Pubblicato il 10/03/2026

N. 01681/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00293/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 293 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RE CA, rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fabbrocini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cicciano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Geremia Biancardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
EL CA, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza n.128 del 21-10-2024, con la quale s’ingiunge ai sensi dell’art.31 comma 4 bis del DPR n.380/2001 il pagamento della misura della sanzione amministrativa per l’importo pari alla somma di € 18.062,00 entro il termine perentorio di giorni 30 dalla notifica avvenuta in data 06-11-2024.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 10\10\2025:

annullamento-previa sospensiva- dell'ordinanza del Comune di Cicciano del 28-08-2025 prot. n.7157 notificata il 29-08-2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cicciano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 la dott.ssa VA OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte ricorrente deduce di aver ottenuto in data 2.7.2018 il rilascio di un permesso di costruire per eseguire lavori di sopraelevazione dell’immobile di sua proprietà sito in Cicciano, in via Caserta n.191.

I tecnici comunali, avendo accertato, nel corso di un sopralluogo, l’esecuzione di opere in difformità al titolo edilizio (trasformazione del sottotetto in abitazione, accorpamento con locali attigui abitabili, apertura finestra sottotetto, mancata fusione del sottotetto con l’unità abitabile sottostante con una scala di collegamento), in data 24.3.2022 davano avvio al procedimento sanzionatorio volto all’irrogazione della sanzione della demolizione ai sensi dell’art. 31 D.P.R. 380/2001.

In data 4.7.2022 la ricorrente presentava una C.I.L.A. avente ad oggetto l’eliminazione delle opere eseguite in difformità e, in particolare, l’eliminazione del varco di comunicazione tra parte abitabile e sottotetto non abitabile e la chiusura di una finestra.

I lavori, tuttavia, non furono portati a termine, poiché – secondo la ricostruzione di parte ricorrente - in data 5 novembre 2022, il proprietario confinante, collocando sul ballatoio comune che conduce all’immobile di proprietà esclusiva della ricorrente, un cancello di ferro chiuso a chiave con catena, aveva impedito l’accesso all’immobile.

Al fine di far cessare tale condotta, la ricorrente adìva il Tribunale di Nola proponendo un’azione per la reintegra nel possesso. Il ricorso veniva accolto con ordinanza rep. n.1195/2023 del 26-04-2023.

Neanche tale iniziativa si rivelava risolutiva, poiché il vicino ometteva di dare esecuzione all’ordinanza, costringendo la ricorrente ad agire nuovamente per l’esecuzione coattiva dell’ordinanza. Alla cessazione della spoliazione si perveniva soltanto dopo il 30 maggio 2024, con la conciliazione delle parti davanti al giudice dell’esecuzione. Nel verbale di udienza del 30-05-2024, si dà atto delle seguenti circostanze: “il resistente CA EL riconosce di aver provveduto ad apporre il catenaccio al preesistente cancello in legno per cui è causa e di averlo apposto in data successiva alla re-immissione nel possesso della ricorrente CA RE, avvenuta in data 20.06.2023, e che lo stesso CA EL si impegna consegnare alla ricorrente in data odierna le chiavi del catenaccio apposto, di cui autorizza altresì la consegna alle maestranze poste alle dipendenze di CA RE, impegnandosi altresì a desistere da ulteriori turbative consentendo il libero accesso e passaggio”.

In data 8.06.2023, quando ancora pendeva il giudizio innanzi al Tribunale di Nola, la Polizia Municipale notificava alla ricorrente il “verbale d’accertamento di inottemperanza all’ordinanza di demolizione”.

Con nota prot. n.4151/2023 del 9.06.2023, la ricorrente presentava osservazioni evidenziando di non aver potuto provvedere alla rimozione delle opere, dando esecuzione ai lavori oggetto della C.I.L.A. del 4.07.2022, a causa dello spoglio subito.

In data 06.11.2024 il Comune notificava l’ordinanza n.128 del 21.10.2024, di irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art.31, comma 4 bis , D.P.R. n.380/2001 dell’importo di € 18.062,00.

Ritenendo tale provvedimento illegittimo, con il ricorso in trattazione, la sig.ra CA lo ha impugnato per i seguenti motivi:

A) violazione dell’art. 31 D.P.R. 380/2001 come interpretato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n.16 dell’11 ottobre 2023, che correla la sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio delle opere abusive, nonché l’irrogazione della sanzione pecuniaria all’inottemperanza, solo se non imputabile.

