Pubblicato il 19/02/2026

N. 00382/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01209/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1209 del 2025, proposto da
Msd Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo De Vecchi, Angela Cirasola e Federica Paleari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Socio-Sanitaria Locale n. 5 di Oristano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Angelo Miscali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Autonoma della Sardegna, Ares Sardegna - Azienda Regionale della Salute, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- delle note della Azienda Socio-Sanitaria Locale di Oristano trasmesse a mezzo PEC a MSD Italia S.r.l. in data 5 novembre 2025 e in data 21 novembre 2025, di mancata evasione e mancato accoglimento dell'istanza di accesso trasmessa da MSD Italia S.r.l. alla Azienda Socio-Sanitaria Locale di Oristano in data 7 ottobre 2025 inerente a "(i) ogni comunicazione, nota, circolare, indicazione, di ogni ente e/o organo competente di codesta Azienda Sanitaria, intervenuta a partire dalla data del 28 novembre 2024 di indizione della gara in oggetto, che abbia ad oggetto l'utilizzo e/o l'approvvigionamento dei vaccini 13 valente, 15 valente e 20 valente sui soggetti minori; (ii) gli atti di indizione e di espletamento di procedure ad evidenza pubblica (anche tramite affidamenti diretti, raccolta di manifestazioni di interesse e procedure negoziate) aventi ad oggetto la fornitura di vaccini 13 valente, 15 valente e 20 valente, attualmente in corso e/o eseguite successivamente alla data del 28 novembre 2024 di indizione della gara in oggetto, quali, a mero titolo esemplificativo e non esaustivo, le determinazioni a contrarre, i verbali delle Commissioni Giudicatrici, le determinazioni di aggiudicazione, e la relativa documentazione di gara; (iii) ai preventivi raccolti, ai contratti stipulati, agli ordinativi emessi e alla relativa documentazione fiscale (quali, ad esempio, fatture e note di credito) di acquisto dei predetti vaccini 13 valente, 15 valente e 20 valente, successivamente alla data del 28 novembre 2024 di indizione della gara in oggetto; (iv) a eventuali provvedimenti di natura medico-scientifica, ivi incluse eventuali valutazioni cliniche, a giustificazione dell'affidamento a terzi della fornitura di vaccini 13 valente, 15 valente 20 valente a soggetti minorenni, successivamente alla data del 28 novembre 2024 di indizione della gara in oggetto".

- nonché, ove le note di cui sopra dovessero essere qualificate come atti non provvedimentali, del silenzio-diniego maturato sull'istanza di accesso trasmessa da MSD Italia S.r.l. alla Azienda Socio-Sanitaria Locale di Oristano in data 7 ottobre 2025;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso ai precedenti ancorché non conosciuto;

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad accedere ai documenti richiesti con istanza di accesso agli atti del 7 ottobre 2025;

dell'Azienda Socio-Sanitaria Locale di Oristano ad esibire alla ricorrente i documenti medesimi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda Socio-Sanitaria Locale n. 5 di Oristano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 il dott. RO XI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la MSD ITALIA S.R.L. ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento delle note della Azienda Socio-Sanitaria Locale di Oristano del 5 novembre 2025 e 21 novembre 2025, concernenti la reiezione dell’istanza di accesso avanzata dalla ricorrente alla predetta ASL in data 7 ottobre 2025 o, ove tali atti fossero qualificati come non provvedimentali, del silenzio-diniego maturato sull’istanza di accesso e per l’accertamento del diritto della società ricorrente ad accedere ai predetti documenti.

2. Rappresenta la società ricorrente che, con Determina n. 786 del 28 novembre 2024, l’Agenzia Intercent-ER (di seguito anche solo “Intercenter”) indiceva “l’appalto specifico per la fornitura di vaccini vari a uso umano 2025-2028” (CIG B4847AD904) per le esigenze delle aziende sanitarie delle Regioni Emilia-Romagna e Autonoma della Sardegna, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

3. Con nota prot. n. 10337 del 27 novembre 2024, la Centrale Regionale di Committenza della Regione Autonoma della Sardegna (“C.R.C.”) chiedeva ad Intercenter di esperire la gara anche in nome e per conto della stessa Centrale Regionale, inserendo nella procedura di gara la richiesta di acquisto del vaccino polisaccaridico coniugato 15 valente “Vaxneuvance” per un fabbisogno complessivo, per 12 mesi, pari a 30.000 dosi. Intercenter accoglieva la richiesta di acquisto con nota prot. n. 11099 del 12 dicembre 2024.

