Pubblicato il 17/01/2026

N. 00068/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02270/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2270 del 2025, proposto da Quaestus S.r.l. Semplificata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Avolio e Marcel Moccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lazise, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Maccarrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

della natura soprassessoria o per l'annullamento e revoca,

previa idonea misura cautelare,

della nota del Comune di Lazise Prot. n. 30.431 di data 13.10.2025 - Pratica Edilizia N. 610/21, con oggetto : “REALIZZAZIONE COMPLESSO RESIDENZIALE PLURIFAMILIARE - Importato da SUAP/SUE numero: 02952640213-17092021-1827 Riscontro Vs diffida all’emissione del titolo espresso ”;

e di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale;

e per l’accertamento del conseguente obbligo del Comune di Lazise di provvedere entro un termine dato alla conclusione del procedimento con provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Lazise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 la dott.ssa EN RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Quaestus S.r.l. è proprietaria nel comune di Lazise di un terreno esteso circa 1.000 mq, con annesso fabbricato, sul quale intende realizzare un complesso plurifamiliare. Il compendio è sito in un’area del Lago di Garda dichiarata di notevole interesse pubblico con D.M. 20 dicembre 1963.

Con precedente ricorso, assunto al NRG 823/2022, la società ha impugnato avanti a questo TAR il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica e il conseguente diniego di permesso di costruire relativo all’intervento edilizio.

La Sezione II, con sentenza 13 marzo 2024, n. 491, ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati.

A seguito del passaggio in giudicato di tale pronuncia, con nota del 30 aprile 2025 la ricorrente ha chiesto al Comune di quantificare gli oneri di urbanizzazione dovuti per l’intervento edilizio; con nota del 13 maggio 2025 il Comune ha riscontrato tale richiesta chiarendo che l’amministrazione non è tenuta ad una verifica preventiva del contributo di costruzione calcolato dai privati; ha contestualmente puntualizzato che l’intervento difetta di autorizzazione paesaggistica e che nel procedimento edilizio “tuttora in corso” la documentazione in atti risulta largamente carente ai fini dell’istruttoria, come già evidenziato con nota del 18 febbraio 2022, inviata all’istante nell’ambito del precedente procedimento amministrativo esitato nel diniego annullato dal TAR. Inoltre la nota comunale ha evidenziato che con deliberazione del Consiglio comunale n. 41 del 15 settembre 2022 è stata definitivamente approvata la variante n. 6/B al Piano degli interventi, che prevede indici di edificabilità e altezze massime incompatibili con il progetto presentato e ha, quindi, invitato l’istante a rielaborarlo in conformità ai nuovi parametri urbanistici.

L’istante ha risposto alla missiva comunale con nota del 3 giugno 2025, con la quale ha diffidato il Comune a concludere il procedimento edilizio con un’attestazione dell’intervenuta formazione del silenzio assenso, sostenendo che la richiesta di integrazione documentale formulata nel precedente procedimento risulta superata e assorbita dal diniego di titolo edilizio annullato dal TAR.

Il Comune con nota del 16 giugno 2025 ha riscontrato la diffida, escludendo la ricorrenza dei presupposti per la formazione del silenzio-assenso sulla pratica edilizia.

La società ha impugnato detta comunicazione avanti a questo TAR con ricorso assunto al NRG 1210/2025, chiedendone l’annullamento e l’accertamento dell’intervenuta formazione del provvedimento abilitativo per silenzio assenso. L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 8 settembre 2025, n. 411 e il ricorso è allo stato pendente.

Dopo tale pronuncia cautelare la ricorrente, in data 1 ottobre 2025, ha nuovamente diffidato il Comune a pronunciarsi in modo espresso sull’istanza di permesso di costruire, sostenendo nuovamente che si sarebbe formato il silenzio assenso, anche in ragione del nulla osta paesaggistico nel frattempo rilasciatole dall’amministrazione su un progetto edilizio analogo a quello per cui è qui causa, e ha chiesto -in ogni caso- la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso.

Il Comune di Lazise ha riscontrato detta richiesta con nota del 13 ottobre 2025, limitandosi a richiamare, confermandolo, il contenuto delle sue precedenti note del 13 maggio 2025 e del 16 giugno 2025, e ricordando che quest’ultima nota è stata impugnata avanti al TAR, il quale ha respinto l’istanza di sospensiva anche per difetto di fumus del gravame.

