Pubblicato il 13/04/2026

N. 01629/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01194/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1194 del 2024, proposto dal sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mazzoni e ON De Prata, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-S.-OMISSIS-.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del Prefetto della Provincia di -OMISSIS- prot. -OMISSIS- del 08/03/2024, notificato in data 12/03/2024, con il quale è stato disposto il divieto di impiego in qualità di “steward” presso impianti sportivi;

- nonché di ogni di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. IC IU US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con comunicazione di avvio del procedimento del 31/03/2023, la Questura di -OMISSIS- notiziava il sig. -OMISSIS- dell’avvio, nei suoi confronti, del procedimento volto all’adozione del provvedimento di ammonimento n. 3/2023 del 28/04/2023. Il procedimento veniva, in particolare, avviato in ragione della richiesta pervenuta da parte della sig.ra -OMISSIS-, odierna controinteressata.

2. Il -OMISSIS-, dunque, depositava personalmente nel procedimento in parola le proprie memorie difensive, nelle quali riferiva l’insussistenza delle contestazioni a lui addebitate. Ciò nonostante il Questore di -OMISSIS- emanava nei confronti del -OMISSIS- il provvedimento di ammonimento n.-OMISSIS- del 28/04/2023.

3. L’interessato censurava in via gerarchica tale provvedimento dinanzi alla competente Prefettura di -OMISSIS- con ricorso amministrativo, la quale, però, all’esito del procedimento lo rigettava prot. -OMISSIS-del 25/07/2023, confermando così l’ammonimento questorile.

Tale provvedimento veniva, infine, impugnato dal -OMISSIS- dinanzi al T.A.R. Emilia Romagna, sede di Parma, con ricorso privo di istanza di sospensiva e recante R.G. n. -OMISSIS-/2023, ancora pendente.

4. Nelle more del suddetto giudizio, con comunicazione di avvio del procedimento del 12 ottobre 2023, notificata il 1° novembre 2023, la Prefettura di -OMISSIS- avviava nei confronti del -OMISSIS- il procedimento finalizzato all’adozione del divieto di impiego negli stadi in qualità di steward.

Il ricorrente depositava anche in suddetto procedimento la propria memoria 9 novembre 2023, con la quale veniva notiziata l’Amministrazione sia della pendenza del giudizio avverso il provvedimento di ammonimento, sia la totale mancanza di motivazione e di istruttoria in relazione alla sua posizione.

5. Malgrado ciò, all’esito del procedimento la Prefettura -OMISSIS- adottava il provvedimento prot. -OMISSIS- del 08/03/2024, notificato in data 12/03/2024, con il quale veniva disposto nei confronti del -OMISSIS- il divieto di impiego in qualità di “steward” presso impianti sportivi.

Il divieto, in particolare, rilevava l’insussistenza in capo all’interessato “ dei prescritti requisiti soggettivi necessari per lo svolgimento della citata attività di steward (punto 5 lett. A dell’Allegato “A” del D.M. 13 agosto 2019), risultando a suo carico ammonimento del Questore di -OMISSIS- adottato in data 5.5.2023 ”.

6. Da qui la proposizione del ricorso in epigrafe, notificato il 13 maggio 2024, con il quale il sig. -OMISSIS- chiedeva a questo T.A.R. di annullare il sopra citato divieto della Prefettura di -OMISSIS-, affidandosi a tal fine ai seguenti motivi di diritto:

1) VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEL PUNTO 5, LETT. A, DELL’ALLEGATO “A” DEL D.M. 13 AGOSTO 2019 – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11 DEL R.D. 773/1931 – ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO – FALSO SUPPOSTO DI FATTO – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – IRRAGIONEVOLEZZA – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA – SVIAMENTO;

2) ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA – ARBITRARIETÁ – SVIAMENTO – TRAVISAMENTO – FALSO SUPPOSTO DI FATTO – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE.

