Pubblicato il 03/03/2026

N. 00482/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01380/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1380 del 2022, proposto da
Ams Servizi Turistici S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Cimino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso gli uffici della civica avvocatura, in Venezia, S. Marco 4091;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per la Protezione Civile, rispettivamente in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege , in Venezia, S. Marco 63;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Venezia, struttura di supporto post emergenza ex O.C.D.P.C. n. 851/2022 relativo al rigetto della ricognizione dei danni subiti e domanda di contributo per l'immediata ripresa dell'attività economica comunicata a mezzo pec il 5 aprile 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Protezione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il dott. NI NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società AMS Servizi Turistici S.r.l., operante quale tour operator nel centro storico di Venezia, ha chiesto l’annullamento del provvedimento con cui il Comune di Venezia, nella qualità di Struttura commissariale per l’emergenza, ha definitivamente rigettato l’istanza di contributo economico per l’immediata ripresa dell’attività a fronte dei danni patiti in occasione dell’eccezionale evento di alta marea del 12 novembre 2019.

L’istanza riguardava l’unità immobiliare sita in Venezia, San Marco n. 3397, accatastata in categoria A/4, che la ricorrente assumeva di utilizzare come sede legale e operativa; la domanda era corredata da perizia asseverata e giustificativi di spesa riferiti, tra l’altro, a ripristini strutturali e funzionali, nonché a sostituzioni di beni strumentali e arredi.

La Struttura commissariale, all’esito dell’istruttoria, comunicava i motivi ostativi all’accoglimento della richiesta con nota del 28 settembre 2021, evidenziando l’incongruità dell’uso commerciale rispetto alla destinazione residenziale dell’immobile e richiamando la causa escludente di cui all’art. 3, comma 9, lett. c), dell’Avviso approvato con ordinanza commissariale n. 2/2019.

Le osservazioni dell’interessata del 7 ottobre 2021 venivano disattese e con atto del 5 aprile 2022, qui impugnato, l’istanza era definitivamente respinta.

La parte ricorrente ha articolato doglianze così riassumibili. In primo luogo, ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 9, lett. c), dell’Avviso imprese, sul rilievo che la clausola escludente si riferirebbe ai soli “fabbricati realizzati” sine titulo o in difformità e non già ai casi in cui l’immobile, pur legittimo, sia adibito a uso difforme da quello assentito; ha aggiunto che i locali non costituirebbero un “ufficio aperto al pubblico” e che l’amministrazione non avrebbe considerato le osservazioni formulate nella fase partecipativa. In secondo luogo, ha imputato al Comune contraddittorietà e difetto di istruttoria per avere valorizzato in modo dirimente la classificazione catastale, disattendendo la documentazione sull’uso commerciale. Ancora, ha prospettato una contraddittorietà con l’applicazione della tariffa TARI ritenuta propria delle attività economiche. Da ultimo, in via subordinata, ha chiesto la riqualificazione dell’originaria istanza come domanda di contributo “soggetti privati” a sostegno della popolazione per immobili non adibiti ad abitazione principale.

Il Comune di Venezia ha resistito nel merito, sostenendo la correttezza dell’operato e ribadendo che l’uso in concreto dell’unità immobiliare, in assenza di un mutamento di destinazione d’uso debitamente assentito, costituisce una violazione edilizia rilevante, con effetti esclusivi rispetto all’erogazione del contributo. L’Amministrazione ha inoltre evidenziato l’irrilevanza della documentazione prodotta dalla ricorrente ai fini della sanatoria o della legittimazione dell’uso difforme e l’inammissibilità, nel caso concreto, di una riqualificazione della domanda in corso di procedimento o di giudizio.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, evocata in giudizio, ha eccepito la propria estraneità alla controversia, essendo il procedimento incardinato e gestito dal Commissario delegato individuato con ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile n. 616/2019.

All’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

1. Va premesso che la cornice normativa di riferimento è costituita dal d.lgs. n. 1 del 2018 (Codice della protezione civile), il quale, nel delineare i poteri commissariali e i criteri di erogazione delle misure di sostegno, postula l’esclusione, in qualsivoglia forma, di benefici economici in favore di immobili interessati da illeciti urbanisticoedilizi, e trova attuazione, nel caso di specie, nell’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile n. 616/2019 e, in sede locale, nell’ordinanza commissariale n. 2 del 28 novembre 2019, con i relativi Avvisi per imprese e per soggetti privati.

La ratio di sistema può essere sintetizzata come segue: le misure di pronto sostegno assolvono allo scopo di ripristinare condizioni minime di operatività senza legittimare o agevolare situazioni contra ius.

Entro tale quadro, si colloca l’art. 3, comma 9, lett. c), dell’Avviso imprese, che esclude dal contributo i “ danni ai fabbricati, o loro porzioni, realizzati in violazione delle disposizioni urbanistiche ed edilizie, ovvero in assenza di titoli abilitativi o in difformità agli stessi, salvo che alla data dell’evento calamitoso siano stati conseguiti in sanatoria i relativi titoli abilitativi ”.

2. A partire di tali premesse, si deve sottolineare che l’unità immobiliare di San Marco 3397 risulta classificata come residenziale (categoria A/4), senza che sia mai intervenuto un titolo abilitativo di mutamento di destinazione d’uso; non è controverso, del resto, che essa sia stata utilizzata per attività di agenzia di viaggi, ossia per finalità quantomeno direzionali o commerciali. Tale scarto tra destinazione assentita e uso concreto integra un’ipotesi di uso urbanisticamente rilevante e non consentito, a prescindere dall’esecuzione di opere edilizie, in linea con l’art. 23 ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e con la corrispondente disciplina regionale.