4. Precisa la ricorrente che il disciplinare di gara prevedeva che C.R.C. avrebbe proceduto a stipulare una Convenzione quadro di 12 mesi con il fornitore aggiudicatario che avrebbe, a quel punto, assunto l’obbligo di evadere gli ordinativi di fornitura emessi direttamente dalle singole aziende sanitarie contraenti.

5. Espone la ricorrente che, al termine della procedura di gara, con Determinazione dell’Agenzia Intercenter n. 69 del 5 febbraio 2025, il lotto n. 35 veniva aggiudicato alla ricorrente per un valore pari a 14.940.000,00 euro, di cui 1.245.000,00 euro riservati ai fabbisogni della Regione Autonoma della Sardegna e con successiva Determinazione n. 159 dell’11 febbraio 2025 disponeva a sua volta l’aggiudicazione del vaccino pneumococco coniugato 15 valente polisaccaridico purificato per minorenni senza patologie croniche in favore di MSD, per un importo complessivo di aggiudicazione pari a euro 1.245.000,00.

6. Il 27 febbraio 2025, MSD stipulava con C.R.C. la Convenzione Quadro relativa alla fornitura dei vaccini e la Società iniziava ad evadere gli ordinativi di fornitura pervenuti.

7. La ricorrente evidenzia che, a far data dalla stipulazione della Convenzione, con riferimento alla ASL di Oristano, odierna resistente, riceveva un numero di ordinativi atipicamente ridotto e significativamente inferiore sia rispetto al fabbisogno riconducibile al gruppo di riferimento dei nati nell’ambito dell’ASL Oristano e all’obiettivo di copertura Ministeriale, sia rispetto ai volumi di acquisto delle altre aziende socio-sanitarie locali della Regione.

8. Pertanto, con nota del 7 ottobre 2025, inoltrava specifica istanza di accesso agli atti, ai sensi dell’art. 35 del D.Lgs. n. 36/2023, degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 e degli artt. 5 e ss. del D.Lgs. n. 33/2013, all’ASL Oristano e, per conoscenza, anche ad Intercenter, a C.R.C. e alla Regione Autonoma della Sardegna finalizzata all’ostensione di tutta la documentazione, successiva al 28 novembre 2024 (data di indizione della gara in oggetto), concernente l’utilizzo e l’approvvigionamento dei vaccini 13-valente, 15-valente e 20-valente destinati a soggetti minorenni al fine di comprendere, a tutela, anche in giudizio, dei propri diritti ed interessi, le ragioni dei minimi ordinativi pervenuti con riferimento alla ASL di Oristano e verificare le modalità, contrattuali e tecnico scientifiche, di approvvigionamento da parte della stessa dei predetti vaccini.

9. La resistente ASL di Oristano, con note del 5 e del 21 novembre 2025 invitava la ricorrente a inoltrare la richiesta all’Azienda Regionale della Salute della Regione Sardegna, omettendo, tuttavia, di chiarire se fosse, in tutto o in parte, in possesso dei documenti richiesti.

10. Poichè nessun riscontro proveniva né dalla Regione Sardegna, nè da C.R.C., nè da ARES la ricorrente insorgeva avverso il contegno della ASL deducendo la violazione e falsa applicazione della normativa in materia di accesso e trasparenza (artt. 22 ss. l. n. 241/1990; artt. 35 e 36 d.lgs. n. 36/2023; art. 5 d.lgs. n. 33/2013), nonché dei principi di trasparenza e buon andamento ex art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, sviamento ed elusione dell’obbligo di provvedere.

10.1. La ricorrente deduce l’illegittimità del diniego di accesso agli atti, sostenendo di essere titolare di un interesse diretto, concreto e attuale all’ostensione della documentazione richiesta, in quanto aggiudicataria della gara e attuale fornitrice del vaccino “Vaxneuvance” in favore delle aziende sanitarie regionali, ivi compresa la ASL resistente.

