Pubblicato il 27/02/2026

N. 03802/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10524/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10524 del 2023, proposto da
EN LI, rappresentata e difesa dall'avv. Maurizio Morganti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Fiumicino, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Federica Forcellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Maccarese S.p.A., società agricola benefit a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Mauro Amadio Vicerè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 257639/2022 del 22.11.2022 ricevuto in data 10.12.2022 con cui il Comune di Fiumicino ha ingiunto il pagamento di € 19.320,00 a titolo di indennità e sanzione di occupazione sine titulo di un’area censita al catasto terreni al foglio 698 part. 334/p per complessivi mq 46 circa, per il periodo 2018/2022, sull’assunto che tale area apparterrebbe al demanio stradale;

- di tutti gli atti della procedura espropriativa e segnatamente: della deliberazione del consiglio comunale di Roma n. 3554 del 3.10.1980, con cui veniva promosso il procedimento di esproprio; dell’atto per OT R. SS del 16 febbraio 1990 (rep. n. 27412 racc. n. 8881) con cui la FORUS s.p.a. (ora Maccarese spa) cedeva al Comune di Roma la porzione di area oggi identificata al Foglio 698, part. 334 ricevuto in copia a seguito di accesso agli atti del 13.02.2023; di ogni altro atto menzionato o presupposto espressamente o implicitamente nell’atto per OT R. SS del 16 febbraio 1990 (rep. n. 27412 racc. n. 8881);

- degli atti di ricognizione dei beni immobili con cui il Comune di Roma ha trasferito il proprio patrimonio immobiliare sul territorio al Comune di Fiumicino e segnatamente: la deliberazione n. 2280 del 13.06.1997, il decreto n. 532 del 13.07.2000 e il decreto n. 504/2002, oltre ad ogni atto collegato o presupposto oggi non conosciuto;

per l’annullamento in parte qua

- dell’elenco immobili “tipo A” NI AL (aggiornato a dicembre 2022) del Comune di Fiumicino ricevuto in copia a seguito di accesso agli atti del 15.03.2023 nonché della deliberazione C.C. della città di Fiumicino n. 23 del 20 aprile 2021 e del regolamento sul canone unico con essa approvato, in relazione ai commi 816 -847 della legge 27 dicembre 2019 n. 160 (legge di Bilancio 2020).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e di Maccarese S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa NC RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto depositato il 24/07/2023 EN LI ha trasposto in sede giurisdizionale il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (not. il 06.04.2023), a seguito di opposizione ex art. 10 d.P.R. n. 1199/1971 del 30.5.2023, per contestare l’atto in epigrafe, con cui il Comune di Fiumicino ha ingiunto il pagamento di € 19.320,00 a titolo di indennità e sanzione di occupazione sine titulo di un’area censita al catasto terreni al foglio 698 part. 334/p per complessivi mq 46 circa, per il periodo 2018/2022, sull’assunto che tale area apparterrebbe al demanio stradale.

1.1. A fondamento dell’impugnativa la ricorrente ha dedotto:

(i) che sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la domanda riguarderebbe “l’accertamento della natura giuridica di alcuni terreni che l’Amministrazione assume appartenere al demanio eventuale (demanio stradale) sulla base di un procedimento di esproprio che non ha mai avuto esecuzione” , con correlato “accertamento, in via incidentale, della sussistenza dei presupposti per l’acquisto per usucapione del bene in capo al ricorrente possessore” , e dunque “l’accertamento delle conseguenze del mancato esercizio del potere autoritativo – discrezionale della P.A. sul terreno di cui la P.A. non è mai entrata in possesso” ;

(ii) che l’area sarebbe occupata da tempo immemore dalla ricorrente, in quanto adibita ad area di pertinenza, delimitata da siepi ed alberi, della abitazione retrostante, ubicata sul limitrofo demanio marittimo; che ai tempi dell’esproprio “l’effettivo occupante non venne in alcun modo coinvolto” ; che l’area sarebbe stata oggetto di cessione volontaria da parte della Forus s.p.a. (oggi Maccarese s.p.a.) con contratto per notar R. SS i rep. 27412, racc. 8881 del 16.02.1990 (di cui non sarebbe stato possibile verificare la tempestività ex art. 13 l. n. 2359/1865 per mancata ostensione della dichiarazione di pubblica utilità); e che comunque l’amministrazione non sarebbe mai entrata in possesso nell’area, con conseguente inefficacia della procedura di esproprio, così come sarebbe dimostrato dall’assenza di un verbale di immissione nonché dalla mancata realizzazione della rete di fognatura a cui l’esproprio era funzionale;

(iii) che l’indennità di occupazione è stata calcolata dal Comune sul presupposto che l’area sarebbe destinata a “demanio stradale”, circostanza che tuttavia non troverebbe alcun riscontro né dalla documentazione amministrativa né dall’effettivo stato dei luoghi;

(iv) che la disciplina regolamentare del Comune resistente relativa al canone unico patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, di cui alla delibera del consiglio comunale n. 23 del 20 aprile 2021, contrasterebbe sia con la l. n. 160/2019 sia con gli artt. 23, 41, 42, 117, 118 e 119 Cost.;

(v) che l’ingiunzione sarebbe inoltre viziata per difetto di contraddittorio, di istruttoria e di motivazione.

