Pubblicato il 02/03/2026

N. 00097/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00681/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ai sensi dell’art. 116 cod.proc.amm.
sul ricorso numero di registro generale 681 del 2025, proposto da
Agro Società Agricola S.r.l., in persona del consigliere delegato Massimo Rossetti, rappresentata e difesa dall’avv. Enzo Barilà e dall’avv. Gianfranco Zanetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia Interregionale per il fiume Po - AIPO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege ;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente ad ottenere gli atti indicati nell’istanza di accesso ai documenti inviata via pec , in data 29 settembre 2025, all’Agenzia Interregionale per il fiume Po - AIPO.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia Interregionale per il fiume Po - AIPO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del 25 febbraio 2026 il dott. AL CA e udito, per la ricorrente, il difensore come specificato nel verbale;

Considerato che, in qualità di proprietaria in TE ME (BS) dei terreni di cui al fg. 14, mappali nn. 169, 173 e 175, la società ricorrente riceveva dall’Agenzia Interregionale per il fiume Po - AIPO la comunicazione datata 26 agosto 2025 (prot. n. 00025045) di avvio del procedimento diretto alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera identificata come “ BS-E-593 Interventi di sistemazione idraulica del fiume ME e mitigazione del rischio idraulico nei comuni di TE ME, Capriano del Colle e Azzano ME (BS). CUP B68H22026690002 ”, ivi venendo comunicato essere in corso di redazione il relativo progetto definitivo finalizzato alla successiva espropriazione dei beni immobili necessari alla realizzazione dell’opera;

che, in ragione di ciò, con istanza di accesso del 29 settembre 2025 inviata via pec , essa rappresentava all’Amministrazione di avere “… palese interesse, per la tutela del propri diritti ed interessi legittimi a conoscere gli atti del progetto definitivo che AIPO intende approvare, nonché quelli della procedura espropriativa pregressa sub c), non altrimenti nota alla scrivente e pur incompiuta a quanto è dato sapere non risultando alcuna variazione catastale o trascrizione di decreti di esproprio, avendo gli stessi atti rilevanza ai fini del procedimento da assumere (se di espropriazione ordinaria o di acquisizione sanante) e delle indennità da corrispondere ai sensi di legge in base alle disposizioni che regolano i due istituti …”, chiedendo pertanto l’accesso a a) «particellare di esproprio (progetto attuale) con l’indicazione delle esatte superfici della scrivente da espropriare e da occupare in via temporanea o d’urgenza, e con indicazione delle indennità provvisorie previste», b) «planimetria di progetto (progetto attuale) con la individuazione delle aree da espropriare e da occupare provvisoriamente; sezioni di progetto tale da individuare altezza e conformazione delle opere previste», c) «con riferimento alla procedura espropriativa avrebbe dato luogo all’argine attuale, si chiede di conoscere la dichiarazione di pubblica utilità, la tavole del progetto inerente la proprietà della scrivente e gli eventuali atti di occupazione, immissione nel possesso ed espropriazione, documenti relativi ad eventuali accordi con la proprietà dell’epoca, e ad eventuali pagamenti di indennizzi»;

che, nessuna risposta essendo pervenuta all’istanza di accesso entro i trenta giorni di legge, la società ricorrente ha adito il giudice amministrativo ai sensi dell’art. 116 cod.proc.amm.;

che, a suo dire, sono evidenti i presupposti giuridici e di fatto necessari all’accoglimento della domanda proposta, avendo essa palese diritto di accesso sia al progetto dell’intervento avviato dall’Agenzia, sia agli atti della procedura espropriativa posta in essere negli anni ‘70 e mai formalmente definita, il tutto in relazione all’interesse alla tutela della proprietà della ricorrente già occupata e trasformata nonché oggetto di nuovo procedimento di pubblica utilità;

che, in particolare, la società ricorrente invoca le disposizioni di cui agli artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990, non potendosi dubitare del fatto che l’Agenzia Interregionale per il fiume Po faccia parte delle Amministrazioni pubbliche nei cui confronti sia esercitabile il diritto di “accesso ai documenti” regolato da quella normativa;

che, inoltre, anche i documenti in questione rientrerebbero certamente nell’ambito di applicazione della disciplina richiamata – trattandosi di documenti relativi a procedimenti amministrativi (quali sono quelli di espropriazione per pubblica utilità) –, senza peraltro essere gli stessi sottratti all’ostensione ai sensi dell’art. 24 della legge n. 241 del 1990;

