Pubblicato il 27/04/2026

N. 00786/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02753/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2753 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Credit TW & IN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B5D54CF9CE, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Montespertoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Mauro Mammana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di RI – Società Servizi e Riscossioni Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Morbidelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

previa sospensione cautelare,

- della determinazione del Comune di Montespertoli prot. n. 556 del 29.07.2025, comunicata con nota PEC ricevuta in data 30.07.2025, recante l’aggiudicazione a RI della gara per l’affidamento “ della concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate di natura tributaria e patrimoniale del Comune di Montespertoli, per la durata di 5 anni ” (CIG: B5D54CF9CE);

- dei verbali della commissione della gara del 9.05.2025, del 23.05.2025 e del 30.05.2025;

- della determinazione del Comune di Montespertoli prot. n. 427 del 6.06.2025, recante l’approvazione dei verbali di gara e la proposta di aggiudicazione;

- del bando di gara, del disciplinare, del capitolato speciale di appalto, ivi compresi i relativi allegati tra cui il piano economico finanziario, anche nella parte in cui è stabilita la percentuale di riscossione delle entrate tributarie e patrimoniali comunali degli anni precedenti, la capacità di riscossione e conseguentemente il valore dell’appalto e l’aggio a base d’asta;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso, conseguente e/o consequenziale comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

nonché per la declaratoria di inefficacia ex artt. 121 e 122 cod. proc. amm. del contratto di appalto eventualmente stipulato nelle more del presente giudizio con l’aggiudicatario della procedura, con conseguente declaratoria dell’obbligo di immettere la ricorrente nello svolgimento dei servizi oggetto di affidamento, dichiarandosi la stessa disponibile sin da ora al subentro nello svolgimento dei servizi stessi;

e per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 8.01.2026

- del contratto di “ Concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate di natura tributaria e patrimoniale CIG: B5D54CF9CE ” rep. n. 7/2025, sottoscritto in data 13.11.2025 tra il Comune di Montespertoli e RI S.p.A., esibito in giudizio dal Comune in data 31.12.2025, con conseguente declaratoria dell’obbligo di immettere la ricorrente nello svolgimento dei servizi oggetto di affidamento, dichiarandosi la stessa disponibile sin da ora al subentro nello svolgimento dei servizi stessi;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RI – Società Servizi e Riscossioni Italia S.p.A. e del Comune di Montespertoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il dott. ID De AZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. – Con determinazione del 7.01.2025 il Comune di Montespertoli decideva di avviare una procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento della concessione del servizio di riscossione coattiva delle entrate di natura tributaria e patrimoniale per la durata di cinque anni.

Venivano quindi approvati, con determinazione dirigenziale n. 164 del 25.02.2025, il bando, il disciplinare e il capitolato.

2. – Per quanto qui di interesse, il disciplinare prevedeva, all’art. 3, che la controprestazione a favore del concessionario sarebbe consistita nel diritto di gestire funzionalmente e sfruttare economicamente il servizio, incassando l’aggio previsto sulle riscossioni coattive.

In caso di mancata riscossione (discarico per inesigibilità) era previsto unicamente il rimborso delle spese di notifica degli atti e delle spese correlate all’attivazione di procedure esecutive e cautelari effettivamente sostenute.

Sul concessionario era interamente trasferito il rischio operativo, « cioè il rischio che non siano raggiunti i livelli attesi di riscossione efficace. Resta pertanto a carico del concessionario ogni rischio associato agli effettivi livelli quantitativi e qualitativi di riscossione, in quanto il rimborso delle sole spese sopra indicate, non vale a remunerare l’investimento di gestione, in caso di mancata riscossione totale o parziale ».

Il valore della concessione era stimato nell’importo di € 143.807,72, oltre IVA se dovuta, costituito dalle entrate totali del concessionario generate per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, quale corrispettivo dei servizi oggetto di concessione.

L’importo a base d’asta era costituito dall’aggio sulle somme effettivamente riscosse, al netto delle spese di notifica ed esecutive e degli interessi di mora.

Il disciplinare evidenziava che « i valori dei crediti da riscuotere e, di conseguenza, il valore della concessione stessa, non possono essere esattamente quantificati, stante l’atipicità dell’attività e la mancanza di riferimenti certi » e che «[ p ] ertanto la quantificazione del valore di gara costituisce una stima effettuata dalla stazione appaltante », rinviandosi al capitolato di gara per le indicazioni di dettaglio sulle stime effettuate.