B) Difetto del formale accertamento dell’inottemperanza prevista come condizione di procedibilità per l’applicazione della sanzione pecuniaria ai sensi e per gli effetti del comma 4 dell’art.31 del D.P.R. n.380/2001.

Il provvedimento impugnato sarebbe stato emesso sulla scorta del solo verbale della Polizia municipale prot. 1080 del 08.06.2023, di constatazione dell’inottemperanza all’ordinanza di ingiunzione alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi n. 6/2022, mentre ai fini dell’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, sarebbe stato comunque necessario il formale atto di accertamento della predetta inottemperanza, ai sensi del comma 4.

C) Difetto di motivazione del quantum della sanzione irrogata. Mancherebbe l’esternazione dei criteri di calcolo utilizzati per quantificare la sanzione.

Si è costituito il Comune di Cicciano, contestando nel merito le avverse censure.

La domanda cautelare è stata accolta con ordinanza n. 326/25 del 13.2.2025, per i seguenti motivi: “Considerato che, a una cognizione sommaria propria della presente fase cautelare, sussistono profili di fondatezza del primo motivo di ricorso, tenuto conto del tenore delle ordinanze del Giudice civile prodotte in atti, dalle quali emergono circostanze astrattamente idonee ad escludere l’imputabilità dell’inottemperanza all’ordine di demolizione;

Ritenuta la sussistenza del periculum in mora, tenuto conto dell’entità della sanzione irrogata.”.

Con ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato, l’ordinanza del Comune di Cicciano del 28.08.2025 prot. n.7157, notificata il 29.08.2025, con la quale è stata disposta la sospensione dei lavori di ripristino già oggetto della CILA del 4.07.2022 prot. n.5046/2022.

In punto di fatto, ha evidenziato che, dopo l’irrogazione della sanzione pecuniaria impugnata con il ricorso introduttivo, sospesa in via cautelare con l’ordinanza sopra menzionata, la ricorrente ha presentato un’altra C.I.L.A. per la ripresa lavori (in data 23.5.2025).

Con ordinanza del 28.8.2025, prot. 7157, il Comune ha disposto la sospensione lavori fino alla decisione di merito del ricorso n. 4157/24 con cui è stata impugnata l’ordinanza di demolizione e il verbale di accertamento dell’inottemperanza, poiché il bene sarebbe stato acquisito ipso iure al patrimonio comunale per decorso del termine di 90 giorni dalla notifica dell’ordinanza di demolizione.

La ricorrente ha impugnato anche l’ordinanza da ultimo citata per i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 DPR 380/2001 – Erronea applicazione dell’acquisizione ex lege – Principio dell’Adunanza Plenaria n.16/2023.

2. Violazione del principio di leale collaborazione e buona fede (art. 1 L. 241/1990) – Contraddittorietà e sviamento rispetto alla finalità di ripristino.

Secondo consolidata giurisprudenza il potere repressivo edilizio dovrebbe essere esercitato in modo da perseguire l’effettivo ripristino della legalità urbanistica e non potrebbe tradursi in un ostacolo all’adempimento spontaneo dell’ordine di demolizione da parte del privato.

3. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza – Illogicità manifesta della sospensione in attesa del merito.

La sospensione “ad horas” dei lavori, motivata dall’attesa del giudizio, sarebbe mezzo non idoneo e non necessario, non tutelando alcun bene giuridico che non sia meglio protetto dal ripristino immediato, al contrario, esso prolungherebbe l’illecito urbanistico. L’atto aggraverebbe senza causa la posizione del privato che intende conformarsi.

4. Violazione dell’efficacia della misura cautelare concessa – Divieto di elusione del giudicato cautelare.

5. Difetto del formale accertamento di inottemperanza ex art. 31, comma 4, DPR 380/2001 – Presupposto mancante per la sanzione ex comma 4-bis. La sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, presuppone il formale atto di accertamento di inottemperanza ex comma 4: non basterebbe il mero verbale di constatazione della Polizia Municipale, ma occorrerebbe un atto dell’autorità competente che faccia propri gli esiti del sopralluogo e costituisca il titolo ricognitivo per la successiva misura.

6. Difetto di motivazione sulla graduazione della sanzione pecuniaria – Applicazione dei criteri dell’art. 11 L. 689/1981.

L’ordinanza n.128/2024 non esporrebbe i criteri né valuterebbe le attenuanti sussistenti nel caso di specie. L’atto di sospensione dei lavori reitererebbe il deficit motivazionale dei provvedimenti presupposti, aggravando l’esercizio del potere senza ponderazione.

È intervenuto in giudizio il sig. EL CA, instando preliminarmente per l’inammissibilità del ricorso, poiché a suo avviso avrebbe dovuto essergli notificato in qualità di controinteressato.

