Pubblicato il 20/04/2026

N. 01825/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02859/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2859 del 2022, proposto da
Fondazione Campus Studi MA, MA Sas di MA AN, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , MA AN, rappresentati e difesi dall'avvocato Laura Mezzena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Giorgio Giulio Grandesso, Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini, Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

nei confronti

Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

1) del rigetto di nomina di Commissario ad acta, Provvedimento della Città Metropolitana n.7.4/2022/192 notificato in data 05.08.2022;

nonché per la condanna

del Comune di Milano al risarcimento danni verificatisi a seguito dell’acquisizione al patrimonio comunale dell'immobile di Via Isimbardi 31-Milano e della mancata restituzione dei beni mobili e delle scrittura contabili e progetti della società MA Sas di MA AN contenuti nell’immobile di via Isimbardi 31- Milano;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Milano e del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 13 febbraio 2026 il dott. GI ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso introduttivo del presente giudizio i ricorrenti hanno impugnato il provvedimento avente n.7.4/2022/192 notificato in data 05.08.2022 della Città Metropolitana di Milano con cui l’Ente ha respinto la richiesta avanzata da Fondazione Campus Studi MA di nomina del Commissario ad acta , che avrebbe dovuto dare seguito alla istruttoria preliminare ex art. 40 Regolamento Edilizio del Comune di Milano: l’istanza, rappresentano i ricorrente, aveva come scopo l’inizio di un procedimento che avrebbe dovuto concludersi con la sottoscrizione di una Convenzione ai sensi dell’art.18 del D.P.R. 380/200; la sottoscrizione della Convenzione sarebbe stata, secondo i ricorrenti “ necessaria premessa per l’attuazione del progetto Campus Universitario della Fondazione sul complesso edilizio sito a Milano in via De Santis 10 ” ( cfr. ricorso, pag. 3).

2. La domanda di annullamento del suddetto provvedimento è stata affidata alle seguenti censure, così rubricate:

1) LA MANCATA APPLICAZIONE DEGLI ARTT 40 RE del COMUNE DI MILANO E DELL’ART 18 e 21 DPR 380/2001- VIOLAZIONE DI LEGGE E ECCESSO DI POTERE _ TRAVISAMENTO DEI FATTI;

2) MOTIVAZIONE APPARENTE . E COMUNQUE DIFETTO DI ISTRUTTORIA DA PARTE DELLA CITTA’ METROPOLITANA. COSEGUENTE NULLITA’ / ILLEGITTIMITA’ DEL PROVVEDIMENTO IMPUGNATO.

In estrema sintesi, con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto che “ la norma da applicare nel caso di specie è l’Art 40 del RE Del Comune di Milano che prevede che si presenti il progetto all’Ente competente per delega della Regione , nella specie la Città Metropolitana e, in caso di mancate osservazioni contrarie, l’interessato è legittimato a presentare la documentazione a supporto del progetto ai sensi dell’art 21 del DPR 380/2001. Nell’ipotesi di mancate osservazioni sempre nel termine di 30 giorni decorrenti dalla presentazione della documentazione a corredo del progetto, si forma il titolo edilizio a favore dell’interessato ” ( cfr. ricorso, pag. 8): da qui l’illegittimità del gravato provvedimento, con il quale è stato ritenuto, in particolare, come “ il potere di intervento sostitutivo di Città Metropolitana di Milano ex art. 39 della LR 12/2005 non possa essere applicato ad un’istanza preliminare ex art. 40 del R.E. del Comune di Milano, essendo la norma invocata riferita esclusivamente alle “richieste di permesso di costruire ”.

Con il secondo mezzo i ricorrenti deducono l’illegittimità del gravato provvedimento per difetto di motivazione: al riguardo viene precisato che “ la motivazione data è meramente apparente in quanto non si è in grado di capire i motivi del rifiuto dato che la produzione documentale, certamente a conoscenza del Comune di Milano su cui si basa il provvedimento impugnato, smentisce le argomentazioni che sono alla base del rifiuto a procedere da parte della Città Metropolitana ”.

3. Nel ricorso è stata altresì articolata una domanda di risarcimento del danno “ a carico del Comune di Milano per la acquisizione al patrimonio comunale dell’Immobile di Via Isimbardi 31-Milano senza una sentenza di condanna in violazione della proprietà privata nonché mancata restituzione di tutti i beni mobili e scritture contabili e progetti della società MA Sas di MA AN unitamente alla distruzione dell’immobile di via Isimbardi 31- Milano ” ( cfr. ricorso, pag. 2).