Veniva inoltre precisato « che, nel PEF a base di gara, le entrate da aggio, sono state stimate in € 92.215,48 per l’intero periodo di durata contrattuale, considerando un aggio a base di gara pari al 10%. Come indicato nella relazione a base del PEF, le partite stimate ammontano complessivamente ad € 2.712.220,71 e su queste, la stazione appaltante ha previsto una capacità di riscossione del 34%, pari ad € 922.155,04. Applicando a tale somma l’aggio del 10%, si stima un’entrata da aggio a favore del concessionario di € 92.215,48 ».

A fronte di tale stima posta a base di gara, ciascun concorrente avrebbe dovuto formulare la propria offerta economica come segue:

« - mantenendo inalterata la stima delle partite affidate (€ 2.712.2002,71);

- indicando nel proprio PEF la percentuale stimata di riscossione (la stazione appaltante ha stimato il 34%);

- applicando l’aggio offerto (in base al ribasso sull’aggio a base di gara del 10%) alle riscossioni stimate ».

Ciascun concorrente avrebbe dovuto dunque presentare un PEF redatto sulla base del modello messo a disposizione nella documentazione di gara, nel quale avrebbe dovuto mantenere invariata la stima delle partite (€ 2.712.2002,71), avrebbe dovuto compilare la casella azzurra relativa alla percentuale stimata di riscossione e avrebbe dovuto, infine, compilare la casella azzurra relativa all’aggio offerto, ottenendo così automaticamente il calcolo dell’entrata da aggio.

3. – Le stesse indicazioni erano contenute nel capitolato speciale della concessione, nel quale veniva precisato (all’art. 5, punto 9) che il valore complessivo della concessione era stato stimato considerando:

« a) le liste di carico affidate al precedente affidatario fino all’anno 2023 compreso, per le quali attualmente la percentuale di riscossione è al 33,53%;

b) la stima delle somme per rimborso delle spese effettivamente sostenute per procedure di recupero coattivo oggetto di discarico per inesigibilità, sulla base degli importi riconosciuti al precedente affidatario alla data della stima effettuata;

c) il valore degli importi di accertamenti/ingiunzioni/intimazioni ad adempiere già notificati e non riscossi;

d) la stima, sulla base dell’andamento storico degli ultimi cinque anni, delle liste degli importi delle somme non pagate relative ad accertamenti che si andranno a notificare ».

Al punto 10 veniva specificato che «[ i ] n ogni caso, l’TE non [sarebbe stato] responsabile di eventuali differenze negli importi reali, né nel numero delle pratiche, né del verificarsi di percentuali di riscossione diverse, durante tutto il periodo della concessione ».

4. – Dal verbale della commissione di gara del 23.05.2025 si evince che erano pervenute le seguenti offerte economiche:

- RI – ribasso 55,00% - aggio offerto 4.50%

- Area S.r.l. – ribasso 42,00% - aggio offerto 5,80%

- Creset S.p.A. – ribasso 41,00% - aggio offerto 5,90%

- Credit TW & IN S.p.A. – ribasso 25,10% - aggio offerto 7,49%.

Nella stessa seduta, la commissione rilevava che RI aveva indicato nel proprio PEF una percentuale stimata di riscossioni pari al 44,43% (a fronte di quella stimata dalla stazione appaltante negli atti di gara del 34%) e riteneva opportuno chiedere al riguardo chiarimenti all’operatore economico ai sensi dell’art. 14 del disciplinare di gara e dell’art. 101, co. 3, del d.lgs. n. 36/2023.

La richiesta di chiarimenti veniva trasmessa dalla stazione appaltante con nota del 25.05.2025.

5. – Con nota del 27.05.2025 RI faceva pervenire i propri chiarimenti, nei quali rappresentava di essere il gestore uscente del servizio di riscossione per conto del Comune di Montespertoli in forza del contratto stipulato nel 2019 e di avere stimato, con analisi svolta il 21.03.2025, la percentuale di riscossione considerando i dati dell’attività svolta (non in tutto il periodo contrattuale dal 2019, ma) negli anni 2022 e 2023, dai quali era emersa una percentuale di riscossione del 48,13%, e di avere così stimato una percentuale di riscossione del 44,43%.

Alla suddetta nota RI allegava la tabella relativa alle liste e agli importi delle annualità 2022 e 2023 (dalla quale si evince una percentuale di riscossione pari al 46,77% e una percentuale di impagato – comprensiva dei discarichi e delle somme per le quali, più semplicemente, non viene indicata la riscossione – del 53,23%).

6. – Con verbale del 30.05.2025, la commissione di gara riteneva la percentuale stimata nel PEF di RI coerente con i dati dell’attività svolta per il Comune di Montespertoli « con riferimento alle liste di carico delle annualità 2022 e 2023 », rilevando che l’operatore economico aveva anche riportato la percentuale di riscossione raggiunta in riferimento alle liste di carico del 2024, per le quali la riscossione coattiva era ancora in corso, e valutava « il chiarimento fornito esaustivo ai fini della coerenza e sostenibilità del PEF del concorrente RI Società Servizi e Riscossioni Italia spa, che pertanto è ammesso ».