2. Il Comune di Fiumicino, nel costituirsi in resistenza, ha eccepito in via pregiudiziale il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario e ha replicato alle censure articolate dalla parte ricorrente. Maccarese s.p.a., costituitasi in giudizio, ha parimenti contestato la sussistenza della giurisdizione amministrativa.

3. Con atto depositato il 22.08.2023 la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

4. All’udienza del 24.02.2026, in vista della quale il Comune di Fiumicino e il ricorrente hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via pregiudiziale, occorre esaminare l’eccezione di carenza di giurisdizione sollevata dal Comune e dalla società controinteressata.

L’eccezione di carenza di giurisdizione sollevata dal Comune e dalla società controinteressata è fondata, come già statuito dalla Sezione in un caso analogo (v. sent. n. 19494 del 4.11.2025).

5.1. Al riguardo, osserva il Collegio che l’oggetto della domanda (c.d. petitum sostanziale) – sulla cui base deve essere individuata la giurisdizione (tra le tante, Cass. civ., sez. un., 22.9.2022, n. 27748) – consiste nella pretesa della parte resistente di ottenere un ristoro economico (“indennità”) per l’occupazione, ritenuta abusiva, di un proprio bene da parte del ricorrente, a cui quest’ultimo si oppone (oltreché in ordine al quantum ) deducendo di essere proprietario per usucapione dell’area espropriata nonché la sua estraneità al procedimento di esproprio risalente agli anni Novanta (che comunque sarebbe a suo dire illegittimo) svoltosi tra la parte pubblica e la controinteressata Maccarese s.p.a., in forza del quale l’amministrazione sarebbe divenuta proprietaria del bene. La pretesa del Comune, dunque, si fonda sulla ritenuta lesione del diritto di proprietà, mentre la difesa del privato si incentra sull’insussistenza di un valido atto di acquisto in capo all’ente, tanto per la ritenuta prevalenza del proprio titolo (l’usucapione, che legittimerebbe l’occupazione) quanto per l’asserita invalidità o inefficacia dell’atto di cessione volontaria del bene concluso tra la controinteressata e la parte pubblica.

5.2. Pertanto, deve farsi applicazione del costante insegnamento del giudice della giurisdizione, secondo cui la domanda con la quale la pubblica amministrazione invochi il risarcimento del danno conseguente all'occupazione "sine titulo" di un proprio immobile rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di controversia meramente patrimoniale involgente un diritto soggettivo e non già l'esercizio di pubblici poteri ( ex plur ., Cass., Sez. un., 15.5.2023, n. 13311; Cons. Stato, sez. VI, 16.4.2024, n. 3442).

Del pari, la controversia nella quale un privato contesti la natura demaniale di un'area da lui occupata, al fine di paralizzare la pretesa risarcitoria da parte dell’Amministrazione per occupazione abusiva, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (Cons. Stato, sez. VI, 2.8.2022, n. 6780, che richiama Cass. civ., Sez. un., 10.09.2019, n. 22575). Al riguardo, è appena il caso di osservare che non coglie nel segno il richiamo contenuto nel ricorso a Cons. Stato, sez. IV, 24.1.2023, n. 764, dove si evidenzia che il giudice amministrativo può conoscere incidenter tantum della contestata natura demaniale del bene se trattasi di questione incidentale rispetto a una domanda ricadente nella giurisdizione del giudice amministrativo, ipotesi che non ricorre nel caso di specie, ove la questione è stata posta per paralizzare una pretesa risarcitoria da parte dell’Amministrazione per occupazione abusiva, su cui sussiste pacificamente la giurisdizione del giudice ordinario.

5.3. Nè a diverse conclusioni può pervenirsi valorizzando le censure dedotte dalla parte ricorrente in ordine all’eccepita illegittimità o inefficacia della procedura espropriativa svoltasi inter alios , in quanto la prospettata invalidità o inefficacia della cessione volontaria del bene tra terzi, da cui deriverebbe l’insussistenza del diritto di proprietà pubblica (o della ALtà), rappresenta soltanto una questione pregiudiziale in senso tecnico dedotta dal privato per negare il diritto soggettivo al risarcimento vantato dall’amministrazione, da decidersi incidenter tantum ad opera del giudice munito di giurisdizione (cfr. Cass., Sez. un., 25.5.2018, n. 13193).

6. In conclusione, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito in favore di quello ordinario, innanzi al quale la causa potrà essere riproposta ai sensi dell’art. 11 c.p.a..

7. Le peculiarità del caso emergenti in atti giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA AR EN, Presidente FF

NAlisa Tricarico, Referendario

NC RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC RA	NA AR EN

IL SEGRETARIO