7. Resisteva in giudizio il Ministero dell’Interno intimato, il quale, oltre a insistere nell’infondatezza del gravame, con istanza del 27 gennaio 2026, chiedeva la concessione di breve rinvio per ravvisare al fine di attendere l’esito del giudizio incardinato dinanzi al T.A.R. Parma avverso l’ammonimento della Questura di -OMISSIS- e il connesso decreto prefettizio di rigetto del ricorso gerarchico, la cui udienza di merito risultava incardinata per il 25 febbraio 2026.

8. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 28 gennaio 2026, all’esito della discussione tra le parti costituite, il ricorso è trattenuto per la decisione.

9. Preliminarmente, il Collegio ritiene di dover respingere l’istanza di rinvio presentata dalla resistente il 27 gennaio 2026, in quanto non sussistono i " casi eccezionali " di cui all’art. 73, comma 1 bis del cod.proc.amm.

Nonostante sia pacifico che la Prefettura di -OMISSIS- abbia tenuto conto del provvedimento di ammonimento da parte della Questura di -OMISSIS- per la valutazione della sussistenza dei requisiti soggettivi di affidabilità, l’esito del ricorso di cui al R.G. n. -OMISSIS- dinanzi al T.A.R Parma sarebbe comunque ininfluente per il presente giudizio.

Il sindacato di questo Collegio sul divieto, infatti, non può che guardare alle modalità di esercizio dello specifico potere amministrativo in esame, conferito all’Amministrazione in forza del combinato disposto di cui agli artt. 2-ter, comma 1, d.l. 08.02.2007, n. 8, 11, comma 2 del TULPS, 1, 5 e 7 del D.M. 13 agosto 2019, nonché 3 e 4 dell’Allegato “A” dello stesso decreto, nel momento in cui questo è stato in concreto adottato in forza del principio del tempus regit actum . Eventuali sopravvenienze, persino giurisdizionali, sulla complessiva posizione soggettiva del -OMISSIS-, come quella relativa al provvedimento di ammonimento, oltre a riferirsi ad altro potere ammnistrativo, peraltro esercitato da altra Prefettura, potranno al massimo essere valutate dalla Prefettura di -OMISSIS- in caso di nuovo esercizio del potere.

10. Ciò posto, con i mezzi di gravame in analisi il sig. -OMISSIS- contesta la legittimità del divieto gravato nella misura in cui l’Amministrazione prefettizia:

- avrebbe fatto discendere il diniego del giudizio di buona condotta, in via automatica, dal singolo episodio dell’ammonimento, occorso un anno prima e senza fornire alcuna idonea motivazione (I motivo);

- avrebbe, peraltro, ignorato totalmente la pendenza del giudizio con il quale il -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento di ammonimento dinanzi al T.A.R. Parma, nella quale lo stesso Ministero è parte resistente (II motivo).

11. Sennonché, per le ragioni di seguito esposte, tali motivi sono destituiti di fondamento.

12. Il Collegio ricorda, innanzitutto, che il fondamento normativo del provvedimento impugnato è rinvenibile nell'art. 2-ter, comma 1, d.l. 08.02.2007, n. 8, nell'art. 7, comma 2, decreto del Ministro dell'Interno del 13.08.2019 e nell'art. 11, comma 2, del r.d. 18.06.1931, n. 733.

Gli steward sono “ gli assistenti di stadio di cui si avvalgono le società sportive organizzatrici delle competizioni calcistiche, cui è affidato lo svolgimento dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi, di accoglienza e instradamento degli spettatori e di verifica del rispetto del regolamento d'uso degli impianti medesimi, nonché' dei servizi ausiliari dell'attività di polizia, relativi ai controlli nell'ambito dell'impianto sportivo, ai sensi dell'art. 2-ter, commi 1 e 1-bis del decreto-legge n. 8 del 2007 ” (art. 2, comma 1, lett. d), del D.M. 13 agosto 2019)

L'art. 2-ter, comma 1, del d.l. n. 8/2007, prevede che “ Con decreto del Ministro dell'interno, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i requisiti, le modalità di selezione e la formazione del personale incaricato dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi, nonché di instradamento degli spettatori e di verifica del rispetto del regolamento d'uso degli impianti medesimi. Il medesimo decreto stabilisce le modalità di collaborazione con le Forze dell'ordine ”.