Veniva pertanto stilata la graduatoria, che vedeva RI S.p.A. collocarsi al primo posto, con un punteggio complessivo di 97,85 punti, Credit TW & IN S.p.A. al secondo posto con 83,40 punti, Area S.r.l. al terzo posto con 64,45 punti e Creset S.p.A. al quarto posto con 61,73 punti.

7. – Con determinazione n. 556 del 29.07.2025, il Comune di Montespertoli disponeva l’aggiudicazione della procedura in favore di RI S.p.A.

8. – Con ricorso notificato il 26.09.2025 e depositato il 1.10.2025, Credit TW & IN S.p.A. (di seguito anche “NF”) ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale il provvedimento di aggiudicazione della gara, i verbali della stessa e gli atti costituenti la lex specialis , così come meglio specificato in epigrafe, e ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare.

La ricorrente ha altresì chiesto che sia dichiarata l’inefficacia del contratto eventualmente medio tempore stipulato tra la stazione appaltante e l’aggiudicataria e che sia disposto il subentro di essa ricorrente nell’esecuzione della commessa.

Con il primo motivo di ricorso, NF si duole della violazione dell’art. 101, co. 3, del d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 14 del disciplinare, dell’art. 3 del d.lgs. n. 36/2023 e dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità, oltre all’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: la ricorrente sostiene che sarebbero state violate le disposizioni in materia di soccorso istruttorio, giacché la commissione avrebbe passivamente accettato i chiarimenti forniti da RI nonostante la loro ambiguità e contraddittorietà, che sarebbero state violate le previsioni della lex specialis inerenti la stima della percentuale di riscossione indicata dal Comune di Montespertoli, il quale avrebbe dovuto ritenere inattendibili i chiarimenti resi da RI sulla percentuale di riscossione posta a base del suo PEF in quanto incompatibile con la stima della capacità di riscossione contenuta nei documenti di gara, e che la commissione avrebbe dovuto attivare un’autonoma ed approfondita istruttoria, chiedendo al RUP di verificare i dati dichiarati dalla controinteressata alla luce della documentazione in possesso del Comune.

Con il secondo motivo di ricorso, formulato in via subordinata, la ricorrente deduce l’illegittimità del bando di gara, del disciplinare e del capitolato speciale, nella parte in cui è determinato il valore della concessione, per violazione degli artt. 14 e 179 del d.lgs. n. 36/2023, dei principi concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità e l’eccesso di potere sotto diversi profili sintomatici: NF sostiene che, se il chiarimento fornito da RI dovesse idoneo ai fini dell’attendibilità dell’offerta, allora sarebbero illegittime le disposizioni della legge di gara che, indicando una percentuale stimata di riscossione diversa da quella poi ritenuta congrua, avrebbe fornito ai concorrenti un dato statistico errato, impedendo la formulazione di un’offerta seria e competitiva.

9. – Si cono costituiti in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Montespertoli e RI.

10. – Alla camera di consiglio del 9 ottobre 2025 la società ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

Il collegio ne ha preso atto con l’ordinanza n. 569 del 10 ottobre 2025.

11. – Con motivi aggiunti notificati e depositati in data 8.01.2026, NF ha esteso le censure già formulate con il ricorso introduttivo al contratto di concessione stipulato tra il Comune di Montespertoli e RI il 13.11.2025 e depositato dall’Amministrazione comunale il 31.12.2025.

La trattazione del giudizio, già assegnata all’udienza pubblica del 22 gennaio 2026, è stata dunque rinviata per garantire i termini a difesa delle parti.

12. – In vista della discussione della causa le parti hanno scambiato memorie e repliche.

13. – All’udienza pubblica del 9 aprile 2026, le parti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

14. – I motivi di ricorso sono nel complesso infondati.

La legge di gara (art. 3 del disciplinare) era chiara nel prevedere che, nella formulazione dell’offerta economica, i concorrenti avrebbero dovuto mantenere inalterata la stima delle partite affidate (€ 2.712.2002,71), indicare nel proprio PEF la percentuale stimata di riscossione e applicare l’aggio offerto alle riscossioni stimate.

In altri termini, erano lasciati alla determinazione di ciascun concorrente sia la stima della percentuale di riscossione attesa, sia la quantificazione dell’aggio offerto, tanto che il modello messo a disposizione dalla stazione appaltante conteneva due caselle di colore azzurro, relative appunto alla percentuale stimata di riscossione e all’aggio offerto, che erano le uniche che avrebbero dovuto essere compilate, ottenendosi in tal modo automaticamente la quantificazione dell’entrata da aggio.

