Pubblicato il 23/02/2026

N. 03364/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15076/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 15076 del 2025, proposto da
Arte e Mercati S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli, Emilia Pulcini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela MAni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato da Roma Capitale in merito alle richieste delle società Arte e Mercati circa l’area demaniale idrica in via Capoprati di competenza regionale, di cui la società è concessionaria, per lo svolgimento della manifestazione socio – culturale “Anticaglie a Ponte Milvio”

e per la condanna

dell’amministrazione comunale - e regionale per quanto di competenza - a provvedere alla riconsegna dell’area, anche mediante nomina di commissario ad acta;

nonché per il risarcimento del danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 la dott.ssa IA MA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Arte e Mercati fa presente di essere titolare, fino all’anno 2034, della concessione di un’area demaniale idrica di competenza regionale, con estensione di 7.200,00 mq, ubicata nel Comune di Roma, in località via Capoprati, ove svolgeva la manifestazione socio-culturale e commerciale “Anticaglie a Ponte Milvio” il sabato e la domenica di ogni mese.

La suddetta area è stata oggetto dell’intervento giubilare n. 168 nell’ambito della realizzazione dei parchi di affaccio sul fiume Tevere, con conseguente presa in consegna nel marzo del 2024 da parte di Roma Capitale per la realizzazione dei relativi lavori.

Nelle more della realizzazione dei lavori, la Regione Lazio ha adottato l’8 novembre 2024 la determina G.14841, di sospensione, ex art. art. 26, comma 1 Regolamento regionale 1/2022, della concessione della Arte e Mercati. Detta determina prevedeva che il periodo di sospensione della concessione sarebbe decorso «dal 21 marzo 2024, data di consegna temporanea al soggetto attuatore delle aree demaniali su cui realizzare i lavori dell’intervento giubilare n. 168, al 15 marzo 2025, data di presunta conclusione dei lavori comunicata dall’Area Valorizzazione del Tevere e delle Aree Fluviali, del Dipartimento tutela ambientale di Roma Capitale, con nota prot. QL 82178 del 17.10-2024, acquisita in pari data con prot. n. 1278098». La determina specificava anche che, decorso il periodo di sospensione, l’area sarebbe stata ripresa in possesso dalla Regione Lazio per la «successiva riconsegna al concessionario Arte e Mercati s.r.l.».

La società ricorrente deduce che l’inaugurazione del Parco di affaccio sarebbe avvenuta il 18 giugno 2025 ma nonostante ciò la concessione è ancora sospesa e che, ad oggi, esercita la propria attività su un’area, ceduta momentaneamente da Roma Capitale, che reputa insufficiente allo svolgimento del commercio. Aggiunge che a partire dall’aprile 2025 ha chiesto a Roma Capitale e alla Regione Lazio informazioni circa la tempistica di riconsegna dell’area di via Capoprati, senza ottenere un concreto riscontro, se non comunicazioni meramente interlocutorie, e che ha avuto esito negativo anche un incontro dell’8 ottobre 2025, tenutosi presso gli Uffici di Roma Capitale, finalizzato alla restituzione dell’area.

La ricorrente procede, inoltre, a dettagliare il contenuto delle interlocuzioni con Roma Capitale e la Regione Lazio e rileva come ne emergerebbe la pretesa comunale, non condivisa dalla Regione, di avere uso e disponibilità dell’area per ulteriori due anni rispetto alla fine dei lavori del parco di affaccio, con conseguente proroga biennale della conclusione lavori. In proposito, chiede il deposito in via istruttoria di una “istanza di concessione” che sarebbe stata presentata dall’amministrazione comunale alla Regione e di cui viene fatta menzione in una nota regionale, indirizzata a Roma Capitale, datata 14 ottobre 2025.

Arte e Mercati sostiene che il modo di agire delle amministrazioni intimate – e di Roma Capitale in particolar modo – sarebbe viziata per eccesso di potere e in contrasto con i principi della fiducia e della tutela del legittimo affidamento, che ne devono sorreggere l’azione.

Chiede, pertanto, che sia accertata l’illegittimità del silenzio serbato da Roma Capitale e dalla Regione Lazio sulla richiesta di restituzione dell’area oggetto di concessione, nonché il risarcimento del danno, corrispondente alla perdita da fatturato o al diverso importo liquidato in via equitativa, derivante dalla circostanza che la società opera da mesi su un’area non adeguata.

La Regione Lazio si difende sostenendo di non essere rimasta silente a fronte delle richieste di parte ricorrente e che Roma Capitale non le avrebbe ancora comunicato il completamento delle opere Giubilari realizzate nell’ambito del progetto n. 168, né le ha restituito l’area oggetto di contesa.

