Pubblicato il 02/04/2026

N. 00638/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01189/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1189 del 2025, proposto da:
TRC e Servizi Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Achille Morcavallo, Oreste Morcavallo, con domicilio eletto presso lo studio Achille Morcavallo in Cosenza, corso Luigi Fera, n. 23;

contro

Comune di Santa Caterina Albanese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Sammarro e Renato Rolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento di esclusione della ricorrente, unica partecipante, dalla procedura aperta mediante RDO sul ME (recante n. 4302367 - CIG B508273983) ai sensi dell'art. 71 del D.Lgs n. 36/2023, con il criterio dell'offerta più bassa, per l'affidamento del “ servizio di raccolta e trasporto alla discarica dei RR.SS.UU. e assimilati, dei rifiuti ingombranti, della raccolta differenziata con il metodo porta a porta ed avvio al recupero e/o smaltimento della R.D .”, indetta dal Comune di Santa Caterina Albanese, con cui si considerava conseguentemente la gara deserta, comunicato tramite Piattaforma Telematica in data 5.08.2025, prot. n. 2146;

- del verbale di gara della procedura del 24 luglio 2025, con cui la Commissione di Gara dava atto della mancanza nell'offerta economica della ricorrente dell'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro e riteneva l'impossibilità di procedere all'attivazione del soccorso istruttorio;

- della determinazione del 29 agosto 2025, n. 120 pubblicata sull'Albo pretorio on line del Comune di Santa Caterina Albanese con il n. 351 Reg. con cui si validava il verbale del 24 luglio 2025 e l'esclusione della ricorrente, giusta comunicazione prot.n. 2146, e si determinava di re-indire la medesima procedura, approvando il nuovo Bando e Disciplinare di gara da pubblicarsi sul ME ed il Capitolato Speciale di Appalto;

- nonché di ogni provvedimento propedeutico, conseguenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto, ivi inclusi gli eventuali atti di gara intervenuti dopo la pubblicazione del nuovo bando; onde ottenere per l'effetto la riammissione in gara e l'aggiudicazione del servizio di che trattasi, quale unica partecipante alla procedura.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Caterina Albanese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa IA SA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui è stata disposta la sua esclusione dalla procedura aperta indetta dall’Amministrazione resistente per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani e assimilati, ivi compresi i rifiuti ingombranti, nonché del servizio di raccolta differenziata “porta a porta” con avvio al recupero e/o smaltimento.

In punto di fatto, la ricorrente ha rappresentato che, con determinazione n. 21 del 25 aprile 2024, il Comune di Santa Caterina Albanese ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, da espletarsi mediante Richiesta di Offerta (RDO) sulla piattaforma telematica CONSIP–ME, per l’affidamento del predetto servizio, da aggiudicarsi secondo il criterio del prezzo più basso di cui all’art. 108 del medesimo decreto.

La lex specialis ha previsto, al punto 3, che le offerte dovessero essere presentate esclusivamente tramite la piattaforma ME e che sarebbero stati ammessi alla procedura solo i concorrenti la cui documentazione fosse riconosciuta completa e regolare; al punto 13 ha stabilito altresì che si sarebbe proceduto all’aggiudicazione anche in presenza di un’unica offerta valida. Quanto agli adempimenti formali, il punto 20 ha prescritto che le ditte invitate dovessero trasmettere, entro il termine perentorio del 17 febbraio 2025, un’offerta articolata in due buste virtuali: la “ BUSTA A – Documentazione Amministrativa ” e la “ BUSTA B – Offerta Economica ”, da redigersi mediante il modulo generato automaticamente dal sistema, a pena di esclusione.

La TRC e Servizi Società Cooperativa Sociale ha presentato domanda di partecipazione tramite la piattaforma telematica, conformemente alle modalità imposte dalla lex specialis . La piattaforma ME, tuttavia, nella sezione dedicata all’offerta economica, ha reso disponibile esclusivamente il campo relativo alla percentuale di ribasso, senza consentire l’inserimento di ulteriori dati né l’allegazione di documenti. La domanda è stata inoltrata in data 14 febbraio 2025 alle ore 15:49:56, oltre il termine – fissato alle ore 13:00 dello stesso giorno – previsto per la formulazione di richieste di chiarimenti.

La Commissione giudicatrice, riunitasi in via telematica il 24 luglio 2025, ha proceduto all’apertura della busta virtuale “B”, in applicazione del meccanismo di inversione procedimentale di cui all’art. 107, comma 3, del D.lgs. n. 36/2023. Dalla verifica della documentazione è quindi emerso che l’offerta economica presentata dalla ricorrente riportava la sola indicazione del ribasso dell’11% sull’importo dell’appalto di euro 208.000,00 (di cui euro 4.000,00 per oneri della sicurezza), risultando priva dei costi della manodopera e degli oneri aziendali per la sicurezza.

La Commissione ha ritenuto inapplicabile il soccorso istruttorio, ai sensi dell’art. 17 del Disciplinare, e ha trasmesso il verbale al RUP per le determinazioni consequenziali.