Ha controdedotto nel merito delle censure avverse.

La domanda cautelare formulata con il ricorso per motivi aggiunti è stata respinta con ordinanza n. 2811/25 del 13/11/2025.

All’esito dell’udienza pubblica del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Va preliminarmente affrontata l’eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per omessa notifica del ricorso all’interveniente, in qualità di controinteressato.

1.1. L’eccezione non è fondata. Per costante giurisprudenza, l’onere di notifica del ricorso al controinteressato, previsto a pena di inammissibilità, presuppone l’identificabilità di un soggetto titolare di una posizione di controinteresse, sotto un profilo sia “ formale ”, che “sostanziale ”. Occorre, cioè, che l’identità del controinteressato risulti dal provvedimento impugnato e che in capo al suddetto soggetto, sia predicabile la titolarità di un interesse qualificato e differenziato opposto all’annullamento dell’atto impugnato (cfr. ex multis , Consiglio di Stato sez. VI, 4/08/2023, n. 7544 “La figura del controinteressato formale, ovvero il soggetto al quale deve necessariamente essere notificato il ricorso, è identificata sulla base di due requisiti formale e sostanziale; il requisito formale consistente nell'indicazione di tale soggetto, quale controinteressato, nel provvedimento impugnato, mentre il requisito sostanziale, consistente nella titolarità di un interesse qualificato di segno opposto rispetto a quello del ricorrente .”).

Nella specie, gli atti impugnati non solo non indicano l’interveniente quale controinteressato, ma non sussistono ragioni per ritenere che egli abbia, rispetto ai suddetti atti, una posizione qualificata di controinteresse. I provvedimenti impugnati, infatti, sono: la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. 380/2001 e il provvedimento di sospensione dei lavori oggetto della CILA presentata il 23.5.2025. Nessuno dei due provvedimenti è idoneo ad incidere nella posizione giuridica dell’interveniente, atteso che nessun effetto su di essa può produrre l’irrogazione alla ricorrente di una sanzione pecuniaria, il cui importo è destinato alle casse comunali, né tantomeno è idonea ad incidere nella sfera giuridica del terzo l’esecuzione dei lavori di ripristino delle difformità realizzate dalla ricorrente rispetto al titolo edilizio, rispondendo, anzi, una tale iniziativa all’interesse che lo stesso interveniente ha fatto valere con la denuncia a suo tempo sporta al Comune.

2. Il ricorso introduttivo è fondato. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 16 del 11 ottobre 2023, n.16, ha affermato che: “La mancata ottemperanza (…) all’ordinanza di demolizione entro il termine previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’emanazione dell’atto di acquisizione del bene al patrimonio comunale, tranne il caso in cui sia stata formulata l’istanza prevista dall’art. 36 del medesimo d.P.R. o sia stata dedotta e comprovata la non imputabilità dell’inottemperanza”.

La pronuncia riprende, in parte qua , l’insegnamento della Corte costituzionale secondo cui l'ordine di demolizione e l'atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano "la reazione dell'ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un'opera abusiva e, poi, non adempie all'obbligo di demolirla " (sentenza n. 140 del 2018, § 3.5.1.1.; sentenza n. 427 del 1995; sentenza n. 345 del 1991).

Conseguentemente “La sanzione disposta con l'ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l'individuazione del suo destinatario comporta l'accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.

Invece, l'acquisizione gratuita, quale conseguenza dell'inottemperanza all'ordine di demolizione e della relativa omissione, ha natura afflittiva (così come la correlata sanzione pecuniaria).

19.6. In considerazione di tale natura afflittiva, ritiene l'Adunanza Plenaria che vada affermato in materia anche il principio per il quale deve esservi l'imputabilità dell'illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Pertanto, l'atto di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale non può essere emesso quando risulti la non imputabilità - per una malattia completamente invalidante - della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell'ordine di demolizione (salvi gli obblighi del suo eventuale rappresentante legale). ”.

Per costante giurisprudenza, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis D.P.R. 380/2001, prevista anch’essa nel caso di inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ha natura afflittiva al pari dell’ordinanza di acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale. Pertanto, costituisce presupposto di irrogazione anche della suddetta sanzione, l’esigibilità della tempestiva ottemperanza all’ordine di demolizione.

3. Nel caso di specie, la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. 380/2001, è stata irrogata dopo l’accertamento dell’inottemperanza effettuato mediante sopralluogo dalla Polizia Municipale in data 7.6.2023, come da verbale di accertamento del 8.6.2023, notificato alla ricorrente in pari data.