Con decreto del Ministro dell'Interno del 13.08.2019 è stata data attuazione all'art. 2-ter del d.l. n. 8/2007. Il d.l. n. 8/2007, all'art. 2-ter, comma 1, stabilisce “ i requisiti, le modalità di selezione e la formazione del personale incaricato dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi ove si svolgono competizioni calcistiche, di accoglienza e instradamento degli spettatori e di verifica del rispetto del regolamento d'uso degli impianti medesimi ”.

E’ previsto che la società organizzatrice della competizione calcistica sia responsabile dello svolgimento dì diversi servizi, tra cui il controllo dei titoli dì accesso agli impianti, l'accoglienza ed instradamento degli spettatori, la verifica del rispetto del regolamento d'uso degli impianti stessi, servizi che sono assicurati direttamente dalla società sportiva ovvero mediante contratto di appalto o di somministrazione di lavoro, anche avvalendosi di istituti di sicurezza privata autorizzati ex art. 134 TULPS (art. 5, commi 1 e 2).

E’ stabilito, altresì, all’art. 7, comma 1 che la Questura tenga aggiornato l'elenco degli steward - formato sulla base delle comunicazioni effettuate dalle strutture formative all'esito dei corsi di formazione - al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo a chi è incaricato di svolgere tali attività dei requisiti soggettivi di cui all'Allegato A, punto 5. E l'art. 7, comma 2, del decreto del Ministro dell'Interno del 13.08.2019, precisa che “ Il prefetto della provincia, su segnalazione del questore, dispone il divieto di impiegare negli stadi gli steward che non posseggano anche uno solo dei requisiti previsti nell'allegato A, dandone comunicazione alle società sportive con le modalità stabilite dall'osservatorio, nonché, ove possibile, notizia all'interessato ”.

Infine, l'art. 5 dell'Allegato A del d.m. 13.08.2019 disciplina i requisiti soggettivi necessari per svolgere l'attività di steward tra cui, come indicato alla lett. a), il “ non trovarsi in una delle situazioni previste dall'art. 11 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto n. 773 del 1931 ”.

L'art. 11 del r.d. n. 773 del 1931 (TULPS) sancisce, a sua volta, che “1. Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate: 1° a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; 2° a chi è sottoposto all'ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.

2. Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l'ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all'Autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta. (...) ".

Mentre il primo comma dell'art. 11 cit. prevede che il titolo di polizia debba essere obbligatoriamente negato qualora ricorrano le ipotesi ivi sancite, il second comma prevede che l'amministrazione (nella fattispecie in esame il Prefetto) può negare il titolo di polizia, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ove emergenti una dele ipotesi ivi indicate.

13. Con particolare riferimento, poi, alle caratteristiche della discrezionalità riconosciuta alla Prefettura nel caso di cui all’art. 11, comma 2 del TULPS con riguardo al caso di “buona condotta” e alla conseguente intensità del sindacato di questo G.A., è stato precisato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa in materia che:

- nella pertinente valutazione “ l'Autorità di Pubblica Sicurezza è investita di ampia discrezionalità nel valutare la complessiva personalità del richiedente apprezzando se lo stesso possegga la specifica attitudine e dia sicura affidabilità nell'attività autorizzata, in relazione ai riflessi che essa assume ai fini dell'efficace protezione dell'ordine e della sicurezza pubblica, beni giuridici di primario interesse (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, n. 4278/2012), fatto salvo l'obbligo di esternare le ragioni delle proprie decisioni attraverso un'adeguata motivazione (sul punto anche Consiglio di Stato, Sez. I, n. 2764/2018) (…) in materia di autorizzazioni di polizia vi è, dunque, una lata discrezionalità nel giudizio prefettizio di affidabilità, in quanto l'attività di polizia preventiva non è vincolata a ricercare la prova della commissione di reati per vietare l'attività soggetta a vigilanza, ben potendo il giudizio di inaffidabilità del richiedente fondarsi su un quadro indiziario concreto e basato su fatti certi (cfr. T.A.R. Napoli, 23.01.2014 n. 1062; in senso conforme, T.A.R. Bari, sez. II, n. 357/2017 e T.A.R. Bari, sez. U, n. 1118/2022) ” (cfr. T.A.R. per la Sicilia, Palermo, sez. IV, 29.10.2024, n. 3000);