Con comunicazione del 5 agosto 2025, prot. n. 2146, il RUP ha disposto l’esclusione della società ricorrente – unica partecipante – per asserita non conformità dell’offerta economica ai dettami dell’art. 108 del D.lgs. n. 36/2023, dichiarando conseguentemente deserta la procedura. Successivamente, con Determinazione n. 120 del 29 agosto 2025, l’Amministrazione ha confermato l’esclusione della ricorrente e ha indetto una nuova procedura, approvando il nuovo Bando, il Disciplinare e il Capitolato Speciale, senza tuttavia trasmettere alla società una nuova Richiesta di Offerta.

2. La società ha quindi impugnato l’atto di esclusione per i seguenti motivi:

1) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN TEMA DI SVOLGIMENTO DI PROCEDURE DI GARA – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E DI PROPORZIONALITÀ – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2 E 5 D.LGS. N. 36/2023 – VIOLAZIONE DELL’ART. 25, C. 2, D.LGS. N. 36/2023, atteso che la società ricorrente si è attenuta alla procedura automatizzata della Piattaforma ME –CONSIP che non prevedeva una sessione dedicata all’indicazione separata dei consti di manodopera, così come impediva l’inserimento di ulteriori dati;

2) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 101 E 108 D. LGS. N. 36/2023 – ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 17 DEL DISCIPLINARE DI GARA – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA E MASSIMA PARTECIPAZIONE - DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, poiché la delibera ANAC invocata dalla stazione appaltante per escludere il soccorso istruttorio non ha rango normativo e non è quindi vincolante per il giudice, così come non costituisce una motivazione sufficiente.

Alla luce di ciò, la ricorrente ha quindi chiesto l’annullamento degli atti impugnati e l’accertamento dell’illegittimità della dichiarazione di gara deserta e di indizione della nuova procedura.

3. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale eccependo l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del bando, essendo nella sostanza contestato l’uso del ME, e per mancato superamento della prova di resistenza. Con riferimento alla nuova procedura, ha invece eccepito che la ricorrente avrebbe potuto prenderne parte, così di fatto evitando di subire un pregiudizio.

4. Con ordinanza del 1° ottobre 2025 il Collegio ha respinto la domanda cautelare per difetto del requisito del periculum in mora .

5. All’udienza del 17 dicembre 2025, all’esito della discussione dei procuratori delle parti, il Collegio ha trattenuto la causa per la decisione.

DIRITTO

1. Devono preliminarmente essere disattese le eccezioni in rito sollevate dall’Amministrazione resistente.

Non merita accoglimento, in primo luogo, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del bando di gara, atteso che quest’ultimo non integra l’atto immediatamente lesivo della sfera giuridica della ricorrente, limitandosi a disciplinare le modalità di presentazione delle offerte mediante il sistema telematico. La lesione si è, invece, concretizzata con il successivo provvedimento di esclusione, nella parte in cui ha stigmatizzato l’omessa indicazione separata dei costi della manodopera, nonostante tale adempimento non fosse concretamente eseguibile attraverso la piattaforma informatica utilizzata. Ne consegue l’infondatezza della suddetta eccezione.

1.1. Parimenti infondata è l’ulteriore eccezione di inammissibilità per difetto della prova di resistenza, non avendo il ricorrente provato che egli sarebbe certamente risultato aggiudicatario. Nel caso in questione, infatti, trattandosi di una gara con un solo partecipante, non vi è dubbio che, in caso di giudizio positivo sulla regolarità della domanda, l’unico aggiudicatario possibile sarebbe stato la ricorrente.

2. Nel merito, il ricorso è fondato e deve pertanto trovare accoglimento.

Giova premettere che il punto 20 del bando di gara ha previsto la presentazione, da parte degli operatori, di due buste, una contenente la documentazione amministrativa, l’altra l’offerta economica “ predisposta automaticamente dal sistema e firmata digitalmente dal legale rappresentate o suo procuratore, nonché la dichiarazione aggiuntiva contenente i costi aziendali ”.

A fronte di tale previsione, l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 prevede che l’operatore economico debba indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali.

Ciò considerato, la giurisprudenza è costante nello statuire che “ unica eccezione alla regola… dell’esclusione dalla gara per omessa, separata indicazione di costi sicurezza e manodopera, anche in assenza di espressa comminatoria di esclusione del bando di gara, è costituita dalla presenza di clausole e di modelli che non consentano ai concorrenti di indicare espressamente tali costi nell'ambito della propria offerta economica; deve trattarsi, in altre parole, di disposizioni fortemente ambigue o fuorvianti, tali da ingenerare “confusione” nel concorrente, nonché di modelli predisposti dalla stazione appaltante in modo tale da rendere materialmente impossibile (es. assenza di “spazio fisico” nella domanda di partecipazione e nel relativo schema di offerta) il loro effettivo inserimento; a tutela del “legittimo affidamento”, dunque, in siffatte ipotesi deve essere consentita una sanatoria o meglio rettifica postuma del dato mediante soccorso istruttorio oppure giustificativi in sede di giudizio di anomalia ” (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 aprile 2024, n. 3000).