10.2. L’istanza sarebbe strumentale alla verifica delle modalità di approvvigionamento e utilizzo, da parte della ASL, dei vaccini 13, 15 e 20 valente nel periodo di vigenza del contratto, anche al fine di accertare eventuali violazioni contrattuali e tutelare in giudizio i propri diritti ed interessi.

10.3. Secondo la ricorrente, l’accesso troverebbe fondamento sia nella disciplina dell’accesso documentale (artt. 22 ss. l. n. 241/1990), anche in funzione difensiva ex art. 24, comma 7, sia nella normativa in materia di contratti pubblici (art. 35 d.lgs. n. 36/2023) e di accesso civico generalizzato (art. 5 d.lgs. n. 33/2013), che imporrebbero l’ostensione degli atti relativi alla fase di esecuzione dell’appalto.

10.4. La ricorrente lamenta, inoltre, che la ASL non abbia fornito un diniego motivato, ma si sia limitata a invitare l’istante a rivolgersi ad altra amministrazione (ARES), senza pronunciarsi sulla detenzione degli atti, sulla loro ostensibilità o sulle eventuali ragioni ostative, in violazione dell’art. 25, comma 2, l. n. 241/1990 e dell’art. 6, comma 2, d.P.R. n. 184/2006.

10.5. Tale comportamento, ritenuto elusivo e privo di adeguata istruttoria e motivazione, avrebbe impedito l’effettivo esercizio del diritto di accesso, determinando l’illegittimità del diniego espresso o tacito opposto dall’amministrazione resistente.

11. Si è costituita l’Azienda Sanitaria Locale n° 5 di Oristano assumendo, in via di estrema sintesi, che le istanze di controparte non sono state evase dall’ASL n. 5 di Oristano in quanto quest’ultima non era né detentrice della documentazione richiesta, né questa era nella propria immediata disponibilità per cui, nello specifico, non ricadeva su di essa l’obbligo di consentire l’accesso alla stessa.

11.1. Avuto riguardo alle ragioni dello scarso utilizzo delle dosi vaccinali fornite dalla ricorrente, la ASL sottolineava come questa, considerata la maggior copertura del vaccino PVC20, si fosse determinata a disporne la sua somministrazione in ragione delle scelte operate dai sanitari competenti.

12. In vista dell’udienza camerale, parte ricorrente ha depositato repliche.

13. La causa, infine, è stata trattenuta in decisione all’udienza camerale del 18 febbraio 2026.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

1.1. L’istanza di accesso proposta dalla ricorrente era volta ad ottenere l’ostensione della documentazione, successiva all’indizione della gara, concernente le modalità di utilizzo e approvvigionamento dei vaccini 13, 15 e 20 valente da parte della ASL resistente, anche nella fase esecutiva della convenzione stipulata a seguito dell’aggiudicazione.

A fronte di tale istanza, la ASL di Oristano si è limitata, con le note del 5 e del 21 novembre 2025, ad invitare la ricorrente a rivolgersi ad ARES quale ente che aveva disposto l’adesione all’aggiudicazione Intercent-ER, senza tuttavia dichiarare espressamente di non essere in possesso, in tutto o in parte, della documentazione richiesta e senza attestare formalmente l’inesistenza degli atti nei propri archivi;

Tale comportamento si palesa contrario ai principi di correttezza, buona fede e leale collaborazione che devono informare l’azione amministrativa (art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990), oltre che alla disciplina positiva dell’accesso documentale.

1.2. Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, qualora l’Amministrazione sostenga di non detenere la documentazione richiesta, è tenuta a renderne formale e univoca attestazione, assumendosene la relativa responsabilità, non essendo sufficiente un generico rinvio ad altra amministrazione o una risposta meramente interlocutoria.

In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, affermando che non è opponibile al cittadino la circostanza (meramente contingente o fattuale) dell'assenza di documenti presso l'Amministrazione interpellata, tutte le volte che i documenti richiesti ineriscono alle competenze proprie della stessa e devono quindi essere da essa detenuti (Cons. Stato, sez. IV, 9 maggio 2014, n.2379).