4. In resistenza al ricorso si è costituito in giudizio il Comune di Milano, che ha dedotto l’integrale infondatezza del gravame.

5. Si è altresì costituita in giudizio la Città Metropolitana di Milano, che ha parimenti dedotto l’infondatezza del ricorso.

6. All’esito della camera di consiglio del 8.11.2022 il Tribunale, con l’ordinanza n. 1321/2022 ha respinto l’istanza cautelare articolata nel ricorso introduttivo, per insussistenza dei requisiti del fumus boni juris e del periculum in mora; la IV Sez. del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 131/2023 ha respinto l’appello proposto avverso l’ordinanza cautelare n. 1321/2022 di questo Tribunale.

7. In vista dell’udienza pubblica i ricorrenti e il Comune di Milano hanno depositato ulteriori documenti; le Amministrazioni resistenti hanno altresì depositato delle memorie ex art. 73 c.p.a., insistendo sulle rispettive tesi.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 13 febbraio 2026, svolta mediante collegamento da remoto in video conferenza, è risultata collegata la parte personalmente sig. AN MA, il quale ha chiesto il passaggio in decisione del ricorso, tenendo conto della

querela presentata alla Presidente della Corte di appello e al Presidente della Repubblica per vizi di legittimità. Il Collegio ha quindi avvertito la parte che non può patrocinare direttamente il ricorso, ma che esso sarebbe stato assunto in decisione.

La causa è stata, pertanto, trattenuta in decisione.

9. Il ricorso è infondato.

10. Il Collegio rileva che è innanzitutto priva di pregio la domanda di annullamento del Provvedimento della Città Metropolitana n.7.4/2022/192 notificato in data 05.08.2022.

11. Sul punto il Collegio rileva che, come già esposto nell’ordinanza n. 1321/2022, correttamente la Città metropolitana ha evidenziato, nel provvedimento impugnato, che il potere di intervento sostitutivo ex art. 39 della L.R. n. 12/2005 non può essere applicato a un’istanza ai sensi dell’art. 40 del Regolamento edilizio del Comune di Milano, che non conduce a un provvedimento formale di permesso di costruire bensì è solo relativa a un’attività interlocutoria preliminare di natura non provvedimentale (cfr., ex plurimis , T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 gennaio 2022, n. 42).

Ed infatti, giova ricordare che l’art. 39 della l.r. della Lombardia n. 12/2005, rubricato “ Intervento sostitutivo ”, nel prevedere la nomina di un Commissario ad acta che si sostituisca alla amministrazione comunale inadempiente, si riferisce inequivocabilmente al procedimento per il rilascio del permesso di costruire, come si desume chiaramente dall’ultimo comma del medesimo articolo (“ 5. Entro il termine di sessanta giorni dalla nomina, il commissario ad acta assume, in via sostitutiva, gli atti e i provvedimenti necessari per la conclusione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire; gli oneri derivanti dall'attività del commissario ad acta sono posti a carico del comune inadempiente ”); detto articolo pertanto deve essere letto in combinato disposto con l’art. 38 della medesima legge, che definisce una tempistica ben definita per il procedimento di rilascio del permesso di costruire, e non è invece applicabile all’art. 40 del regolamento edilizio del Comune di Milano, rubricato “ Istruttoria preliminare facoltativa ”, che disciplina un’attività istruttoria, per definizione di natura endoprocedimentale.

Sicchè del tutto legittimamente l’Amministrazione ha adottato il gravato provvedimento, respingendo l’istanza avanzata nell’interesse della Fondazione Campus Studi MA, per la nomina di un commissario ad acta ai sensi dell’art.39 della LR 12/2005, facendo corretta applicazione della pertinente disciplina primaria e secondaria.

12. Per le medesime ragioni deve ritenersi destituito di fondamento il secondo motivo di ricorso, con il quale è stato dedotto il vizio di motivazione del provvedimento impugnato.

Al riguardo il Collegio ricorda che l’art. 3 l. n. 241/1990, rubricato “ Motivazione del provvedimento ”, prevede, al suo primo comma, secondo periodo, che “ la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria ”.

E secondo un consolidato e condivisibile indirizzo della giurisprudenza amministrativa, “ la funzione della motivazione del provvedimento amministrativo è quella di consentire la ricostruzione dell’iter logico – giuridico attraverso cui l’Amministrazione si è determinata ad adottare un atto, al fine di controllare il corretto esercizio del potere, onde far valere, eventualmente, le proprie ragioni; occorre, in altri termini che l’autorità emanante ponga il destinatario dell’atto in condizione di conoscere le ragioni ad esso sottese, costituendo, la motivazione del provvedimento, ‘il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 l. n. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile’ (ex plurimis Cons. Stato, n. 8449 del 2021) ( cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 7468/2024).