La ricorrente, con l’odierno giudizio, ha impugnato quest’ultima nota comunale chiedendone l’annullamento nonché l’accertamento dell’obbligo del Comune di concludere il procedimento edilizio con un provvedimento espresso.

Si è costituito in giudizio il Comune di Lazise, eccependo l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sotto plurimi profili:

- per la natura meramente confermativa del provvedimento impugnato, di cui dà atto la stessa deducente;

- per mancata impugnazione della nota comunale del 13 maggio 2025, che ha evidenziato l’incompatibilità del progetto edilizio con la normativa urbanistica attualmente in vigore;

- perché, ammettendo che si sia formato il silenzio-assenso sulla pratica edilizia, la ricorrente non ha avviato i lavori entro un anno dal rilascio del titolo;

- per tardività del ricorso avverso il silenzio, in quanto promosso oltre il termine di un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento edilizio;

- per violazione del principio del ne bis in idem , perché la ricorrente ha riproposto avanti al TAR la medesima domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso già oggetto di precedente ricorso.

La causa è stata chiamata alla Camera di Consiglio dell’11 dicembre 2025, alla quale il Presidente ha dato avviso alle parti in merito alla possibilità di definire la causa con sentenza in forma semplificata; il difensore di parte ricorrente ha quindi chiesto un breve termine per replicare alle plurime eccezioni in rito sollevate dalla parte resistente. Sentite le Parti, e in accordo con le stesse, il Presidente ha differito la trattazione alla Camera di Consiglio dell’8 gennaio 2026.

La ricorrente ha depositato memoria difensiva, come preannunciato.

Alla Camera di consiglio dell’8 gennaio 2026 il Presidente ha nuovamente dato avviso alle Parti ex art. 60 c.p.a.

La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

Il ricorso, come puntualizzato nelle difese della deducente, cumula una domanda di annullamento e una domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune.

La domanda di annullamento va dichiarata inammissibile, come eccepito dalla parte resistente, perché ha ad oggetto una nota comunale a contenuto meramente confermativo di precedenti comunicazioni, peraltro solo in parte impugnate dall’odierna ricorrente.

Il Comune ha infatti riscontrato l’ennesima diffida a provvedere limitandosi a richiamare le precedenti comunicazioni, senza effettuare alcuna ulteriore istruttoria.

Come noto, secondo un consolidato orientamento interpretativo l’atto meramente confermativo non ha contenuto lesivo e quindi non è suscettibile di autonoma impugnazione.

Passando all’esame della domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio sull’istanza edilizia e dell’obbligo per il Comune di provvedere, vanno respinte le preliminari eccezioni in rito sollevate dall’Amministrazione.

In particolare l’impugnativa non viola il principio del ne bis in idem , perché il precedente nominato contenzioso, allo stato pendente presso questo TAR, ha ad oggetto la domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso e non già (come il presente) l’accertamento dell’illegittimità del silenzio inadempimento.

Né può essere condiviso l’argomento secondo cui la domanda giudiziale difetterebbe di interesse perché, come preannunciato nelle note comunali, l’intervento edilizio si pone in contrasto con la disciplina urbanistica attuale dell’area. La deducente ha infatti indubbiamente interesse ad ottenere un provvedimento conclusivo del procedimento, anche al solo fine di poterlo impugnare e così contestare le ragioni ostative opposte dal Comune.

Per quanto riguarda poi l’eccezione di tardività del ricorso in materia di silenzio, va rilevato che l’articolo 31 del codice di rito così dispone:

“1 . Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo e negli altri casi previsti dalla legge, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.

2. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti .”