La ricorrente con osservazioni del 9.6.2023 - depositate in atti con documento 9 della produzione di parte ricorrente (e non contestate) – ha rappresentato le circostanze ostative al tempestivo adempimento all’ordine di demolizione, ossia la perdita della libera disponibilità del ballatoio comune di accesso all’area di cantiere, ancora non ripristinata alla data del 22.5.2023, evidenziando, altresì, di essersi resa disponibile alla riduzione in pristino delle opere abusive con la C.I.L.A. depositata in data 4.7.2022 prima della notifica dell’ordinanza di demolizione (avvenuta il 2.12.2022).

Tali circostanze sarebbero astrattamente idonee a provare la non imputabilità dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, atteso che, in effetti, dalla lettura dell’ordinanza n. 1195/2023 del 26.4.2023 del Tribunale di Nola, risulta che lo spossessamento dell’area comune di accesso al cantiere è avvenuto nel novembre 2022, in epoca anteriore alla notifica dell’ordine di demolizione, avvenuta il 2.12.2022. Risulta, peraltro, dal provvedimento del giudice civile, che la circostanza che il ballatoio comune fosse l’unica via d’accesso all’unità abitativa della ricorrente non risultava contestata tra le parti del suddetto giudizio. Dagli atti risulta, inoltre, che lo spossessamento è cessato soltanto dopo il 30.5.2024, avendo in tale data il sig. EL CA espressamente ammesso di aver impedito l’accesso all’area anche dopo l’ordinanza del Tribunale di Nola con cui era stata accolta la domanda di reintegra del possesso proposta dalla ricorrente ed essendosi reso disponibile a consegnare in tale data le chiavi del catenaccio apposto.

Le circostanze sopra richiamate non sono state affatto valutate dal Comune nell’irrogare la sanzione pecuniaria, non risultando dal provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo alcun cenno ad esse, neppure per confutare la veridicità di quanto dedotto, ovvero la sufficienza delle medesime ad escludere l’esigibilità dell’ottemperanza.

Le affermazioni contenute nelle difese delle parti resistenti circa l’inidoneità della C.I.L.A. a ripristinare lo stato legittimo e l’esistenza di altre modalità per dare tempestiva esecuzione all’ordinanza non sono comprese nel corredo motivazionale del provvedimento sanzionatorio impugnato e costituiscono una inammissibile e irrituale integrazione postuma della motivazione del provvedimento.

Neppure rileva, al fine di sostenere la legittimità del provvedimento sanzionatorio impugnato, l’omessa presentazione da parte della ricorrente di un’istanza di proroga del termine di esecuzione dell’ordinanza di demolizione.

Trattasi, infatti, di un rimedio non espressamente contemplato dalla legge, che, in ogni caso, non esclude l’obbligo per il Comune di valutare l’esigibilità della tempestiva esecuzione dell’ordinanza di demolizione - laddove, come nel caso di specie, siano state addotte circostanze almeno in astratto non implausibili – costituendo l’esigibilità della tempestiva esecuzione dell’ordine di demolizione, un presupposto di irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. 380/2001, che l’Amministrazione è tenuta ad accertare.

Pertanto, la sanzione pecuniaria impugnata con il ricorso introduttivo deve essere annullata per difetto di istruttoria e motivazione sull’esigibilità della tempestiva ottemperanza all’ordine di demolizione, tenuto conto delle circostanze dedotte nel ricorso.

4. Va accolto anche il ricorso per motivi aggiunti, atteso che, come l’Adunanza Plenaria, nella sentenza n. 16/2023, insegna, anche in caso di acquisizione coattiva del bene al patrimonio comunale, non è impedita l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione da parte del privato, al fine di evitare eventuali maggiori costi di un’esecuzione in danno.

Peraltro, nel caso di specie, il provvedimento ablatorio non risulta essere stato ancora formalmente adottato, risultando in atti solo un verbale di accertamento di inottemperanza redatto dalla Polizia Municipale, che è privo di efficacia provvedimentale.

5. I provvedimenti impugnati, pertanto, devono essere annullati, con salvezza degli ulteriori atti dell’Amministrazione, tenuta a valutare e motivare in ordine all’esigibilità della tempestiva ottemperanza all’ordine di demolizione.

6. La natura procedimentale dei vizi accertati conduce all’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui successivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati ai sensi di cui in motivazione. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR AR CA, Presidente FF

Daria Valletta, Primo Referendario

VA OR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA OR	AR AR CA

IL SEGRETARIO