che, infine, l’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità comunicato dall’Agenzia ed espressamente riferito ai terreni di sua proprietà ne evidenzierebbe in modo inequivocabile il presupposto soggettivo del diritto di accesso, per trattarsi di posizione qualificata dall’interesse alla conoscenza di atti tutti funzionali alla individuazione delle aree della ricorrente da espropriare e da occupare provvisoriamente, ivi compresa l’indennità spettante per legge;

che, pertanto, i documenti richiesti si prospetterebbero utili per la tutela del diritto di proprietà della società ricorrente, tanto a fronte della nuova procedura espropriativa in fase di avvio quanto in relazione agli interventi già realizzati sulla sua proprietà, sì da rivelare ciò il presupposto specifico di cui all’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, a norma del quale “ deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”;

che, del resto, se è vero che il diritto di accesso non può che riguardare, per evidenti ragioni, i soli documenti esistenti, è però altrettanto vero che spetta alla pubblica Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso indicare, sotto la propria responsabilità, quali sono gli atti inesistenti che non è in grado di esibire;

che, in conclusione, la società ricorrente chiede che se ne accerti il diritto di accesso e che si ordini all’Agenzia Interregionale per il fiume Po di esibire e rilasciare copia di tutti documenti richiesti, ovvero di chiarire la loro inesistenza;

che si è costituita in giudizio l’Agenzia Interregionale per il fiume Po, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato;

che con nota difensiva depositata il 2 febbraio 2026 la società ricorrente ha chiesto che si dichiari la cessazione della materia del contendere, giacché nelle more del giudizio – e quindi solo dopo il deposito del ricorso – è stata esibita la documentazione richiesta;

che con memoria difensiva del 9 febbraio 2026 l’Avvocatura dello Stato ha obiettato che la mancata disponibilità del materiale richiesto da controparte non è imputabile alla condotta dell’Amministrazione, ma alla libera scelta della ricorrente e alla sua mancanza di diligenza, posto che in sede di comunicazione di avvio del procedimento diretto alla dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell’opera era stato avvertito che “ gli atti del progetto sono a disposizione per la consultazione presso l’Ufficio operativo dell’Agenzia Interregionale per il fiume Po (A.I.Po) di Mantova - Vicolo Canove, 26 - piano primo - tel. 0376.320461 dove, previo appuntamento telefonico, possono essere richieste eventuali delucidazioni e specifiche informazioni di carattere tecnico. Eventuali chiarimenti di carattere meramente amministrativo possono essere richiesti presso la Sede A.I.Po Strada Giuseppe Garibaldi n.75 - 43121 PARMA - Ufficio Espropriazioni ”;

che alla camera di consiglio del 25 febbraio 2026 la causa è passata in decisione;

Ritenuto che la sopraggiunta ostensione della documentazione oggetto dell’istanza di accesso, in quanto pienamente satisfattiva della pretesa della società ricorrente, dà luogo alla cessazione della materia del contendere, ai sensi dell’art. 34, comma 5, cod.proc.amm., come del resto riconosciuto dall’interessata;

che, quanto alle spese di lite, occorre fare riferimento al criterio della c.d. soccombenza “virtuale”, ovvero secondo quello che sarebbe stato l’esito del giudizio ove non fosse intervenuta la declaratoria di cessazione della materia del contendere, apprezzato secondo una sommaria delibazione del merito della controversia;

che, a tal proposito, va ricordato che, secondo la oramai consolidata giurisprudenza in tema di accesso ai documenti amministrativi, il richiedente l’ostensione degli atti non è tenuto a dimostrare la lesione di una posizione giuridica, ma la potenziale utilità derivante dalla conoscenza dei documenti di cui si chiede l’esibizione, ed inoltre il diritto di accesso non è solo funzionale alla tutela giurisdizionale, ma consente anche di orientare i comportamenti sul piano sostanziale per curare o difendere i propri interessi giuridici, pertanto può essere esercitato in connessione con un interesse giuridicamente rilevante, e ciò pure nelle ipotesi in cui non si sia proceduto ad azionare un giudizio nel corso del quale potranno essere utilizzati gli atti acquisiti, proprio al fine di valutare l’opportunità di una sua instaurazione (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. V, 17 maggio 2023 n. 4927);