Pertanto per espressa previsione di legge è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti; ciò in quanto “ alla stregua di consolidata giurisprudenza, si deve escludere che il termine annuale previsto dall'art. 31, co. 2, c.p.a., produca una decadenza sostanziale che colpisce la posizione soggettiva, atteggiandosi invece a mera sanzione processuale che non impedisce la proposizione di autonomo giudizio a seguito della presentazione di una nuova istanza volta al conseguimento del provvedimento amministrativo. Per espressa previsione di legge (art. 31, co. 2, c.p.a., secondo alinea: "è fatta salva la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti"), infatti, la decorrenza del termine annuale incide soltanto sul piano processuale, senza che si produca nessuna vicenda estintiva dell'interesse legittimo pretensivo sotteso all'iniziativa procedimentale di parte: pertanto, se tale situazione giuridica soggettiva persiste in capo al cittadino anche dopo un anno dalla formazione del silenzio-rifiuto, sussiste pure la legittimazione a riproporre l'istanza di avvio del procedimento e, conseguentemente, a promuovere l'azione avverso il silenzio. (…) Va soggiunto che, stante la natura del termine in una con la relativa ratio, la diffida a provvedere va equiparata ad una nuova istanza ai sensi dell'art. 31, comma 2, c.p.a." (Cons. Stato, Sez. V, n. 2742 del 2014) .” (Cons. Stato, Sez. III, 19 aprile 2024, n. 3539; TAR Lazio, Roma, Sez. III, 10 ottobre 2022, n. 12806).

Né può essere data adesione alla tesi della parte resistente secondo cui non vi sarebbe un procedimento “aperto” perché la grave carenza documentale già rilevata avrebbe comportato la decadenza dell’istanza oppure perché l’inoppugnata nota comunale del 13 maggio 2025 ha già evidenziato all’istante i motivi ostativi al rilascio del titolo.

Entrambi gli argomenti non sono idonei a superare l’obbligo per l’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, come sancito dall’art. 2 della legge 241/1990. Infatti l’annullamento in sede giurisdizionale del diniego di permesso di costruire comporta l’obbligo per il Comune di riesaminare l’originaria domanda. Né la circostanza che l’Amministrazione abbia già evidenziato da un lato gravi carenze documentali, dall’altro un’incompatibilità dell’istanza con la disciplina urbanistica intervenuta sono in sé idonee a pretermettere l’obbligo di provvedere in modo espresso.

Al riguardo può essere richiamato il consolidato orientamento interpretativo secondo cui:

“- l'emanazione del preavviso di rigetto (ai sensi dell'articolo 10-bis, l. n. 241 del 1990) non è suscettibile di superare l'inerzia serbata dall'Amministrazione, in quanto non si può considerare provvedimento implicito di rigetto la nota di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, trattandosi di atto a contenuto non provvedimentale (T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 2 ottobre 2017, n. 4607);

- il preavviso di rigetto, essendo atto meramente interlocutorio finalizzato a stimolare il contraddittorio infraprocedimentale, non è idoneo ad assolvere all'obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con una determinazione espressa, come sancito dall'articolo 2, della L. n. 241 del 1990, sicché nel caso di ricorso proposto ai sensi dell'articolo 117 cod. proc. amm. per la declaratoria dell'illegittimità del silenzio - rifiuto il giudice deve dichiarare l'obbligo dell'Amministrazione di pronunciarsi con un provvedimento che abbia il carattere sostanziale della definitività. È dunque la funzione stessa della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, e la sua finalità di avviare un'interlocuzione con il privato, a precluderne la qualificazione in termini di determinazione di conclusione in senso negativo del procedimento, destinata ad essere superata solo da un eventuale successivo "ripensamento" da parte dell'Amministrazione (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 11 dicembre 2017, n. 12204) .” (TAR Campania, Salerno, Sez. I, 13 gennaio 2025, n. 47).

La domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio dell’Amministrazione sull’istanza edilizia va quindi accolta, con conseguente obbligo per il Comune di Lazise di provvedere sulla stessa con l’adozione di un provvedimento espresso entro 60 giorni decorrenti dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza, rimanendo impregiudicato il contenuto della determinazione che l’Amministrazione assumerà, atteso che l’accertamento della violazione dell’obbligo di provvedere non comprende la valutazione della fondatezza della pretesa.

Le spese di lite sono liquidate in dispositivo tenendo conto dell’accoglimento solo parziale del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara inammissibile la domanda di annullamento. Accoglie la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio del Comune di Lazise sulla domanda di permesso di costruire della ricorrente e ordina all’Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine di sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione, se anteriore, della presente sentenza.

Condanna il Comune di Lazise a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in 1.000,00 (mille/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA AI, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

EN RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN RI	RA AI

IL SEGRETARIO