In data 26 ottobre 2023 (con integrazione documentale dell’8 novembre 2023), la Sig.ra -OMISSIS-, in qualità di legale rappresentante della Società -OMISSIS-, ha, quindi, trasmesso la S.C.I.A. unica di avvio attività di vendita al dettaglio, settore alimentare, esclusivamente tramite distributori automatici in esercizio di vicinato, nei locali siti a -OMISSIS-, -OMISSIS-.

Tale richiesta, sussistendone i presupposti, è stata qualificata come valido titolo per l’esercizio dell’attività a decorrere dal 26 ottobre 2023, non potendo assolvere uguale funzione la mera comunicazione di variazione del legale rappresentante della -OMISSIS-., di cui già si è detto, pervenuta al SUAP in data 20 ottobre 2023. Per cui l’attività deve ritenersi fosse esercitata senza titolo alla data del sopralluogo intervenuto il 20 ottobre 2023.

Ciononostante, il 14 dicembre 2023, il ricorrente ha impugnato il divieto di prosecuzione dell’attività, con ricorso sub R.G. 1/2024 e la declaratoria di invalidità della SCIA sulla scorta della quale l’attività è stata esercitata, deducendo, in entrambi i casi, i seguenti motivi di illegittimità:

1. Violazione del giusto procedimento e del buon andamento. Manifesta ingiustizia. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Il procedimento sarebbe stato avviato senza assumere alcuna prova che la violazione sanzionata con il Decreto Penale di condanna sia effettivamente riconducibile ad una tipologia di reato contro l’igiene e la sanità pubblica e, dunque, senza ottemperare a un onere probatorio, che graverebbe sul Comune. Secondo parte ricorrente, infatti, quello per cui il legale rappresentante della -OMISSIS- è stato condannato non sarebbe “un reato contro l'igiene e la sanità pubblica, quali avvelenamento di acque e sostanze alimentari, adulterazione o contraffazione di sostanze alimentari o di altre cose in danno della salute pubblica, commercio di sostanze alimentari contraffatte, adulterate o nocive, attività di gestione di rifiuti non autorizzata, ecc..”;

2. Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Violazione ed erronea applicazione art. 71, comma 1 del d.lgs. n. 59 del 2010 ed art. 10, comma 3 del d.lgs. n. 204 del 2015, in combinato disposto con l’art. 1 del Regolamento (CE) 30 novembre 2009 n. 1223. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 22, comma 4, lett. c), del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 114. Manifesta ingiustizia. Illogicità. Travisamento. Violazione del principio di difesa. Difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Secondo parte ricorrente non sussisterebbe il presupposto fondante dell’applicazione dell’art. 71, comma 1 del d.lgs. n. 59 del 2010 e cioè una “sentenza di condanna”, in quanto il decreto penale di condanna non potrebbe essere equiparato a una sentenza di condanna non presupponendo esso l’accertamento di una colpevole condotta riconducibile ai reati contro l’igiene e la sanità pubblica.

Parte ricorrente ha, quindi, chiesto il risarcimento di un generico danno derivante dall’efficacia dei provvedimenti impugnati.

Si è costituito in giudizio il Comune, eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse del ricorrente all’impugnazione, considerato che gli impugnati provvedimenti non erano più concreti, né attuali, in quanto alla data di emissione degli stessi la -OMISSIS- aveva già nominato un nuovo Amministratore Unico, il quale sarebbe, di lì a poco, subentrato nella gestione dell’esercizio, con la conseguenza che, al momento della loro impugnazione, essi avevano già esaurito il loro effetto.

Nel merito, il Comune ha sostenuto l’infondatezza dei ricorsi, in quanto i provvedimenti sarebbero stati fondati su di una compiuta istruttoria che avrebbe condotto, da un lato all’accertamento della riconducibilità del reato per cui l’amministratore della società ricorrente è stato condannato alla categoria dei reati incidenti sulla igiene e sanità pubblica e, dall’altro, a ravvisare l’equivalenza della condanna derivante da decreto penale di condanna a quella disposta con sentenza.

L’istanza cautelare è stata rigettata, “atteso che la condanna riportata dal legale rappresentante pro tempore della società ricorrente appare “ prima facie ” riguardare reato (art. 10, co. 3, d.lgs. 204/2015) sussumibile nel novero della fattispecie di cui all’art.71 co. 1, d.lgs. 59/2010 che vieta l’esercizio dell’attività commerciale a coloro che abbiano riportato condanna per reati contro l’igiene e la sanità pubblica”.

In vista dell’udienza pubblica, parte ricorrente si è limitata a riportare dei precedenti giurisprudenziali, senza, però, anche in questo caso, tentare di chiarire per quale ragione il reato per cui è stato condannato l’amministratore della società non sarebbe riconducibile alla fattispecie dell’art. 71 più volte citato.

Il Comune, invece, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, proprio in ragione della sopravvenuta ripresa dell’attività con un nuovo amministratore, limitandosi, nel merito, alla pedissequa riproposizione delle ragioni per le quali il ricorso dovrebbe essere rigettato già esplicitate nella precedente memoria.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione sulla scorta degli scritti.