Inoltre “ non può essere sanzionata un’impresa che rende una dichiarazione conforme a quanto richiesto dalla stazione appaltante. Tanto è del resto conforme a consolidati principi giurisprudenziali, secondo cui la circostanza che il concorrente abbia puntualmente seguito le indicazioni fornite dalla stazione appaltante, nella modulistica pubblicata insieme al bando, non può ridondare a danno del medesimo, in violazione dei principi di massima partecipazione alle gare e di tutela del legittimo affidamento delle concorrenti in buona fede; ciò anche quando la predisposta modulistica risulti non conforme alla legge di gara, in quanto l’obiettiva incertezza così ingenerata dalla stessa stazione appaltante non può pregiudicare il concorrente determinandone l’esclusione per aver compilato l’offerta in conformità al facsimile predisposto, dovendo in tal caso prevalere il favor partecipationis” (Cons. di Stato, V, 28 maggio 2009, n. 3320; Cons. di Stato, V. 5 luglio 2011, n. 4029), anche in applicazione del più generale principio di tutela dell’affidamento (Cons. di Stato, Sezione V, 28 maggio 2009, n. 3320) ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 2019, n. 2917).

È stato ancora chiarito che “ nelle gare pubbliche l'applicazione dei principi di tutela dell'affidamento e di correttezza dell'azione amministrativa, in una con la generale clausola di buona fede, impedisce che le conseguenze di una condotta colposa della Stazione appaltante possano essere traslate a carico del soggetto partecipante con la comminatoria dell'esclusione dalla procedura, così come non è ammissibile l'ascrizione in capo al concorrente delle conseguenze negative di un errore indotto dalla disciplina di gara o dal comportamento tenuto dall'Amministrazione appaltante. Anche se il principio del favor partecipationis , volto a favorire la più ampia partecipazione alle gare pubbliche, ha di norma carattere recessivo rispetto al principio della par condicio, tuttavia l'esigenza di apprestare tutela all'affidamento inibisce alla stazione appaltante di escludere dalla gara pubblica un'impresa che abbia compilato l'offerta in conformità al facsimile all'uopo dalla stessa predisposto, potendo eventuali parziali difformità rispetto al disciplinare costituire oggetto di richiesta di integrazione (necessariamente, mediante soccorso istruttorio), atteso che nessun addebito poteva a detta impresa essere contestato per essere stata indotta in errore, all'atto della presentazione della domanda di partecipazione alla gara, da un negligente comportamento della stazione appaltante, che aveva predisposto la modulistica da allegare alla domanda ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 ottobre 2020, n. 6545).

3. Applicando alla fattispecie le richiamate coordinate normative ed ermeneutiche, è da ritenersi sussistente un’oggettiva impossibilità di inserire nella piattaforma separatamente i costi della manodopera all’interno dell’offerta economica, in quanto la ricorrente non è riuscita nel descritto inserimento, pur attenendosi alle prescrizioni della disciplina di gara, non contenendo la piattaforma spazi entro cui inserire tale indicazione.

L’esponente ha quindi maturato, ex art. 5, comma 2, D. Lgs. n. 36/2023, un ragionevole e legittimo affidamento sulla regolarità della procedura non potendo la stazione appaltante elidere tale affidamento sull’assunto che la piattaforma e la relativa modulistica non siano state dalla stessa predisposte, posto che, per come dedotto dalla difesa della ricorrente, l’amministrazione resistente ha fatto proprie le caratteristiche e la funzionalità della piattaforma (cfr., da ultimo, T.A.R. Calabria, Sez. I, 15 ottobre 2025, n. 1669).

4. Parimenti, non può ritenersi che la delibera A.n.a.c. n. 15/2025, richiamata nel verbale di gara del 24 luglio 2024, stante l’inderogabile obbligo di legge, laddove prevede l’onere di informarsi presso la stazione appaltante riguardo alle modalità attraverso le quali la stessa ammetta l’indicazione di tali costi pur al di fuori del suddetto modulo telematico, possa rivestire valore di principio in materia, traducendosi in concreto in un’imposizione e in un aggravio procedurale non previsto a carico degli operatori economici ove la piattaforma informatica - come nel caso - non consenta oggettivamente l’inserimento dei costi della manodopera (in tal senso si veda Tar Calabria, Sez. I, 11 novembre 2025, n. 1870).

5. La domanda di annullamento del provvedimento di esclusione è pertanto fondata, con conseguente caducazione del provvedimento di esclusione e, in via derivata, della dichiarazione di gara deserta e delle ulteriori determinazioni conseguenziali.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nel senso indicato in parte motiva.

Condanna il Comune di Santa Caterina Albanese al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, che liquida in € 4.000,00 per compensi, oltre spese generali, accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE ST, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario

IA SA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA SA	GE ST

IL SEGRETARIO