Ne consegue la piena operatività della causa di esclusione dall’accesso al contributo, giacché il legislatore emergenziale non tollera che risorse pubbliche siano destinate a consolidare situazioni non conformi. La ricorrente non ha allegato né provato il conseguimento, alla data dell’evento, di un titolo in sanatoria idoneo a rimuovere l’illegittimità dell’uso.

3. Non persuade, poi, la tesi, coltivata con il primo motivo, secondo cui l’art. 3, comma 9, lett. c), dell’Avviso sarebbe applicabile solo a fabbricati realizzati in violazione, con esclusione dei casi in cui l’illecito derivi dall’uso difforme. L’inequivoco dato testuale contempla in via alternativa sia le violazioni alle disposizioni urbanistiche ed edilizie, sia l’assenza o difformità del titolo abilitativo: la congiunzione disgiuntiva evidenzia l’autonomia delle ipotesi. Anche l’art. 48 del d.P.R. n. 380 del 2001, con norma di chiusura di sistema, esclude benefici e provvidenze in favore di interventi “ realizzati in assenza di titolo o in contrasto con lo stesso ”, disposizione che conferma la necessità dell’allineamento tra titolo e uso. Inoltre, la contrarietà al titolo non postula necessariamente la previa realizzazione di opere. Nel medesimo senso depone l’art. 23 ter del d.P.R. n. 380/2001, che qualifica come mutamento rilevante ogni diversa utilizzazione dell’immobile idonea a collocarlo in differente categoria funzionale, anche in assenza di opere.

La pretesa di confinare la clausola escludente ai soli abusi materiali finirebbe, per converso, per incentivare proprio le condotte di maggiore disvalore, consentendo di accedere a fondi emergenziali in presenza di illeciti formali sul piano urbanistico che, in quanto tali, incidono in modo strutturale sulla legittimità dell’utilizzo. Nel caso concreto, la stessa documentazione prodotta da AMS per dimostrare la destinazione commerciale – ivi compresi contratti di locazione con pattuizioni sull’uso, utenze, iscrizioni camerali e autorizzazione provinciale all’apertura dell’agenzia – conferma semmai che l’immobile residenziale è stato adibito, sine titulo , a funzioni non residenziali.

Si tratta, peraltro, di documentazione inidonea, per natura e funzione, a sanare o sostituire il necessario titolo edilizio e legittimare un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante.

4. Neppure è fondata la dedotta violazione del dovere di partecipazione e motivazione.

Dall’istruttoria risulta che l’Amministrazione ha attivato il contraddittorio procedimentale, ha sollecitato la produzione del titolo edilizio legittimante l’uso e, ricevute le osservazioni, le ha esaminate, ritenendole inidonee a scalfire l’effetto ostativo della constatata difformità urbanistica.

La determinazione finale, invero, reca puntuale richiamo alla causa escludente applicata e alle ragioni per cui l’uso in atto contrasta con la destinazione assentita, specificando altresì l’assenza di procedimenti di riconversione ovvero di riqualificazione della destinazione a uso non residenziale. Entro tale cornice, la motivazione, calibrata sull’accertamento di un’insuperabile circostanza preclusiva appare esaustiva e in sé condivisibile.

5. Vanno, poi, esaminate congiuntamente e disattese le censure di contraddittorietà e difetto di istruttoria incentrate, per un verso, sull’asserita distrazione della documentazione, per altro verso, sull’argomento tratto dalla tariffazione TARI calibrata sull’uso commerciale.

Quanto al primo profilo, si deve ribadire che la documentazione esibita comprova l’esistenza dell’uso commerciale ma non anche la sua legittimità: autorizzazione provinciale all’esercizio dell’agenzia, migrazione della sede legale e utenze intestate per scopi diversi dall’abitazione non suppliscono al difetto del titolo abilitativo di mutamento d’uso.

Quanto al secondo profilo, l’assunto non risulta suffragato da idonei riscontri; in ogni caso, la regolazione tariffaria dei rifiuti si fonda su criteri di classificazione funzionali alla copertura integrale dei costi del servizio, muove da autodichiarazioni dell’utente sulla tipologia di attività svolta e non produce effetti di legittimazione urbanistica. In nessun caso, dunque, la pretesa coerenza tributaria o paratributaria potrebbe insomma convertire un uso di fatto in uso giuridicamente assentito.

6. Parimenti infondata appare la richiesta subordinata di riqualificazione dell’istanza nella diversa misura prevista per i soggetti privati. L’Avviso “imprese” e l’Avviso “soggetti privati” presentano ratio , presupposti oggettivi e soggettivi, tetti e criteri di spesa profondamente differenti; la conversione dell’istanza comporterebbe la trasmigrazione ad un subprocedimento con diversa istruttoria, differenti presupposti e requisiti anche probatori, inammissibile tanto sul piano procedimentale quanto su quello processuale, non potendo l’adito Tribunale sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione nella scelta del titolo di beneficio richiesto e nella riapertura dell’istruttoria. In ogni caso, quand’anche l’istanza fosse convertita come richiesta di accesso alle misure previste per i soggetti privati, il suo accoglimento resterebbe precluso – come osservato dal Comune – dalla presenza di un cambio di destinazione d’uso privo di titolo legittimante.

7. Il ricorso, per quanto precede, deve, dunque, essere respinto.

8. Da ultimo, va disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, estranea, sotto il profilo dell’imputazione soggettiva, all’adozione e agli effetti del provvedimento impugnato in questa sede.

9. Le spese di lite possono essere compensate, considerata la particolarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- dispone l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Protezione Civile;

- respinge il ricorso, come in epigrafe proposto;

- compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida LA, Presidente

NI NO, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI NO	Ida LA

IL SEGRETARIO