L’art. 5 del capitolato speciale evidenziava al comma 6 che « i valori dei crediti da riscuotere e della concessione, stante l’atipicità della stessa attività e la mancanza di riferimenti certi, non po [tevano] essere esattamente quantificati e, pertanto, [erano stati] stimati » e al successivo comma 9 illustrava le modalità con cui la stazione appaltante era pervenuta alle stime indicate nella legge di gara: « il valore complessivo della concessione è stato stimato considerando: a) le liste di carico affidate al precedente affidatario fino all’anno 2023 compreso, per le quali attualmente la percentuale di riscossione è al 33,53%; b) la stima delle somme per rimborso delle spese effettivamente sostenute per procedure di recupero coattivo oggetto di discarico per inesigibilità, sulla base degli importi riconosciuti al precedente affidatario alla data della stima effettuata; c) il valore degli importi di accertamenti/ingiunzioni/intimazioni ad adempiere già notificati e non riscossi; d) la stima, sulla base dell’andamento storico degli ultimi cinque anni, delle liste degli importi delle somme non pagate relative ad accertamenti che si andranno a notificare », avvertendo al successivo punto 10 che « in ogni caso, l’TE non [sarebbe stato] responsabile di eventuali differenze negli importi reali, né nel numero delle pratiche, né del verificarsi di percentuali di riscossione diverse, durante tutto il periodo della concessione ». Al punto 11, in calce alla tabella di « Stima importi liste che si andranno presumibilmente ad affidare nel periodo di durata della concessione », riepilogativa dei diversi titoli di entrata, delle annualità, degli importi, del numero delle pratiche e della percentuale di riscossione stimata, veniva ribadito che « le somme indicate costituiscono una mera stima, dovuta ai fini della quantificazione, e non sono dunque da ritenersi in alcun modo vincolanti ».

Non possono dunque ritenersi condivisibili le critiche mosse dalla ricorrente al bando, al disciplinare e al capitolato speciale, giacché i concorrenti erano avvertiti del fatto che avrebbero dovuto assumere criticamente i dati contenuti nella legge di gara e formulare conseguentemente le proprie offerte previa attenta valutazione delle concrete possibilità di riscossione.

Nella formulazione della sua offerta economica, come si è visto, RI, concessionaria uscente del servizio, ha indicato nel proprio PEF una percentuale stimata di riscossione pari al 44,43% (a fronte di quella stimata dalla stazione appaltante negli atti di gara del 34%).

Su richiesta di chiarimenti della stazione appaltante (ai sensi dell’art. 14 del disciplinare di gara e dell’art. 101, co. 3, del d.lgs. n. 36/2023), RI ha spiegato di avere analizzato i dati dell’attività di riscossione svolta per conto del Comune di Montespertoli in forza del contratto stipulato nel 2019 e di avere stimato la percentuale di riscossione prendendo in considerazione i dati dell’attività svolta non in tutto il periodo contrattuale (ovvero « le liste di carico affidate al precedente affidatario fino all’anno 2023 compreso » sulle quali il Comune aveva basato la propria stima), ma in relazione alle sole liste di carico affidate nelle annualità 2022 e 2023, considerate dall’operatore economico maggiormente rappresentative dell’andamento prevedibile della capacità effettiva di riscossione, dati dai quali è emersa una percentuale di riscossione del 48,13%, tale da consentire all’offerente di inserire nel modello di PEF una stima del 44,43%.

Tali spiegazioni sono state ritenute esaustive dalla commissione e tali da fondare un giudizio di sostenibilità del PEF all’esito di una valutazione non necessitante ulteriori approfondimenti istruttori, essendo il PEF « coerente con i dati relativi all’attività svolta per il Comune di Montespertoli » e trattandosi di dati già noti all’Amministrazione attraverso le rendicontazioni periodiche effettuate nell’esecuzione del precedente servizio.

D’altra parte, i dati assunti da RI ai fini della stima della percentuale di riscossione da inserire nel PEF non erano nella sua disponibilità esclusiva, dal momento che tutti i concorrenti avrebbero potuto accedervi avanzando richieste di chiarimenti ai sensi dell’art. 2.2 del disciplinare o istanze di accesso alla stazione appaltante, facoltà che non risultano essere state esercitate dall’odierna ricorrente.

15. – In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.

16. – Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore delle parti resistenti, nella misura, per ciascuna di esse, di € 5.000,00 (euro cinquemila/00) oltre oneri e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

IA La UA, Presidente

IA De Felice, Consigliere

ID De AZ, Primo Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
ID De AZ	IA La UA

IL SEGRETARIO