che, ciò premesso in generale, la pretesa nella fattispecie azionata andava innanzi tutto inquadrata nella figura del c.d. «accesso difensivo» ex art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, contraddistinto dalla sussistenza di un nesso di necessaria strumentalità tra l’ostensione di dati atti o documenti e la cura o la difesa in giudizio degli interessi giuridici del richiedente – in ragione di un interesse legittimante che deve essere immediato, concreto e attuale e deve corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata –, con la conseguenza che le finalità dell’accesso occorre siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza, onde permettere all’Amministrazione detentrice della documentazione il vaglio dell’indicato “nesso di strumentalità necessaria”, mentre non è sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando (v. Cons. Stato, Ad. plen., 25 settembre 2020 n. 19);

che, in particolare, l’indispensabilità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante , come il tramite per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti, principali e secondari, integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio (in questi termini Cons. Stato, Ad. plen., n. 19/2020 cit.);

che, come è poi stato precisato, la pubblica Amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 cod.proc.amm. non devono svolgere alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato o instaurando, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica Amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla legge n. 241 del 1990 (v. Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021 n. 4);

che, ad avviso del Collegio, l’istanza nella circostanza rivolta dalla ricorrente all’Amministrazione aveva illustrato e motivato in modo sufficiente le esigenze difensive poste alla base della stessa, risultando palese, in termini di necessarietà, il collegamento tra la documentazione richiesta e le pretese da far valere in un eventuale giudizio, nel senso che l’interessata aveva fornito puntuali indicazioni in ordine alla situazione soggettiva da difendere e alla stretta strumentalità di quei documenti rispetto alla posizione giuridica rivestita, sì da emergere il suo bisogno di disporre dei documenti oggetto di accesso in vista del possibile impiego dei relativi strumenti di tutela, e tutto ciò alla luce del principio secondo cui appare sufficiente a tali fini che emerga una “astratta pertinenza” della richiesta documentazione rispetto all’oggetto della controversia instaurata o da instaurare, mentre è preclusa una specifica indagine sull’utilità ed efficacia della documentazione in prospettiva di tutela giurisdizionale (v., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 11 aprile 2022 n. 2655);

che, in altri termini, la pretesa ostensiva si riferiva a documenti nella disponibilità della pubblica Amministrazione, agevolmente individuabili e strettamente connessi alla salvaguardia della posizione della ricorrente, la quale aveva necessità di visionarli per valutare l’opportunità dell’instaurazione di un giudizio o dell’utilizzo di altri mezzi di cura dei propri interessi;

che, d’altra parte, non c’è contestazione sul punto da parte dell’Agenzia Interregionale per il fiume Po, che anzi ha dato medio tempore riscontro positivo alla richiesta con esibizione alla ricorrente della documentazione oggetto dell’istanza di accesso rimasta inizialmente inevasa, in tal modo riconoscendo la fondatezza della pretesa azionata;

che, quanto poi alla circostanza che con comunicazione di avvio del procedimento diretto alla dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell’opera era stato anche avvertito che “ gli atti del progetto sono a disposizione per la consultazione presso l’Ufficio operativo dell’Agenzia Interregionale per il fiume Po (A.I.Po) di Mantova - Vicolo Canove, 26 …” e che, pertanto, bene avrebbe potuto l’interessata avvalersi di tale strumento di conoscenza dei documenti (cfr. memoria difensiva in data 9 febbraio 2026 dell’Avvocatura dello Stato), appare sufficiente rilevare che, da un lato, ciò non privava comunque l’Amministrazione dell’obbligo di dare riscontro all’istanza di accesso della ricorrente, e che, dall’altro lato, quell’istanza si riferiva – come è pacifico – anche a documenti non considerati dalla nota del 26 agosto 2025, ovvero riguardanti la procedura espropriativa che aveva dato luogo all’argine attuale (e risalente agli anni ’70);

che le spese processuali, pertanto, seguono la “soccombenza virtuale” dell’Amministrazione – la quale ha provveduto sull’istanza della società ricorrente ben oltre il termine di trenta giorni di cui all’art. 25, comma 4, della legge n. 241 del 1990, e comunque quando era già stato instaurato il giudizio –, con la conseguenza che le stesse vanno poste a suo carico e si liquidano come da dispositivo

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara la cessazione della materia del contendere.

Condanna l’Agenzia Interregionale per il fiume Po al pagamento alla ricorrente delle spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge e alla rifusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AL CA, Presidente, Estensore

Caterina Luperto, Referendario

Paola Pozzani, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AL CA

IL SEGRETARIO