L’Amministrazione deve, pertanto, dichiarare in modo chiaro e non equivoco di non detenere il documento, assumendosi la responsabilità della veridicità della sua affermazione (Cons. Stato, Sez. V, Sent., 17/08/2023, n. 7787) non potendo sottrarsi all’obbligo di provvedere mediante formule ambigue o rinvii privi di valore provvedimentale, dai quali dover desumere l’inesistenza del documento presso gli archivi dell’ente “non essendo a ciò sufficiente una mera dichiarazione del difensore resa nel corso di un processo, ovvero una affermazione contenuta in una memoria difensiva” (Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 31/03/2015, n. 1697).

1.2.1. Nel caso di specie, la ASL resistente non ha mai formalmente dichiarato di non detenere gli atti richiesti, né ha attestato la loro inesistenza, limitandosi ad un invito a rivolgersi ad altro ente, in tal modo adottando un comportamento obiettivamente elusivo dell’obbligo di provvedere sull’istanza di accesso.

Ne consegue l’illegittimità del diniego espresso o, comunque, del silenzio serbato sull’istanza.

2. L’illegittimità del diniego risulta ulteriormente confermata alla luce delle stesse difese svolte dalla resistente.

2.1. Quest’ultima ha, infatti, rappresentato di avere continuato a utilizzare il vaccino pneumococcico coniugato 20-valente anche per la fascia pediatrica, in ragione dell’affermata maggiore copertura garantita rispetto al vaccino 15-valente oggetto di aggiudicazione, precisando che tale scelta sarebbe stata dettata dalla “sensibilità e professionalità dei sanitari competenti” e che all’interno della ASL ne sarebbe stata disposta la somministrazione.

2.1.1. Tali affermazioni presuppongono, quantomeno in termini organizzativi e funzionali, l’adozione di determinazioni, indirizzi o atti interni –anche di natura tecnico-organizzativa– idonei a orientare l’attività dei servizi vaccinali e a disciplinare l’impiego dei diversi prodotti nel periodo di vigenza della convenzione.

Ove tali determinazioni siano state formalizzate in qualsiasi forma (note interne, direttive, protocolli operativi, atti organizzativi o equivalenti), esse rientrano pienamente nel novero degli atti oggetto dell’istanza di accesso, in quanto strettamente connesse all’esecuzione della convenzione, alle modalità di approvvigionamento e utilizzo dei vaccini e alla verifica dell’adempimento degli obblighi contrattuali.

Ne consegue che, o tali atti esistono, e devono essere ostesi nei limiti e con le modalità di legge; ovvero non esistono, e di tale circostanza l’Amministrazione deve rendere formale attestazione, nei termini sopra richiamati.

Non è invece consentito all’Amministrazione sottrarsi all’accesso mediante un comportamento interlocutorio che non chiarisce né l’effettiva detenzione né l’eventuale inesistenza della documentazione.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere accertato il diritto della ricorrente ad ottenere l’ostensione della documentazione richiesta con l’istanza del 7 ottobre 2025, nei limiti della effettiva detenzione da parte della ASL resistente.

3.1. Per l’effetto, l’Amministrazione dovrà:

- consentire l’accesso e l’estrazione di copia degli atti richiesti, ove esistenti e detenuti;

- ovvero, in alternativa, attestare formalmente, con atto espresso e motivato, la loro eventuale inesistenza o mancata detenzione, specificandone le ragioni.

4. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso ex art. 116 c.p.a., lo accoglie e, per l’effetto:

- accerta il diritto della parte ricorrente ad accedere alla documentazione richiesta con l’istanza del 7 ottobre 2025;

- ordina alla Azienda Socio-Sanitaria Locale di Oristano di consentire l’ostensione entro il termine di giorni 30 dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, ovvero, in alternativa, di attestare formalmente l’eventuale inesistenza o mancata detenzione degli atti richiesti.

Condanna l’Amministrazione resistente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro 2000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Antonio LA, Presidente FF

Gabriele Serra, Primo Referendario

RO XI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO XI	Antonio LA

IL SEGRETARIO