12.1. Tanto premesso, il gravato provvedimento reca una sintetica, ma adeguata spiegazione delle ragioni sulla cui base, alla luce del tenore testuale delle disposizioni - primarie e secondarie - ivi richiamate, l’Amministrazione ha ritenuto di dover respingere l’istanza formulata dalla Fondazione Campus Studi MA.

13. Deve del pari essere respinta la domanda risarcitoria articolata nel ricorso.

13.1. Quanto agli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, giova preliminarmente ricordare che “in tema di responsabilità civile della P.A., l'ingiustizia del danno non può considerarsi in re ipsa, quale conseguenza dell'illegittimo esercizio della funzione amministrativa o pubblica in generale, dovendo il giudice procedere, in ordine successivo, anche ad accertare se: a) sussista un evento dannoso; b) il danno accertato sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l'ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come diritto soggettivo); c) l'evento dannoso sia riferibile, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei criteri generali, ad una condotta della P.A.; d) l'evento dannoso sia imputabile alla responsabilità della P.A., sulla base non solo del dato obiettivo dell'illegittimità del provvedimento, ma anche del requisito soggettivo del dolo o della colpa” (Cass., 12/02/2021, n. 3630; Cass., n. 16196 del 20/06/2018; Cass., 25508/2011; Cass. n. 29335/2017). (Cass. civ. III, 26 settembre 2024, n. 25755).

Quanto al regime dell’onere della prova, la giurisprudenza ha inoltre da tempo chiarito che “ nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo dell'art. 2697, comma 1, c.c., opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo caratteristico dell'azione giurisdizionale di annullamento; spetta quindi al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria, e quindi quella della presenza di un nesso causale, che colleghi la condotta commissiva o omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso, nonché quella dell'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove la domanda di risarcimento manchi di tale necessaria prova, essa va respinta ” ( cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 8259/2023).

13.2. Poste tali coordinate ermeneutiche, il Collegio deve subito rilevare che nel caso di specie è mancata da parte dei ricorrenti, che pure vi erano onerati, la identificazione della condotta, ascritta alle Amministrazioni resistenti, che avrebbe in tesi integrato gli estremi del fatto illecito produttivo del danno ingiusto di cui si pretende il risarcimento, secondo il paradigma dell’art. 2043 cod. civ..

Sul punto, deve evidenziarsi che la suddetta domanda, anche per le modalità con cui è stata formulata, recante l’avvicendarsi di richiami alle molteplici ed eterogenee vicende, anche giudiziarie, che nel tempo hanno interessato gli immobili de quo , appare del tutto generica ed priva degli elementi in grado di individuare e dimostrare nitidamente gli specifici profili di illegittimità nell’esercizio del potere amministrativo che avrebbero cagionato il danno ingiusto lamentato, il nesso di causalità tra i primi e il secondo, e i danni risarcibili.

13.3. Sotto altro profilo, la difesa comunale ha, dal canto suo, versato in atti le molteplici pronunce rese, nel tempo, in sede di giurisdizione amministrativa, con le quali sono stati respinti i ricorsi proposti avverso i provvedimenti comunali adottati in relazione alle difformità e violazioni edilizie perpetrate presso gli immobili per cui è causa; nonché le sentenze di condanna, adottate in sede penale, con le quali MA AN è stato condannato per reati edilizi commessi con riferimento agli immobili de quibus (cfr. in particolare, memoria del Comune di Milano del 12.1.2026, pagg. 5-6, e i documenti ivi richiamati); il Comune resistente ha infine ricostruito l’iter del procedimento di sgombero producendo in giudizio i provvedimenti, amministrativi e giurisdizionali, ad esso relativi.

13.4. Ciò posto, rispetto alle suddette puntuali ed documentate argomentazioni articolate dall’Amministrazione resistente, alcuna specifica controdeduzione ex adverso risulta esser stata formulata dalle parti ricorrenti.

14. In definitiva, il ricorso deve essere respinto, essendo risultata priva di fondamento la totalità delle censure in esso articolate.

15. Le spese di lite, nondimeno, possono essere compensate tra le parti, tenuto conto delle particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CO AL, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario

GI ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI ON	CO AL

IL SEGRETARIO