- con riferimento al requisito della buona condotta, “ in tema di autorizzazioni di polizia l’Amministrazione è titolare di un ampio potere discrezionale nella valutazione dell'affidabilità e la buona condotta di colui in favore del quale rilasciare l’autorizzazione, potere finalizzato alla migliore tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, così che in tale prospettiva elementi di valutazione possono esser desunti dalle condotte comunque ritenute significative del soggetto, sempreché siano collegate e coerenti con il tipo d'attività soggetta a tali titoli di polizia ” (cfr. Cons. Stato, sez. I, 01.09.2025, n. 960);

- e ancora “ Il giudizio di non affidabilità è, quindi, giustificabile anche in situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma semplicemente a fatti non ascrivibili a buona condotta ”, il cui giudizio dell’Amministrazione deve essere “ attendibile, ragionevole e coerente ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 20.10.2020, n. 6322).

14. Ciò chiarito, ad avviso del Collegio nel caso di specie il giudizio di inaffidabilità della Prefettura di -OMISSIS- con riguardo alla posizione del ricorrente è sicuramente ragionevole, attendibile e immune dall’asserito profilo di inattualità.

L’Amministrazione prefettizia, invero, ha coerentemente e legittimamente ravvisato indici di inaffidabilità della condotta del -OMISSIS- dalle circostanze fattuali emerse dal provvedimento di ammonimento reso dalla Prefettura di -OMISSIS-.

Provvedimento che, seppur contestato dinanzi al TAR Parma, al momento di adozione del decreto prefettizio oggetto del presente giudizio risulta pienamente efficace e, quindi, idoneo a fornire alla prefettura meneghina elementi fattuali su cui fondare a sua volta il proprio giudizio discrezionale di affidabilità ai sensi dell’art. 11, comma 2 del TULPS.

In particolare, ad avviso del Collegio, le condotte aggressive e a tratti violente debitamente evidenziate dal decreto di ammonimento, anche se avvenuta nell’anno precedente, si presentano di gravità e rilevanza tali da non potere non assurgere a elementi fattuali su cui ragionevolmente e coerentemente fondare il giudizio di affidabilità prefettizio. Giudizio che guarda alla tutela dell’interesse pubblico dell’ordine e alla sicurezza pubblica, “ a cui possono ragionevolmente ricollegati i servizi di stewarding in occasione delle competizioni calcistiche professionistiche; tanto più che tali servizi implicano un contatto diretto con una moltitudine di persone e risulta dunque indispensabile che gli stessi siano svolti da personale che diano piena e sicura affidabilità nel sapere reggere consapevolmente con la massima autorevolezza e accortezza possibile il confronto con tale moltitudine di persona ” (cfr. Cons. Stato, sez. I, 01.09.2025, n. 960).

15. E nemmeno può ravvisarsi alcuna illegittimità di siffatto giudizio di inaffidabilità dalla mera circostanza della pendenza del giudizio avverso il decreto di ammonimento dinanzi al TAR Parma. Come è stato notato poc’anzi e nel paragrafo 9, il giudizio di inaffidabilità in disamina:

- si basa su circostanze fattuali ravvisate da un provvedimento di ammonimento pienamente efficace nel momento in cui è stato adottato il decreto in questa sede;

- è, comunque, ininfluente rispetto alle sopravvenienze, anche discendenti da pronunce giurisdizionali, relative al provvedimento di ammonimento, attesa la diversità – e la conseguente autonomia - del potere amministrativo in concreto esercitato nonché la diversità dei rami dell’Amministrazione statale resistente territorialmente competente.

16. In definitiva, entrambi i motivi sono destituiti di fondamento, sicché il ricorso deve essere integralmente respinto.

Nondimeno, ragioni di equità sostanziale giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente e delle persone fisiche citate in motivazione.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ON IN, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

IC IU US, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC IU US	ON IN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.