DIRITTO

Deve essere preliminarmente disposta la riunione dei due ricorsi in epigrafe indicati, in ragione della connessione soggettiva ed oggettiva dovuta al fatto che entrambi gli atti con essi impugnati sono diretta conseguenza del medesimo fatto, ovvero la presenza della condanna gravante sull’amministratore unico della società esercente l’attività iniziata sulla scorta della SCIA di cui sono stati bloccati gli effetti autorizzatori e dichiarata la caducazione. Tra declaratoria di decadenza degli effetti della SCIA e divieto di prosecuzione dell’attività iniziata sulla scorta della stessa, infatti, sussiste ben più di una stretta connessione, essendo tali atti tra di loro consequenziali e complementari, tanto che nei due ricorsi sono state dedotte esattamente le stesse censure. Il petitum sostanziale è, dunque, unico e le domande fondate sugli stessi presupposti.

Ancora in rito, debbono essere respinte le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità per carenza di interesse introdotte dal Comune resistente.

Il subentro di un nuovo amministratore unico e la ripresa dell’attività sulla scorta di una nuova SCIA non possono determinare la cessazione dell’interesse all’accertamento della illegittimità dei provvedimenti che hanno precedentemente inibito alla stessa società l’esercizio dell’attività commerciale, ancorché per un breve periodo.

Ne deriva l’ammissibilità e la procedibilità dei ricorsi che, però, nel merito non possono trovare positivo apprezzamento.

Nella comunicazione di avvio del procedimento del 18 maggio 2023, l’Unione dei Comuni ha ampiamente, puntualmente e compiutamente rappresentato le ragioni per cui la condanna di colui che era l’amministratore della società ricorrente al momento della presentazione della SCIA ha indotto tale ente ad annullare gli effetti di quest’ultima.

L’Unione dei Comuni resistente, infatti, ha ritenuto che la violazione della normativa relativa alla disciplina sanzionatoria dettata dal Regolamento CE n. 1223/2009 in materia di sicurezza dei prodotti cosmetici (art. 10 comma 3 del d.lgs. n. 204 del 2015) fosse da qualificarsi come una condanna per reati annoverabili tra i “reati contro l’igiene e la sanità pubblica”, in presenza dei quali l’art. 71 del d.lgs. n. 59 del 2010 esclude la sussistenza dell’onorabilità prescritta per l’esercizio dell’attività commerciale.

Il punto 4 del “considerando” di cui alle premesse al regolamento comunitario che ha introdotto la fattispecie di reato chiarisce, infatti, che “Il presente regolamento armonizza in modo esauriente le regole all'interno della Comunità al fine di creare un mercato interno dei prodotti cosmetici garantendo un livello elevato di tutela della salute umana.”.

Il regolamento comunitario n. 1223/2009 risponde, dunque, all’esigenza di dettare un’organica disciplina percepita come necessaria in un comparto - quello cosmetico - caratterizzato dalla possibile incidenza sulla tutela della salute umana, con la conseguenza che ogni violazione della disciplina in esso dettata integra un “reato contro l’igiene e la sanità pubblica” a prescindere dalla mancanza di una specifica elencazione di tali fattispecie di illecito penalmente rilevanti.

Trattandosi, pertanto, di una norma dichiaratamente dettata al fine di garantire un elevato livello di protezione della salute umana a tutela della salute, legittimamente l’Unione dei Comuni ha ritenuto che la violazione del Regolamento CE in parola potesse rientrare nella previsione di legge e ha, conseguentemente, ritenuto l’amministratore unico privo dei requisiti per l’esercizio dell’attività commerciale.

Né può essere rilevante, nel senso voluto da parte ricorrente, il fatto che la condanna sia intervenuta attraverso un decreto penale di condanna.

Come affermato da “consolidata giurisprudenza il decreto penale di condanna esecutivo è assimilabile alla sentenza di condanna passata in giudicato sotto il profilo dell’intangibilità dell’accertamento penale ivi contenuto (cfr fra le tante CDS, sez. III, 23/01/2020 n. 224, Cass. pen, III, 18 gennaio 2008 n. 7475; Cons St., sez. IV, 23 gennaio 2017, n. 261; Cons di St., sez. III, 23/02/2015 n. 911; TAR Toscana, sez. II, 28/04/2022, n. 588; TAR Trento, sez. I, 10/07/2013 n. 231)” (così TAR Milano, sentenza n. 2671/2022)

Dunque, gli effetti del decreto penale di condanna debbono ritenersi equiparabili a quelli di una sentenza, se il decreto penale non è stato opposto. Circostanza che la ricorrente non deduce nel ricorso e che pare esclusa dalla comunicazione del Casellario Giudiziale, in cui si dà conto che il decreto è esecutivo dal 18 novembre 2022.

Anche per questo profilo i provvedimenti impugnati appaiono, pertanto, immuni dal vizio dedotto, il che non può che condurre al rigetto anche dell’istanza risarcitoria, peraltro formulata in termini tanto generici da determinarne l’inammissibilità.

Così respinti i ricorsi, le spese dei giudizi non possono che seguire l’ordinaria regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:

- li riunisce;

- li respinge;

- condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, a favore dell’Amministrazione, in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA ER, Presidente

MA GN, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA GN	PA ER

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.