Roma Capitale eccepisce la carenza di interesse della ricorrente, in quanto dalla riconsegna dell’area alla Regione Lazio non discenderebbe automaticamente la riattivazione del rapporto concessorio sospeso. Eccepisce anche che il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto l’adozione del provvedimento di riconsegna dell’area spetterebbe alla Regione Lazio. Di conseguenza sarebbe inammissibile nei confronti del Comune la richiesta, pure formulata nel ricorso, di nominare un commissario ad acta, nel caso di perdurante silenzio.

In via subordinata, Roma Capitale sostiene l’insussistenza del silenzio, e quindi l’inammissibilità dell’azione proposta da Arte e Mercati, in quanto tale azione non potrebbe essere utilizzata quale strumento surrogatorio di un diverso contenzioso sulla disponibilità dell’area. Nel merito, deduce l’infondatezza delle pretese di parte ricorrente, ivi comprese quelle di natura risarcitoria.

Alla camera di consiglio del 18 febbraio il ricorso è stato trattenuto in decisione.

In primo luogo, vanno disattese le eccezioni in rito sollevate da Roma Capitale.

A tal fine, va chiarito che le istanze presentate dalla parte ricorrente al Comune e alla Regione sono volte ad avere contezza, per i profili di rispettiva competenza, della conclusione dei lavori dell’intervento giubilare n. 168 (di pertinenza dell’amministrazione comunale) e della riconsegna dell’area alla Regione, nonché della tempistica per la riattivazione, da parte della Regione Lazio, della concessione demaniale in favore di Arte e Mercati. Ne consegue che le eccezioni processuali di Roma Capitale sono prive di fondamento, in quanto la società ricorrente chiede che sia accertata l’illegittimità del silenzio serbato dalle due amministrazioni intimate, che non avrebbero adottato le determinazioni di rispettiva competenza a fronte delle numerose richieste della società istante.

Non può, poi, essere accolta la richiesta istruttoria formulata da Arte e Mercati nel ricorso, in quanto il documento del quale si chiede il deposito in giudizio attiene a una presunta istanza presentata dal Comune alla Regione che non risulta rilevante per la definizione della presente controversia.

Nel merito, la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalle amministrazioni merita accoglimento.

Come noto, l’obbligo dell’amministrazione di provvedere sull’istanza ricevuta sussiste non solo quando la legge regola la presentazione della relativa istanza da parte del privato, così riconoscendogli la titolarità di una situazione qualificata e differenziata, ma anche in tutte le fattispecie particolari nelle quali ragioni di giustizia e di equità impongono l’adozione di un provvedimento e, quindi, tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione della parte pubblica, sorge per il privato una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione pubblica (tra le tante, cfr. Cons. Stato, sezione sesta, 1 ottobre 2021, n. 6569).

Nel caso in esame, emerge che Arte e Mercati ha chiesto alle amministrazioni resistenti di conoscere se sussistono le condizioni per la cessazione della sospensione della propria concessione demaniale e, quindi, se i lavori posti in essere da Roma Capitale nell’area per l’intervento giubilare sono stati completati ed è possibile procedere alla restituzione dell’area alla Regione Lazio, circostanza questa propedeutica alla riattivazione della concessione.

Dalla documentazione versata in giudizio si evince che le amministrazioni non concordano sulla individuazione della data di conclusione dei lavori, che secondo la Regione Lazio coinciderebbe con il completamento della realizzazione del Parco di Affaccio Italico, mentre secondo Roma Capitale si prolungherebbe per il successivo biennio di manutenzione dell’opera (cfr. la nota della Regione del 14 ottobre 2025, in riscontro a quella comunale del 23 settembre 2025).

Premesso che tale disputa esula dall’oggetto della presente controversia, quello che qui interessa è che le due amministrazioni non hanno fornito una risposta esaustiva alle istanze della parte ricorrente, la quale ha il diritto di conoscere quando si verificheranno le condizioni per la riattivazione della concessione demaniale.

Ne consegue che è illegittimo il silenzio serbato sulle istanze presentate dalla ricorrente e va ordinato alle amministrazioni intimate, per i profili di rispettiva competenza, di riscontrare le richieste di Arte e Mercati.

Nello specifico, Roma Capitale sarà tenuta a comunicare alla ricorrente, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente decisione, la data esatta entro la quale l’area verrà restituita alla Regione Lazio, esplicitando altresì, qualora non intenda procedere all’immediata restituzione, quali sarebbero le ragioni ostative alla riconsegna.

La Regione Lazio, a sua volta, dovrà adottare nei successivi trenta giorni un provvedimento espresso, con il quale procederà, sussistendone le condizioni, a riattivare la concessione in favore di Arte e Mercati, ovvero assumerà determinazioni di altro tipo circa la sorte della concessione. Va chiarito fin d’ora che, se la Regione intenderà pronunciarsi nel senso di prorogare la sospensione della concessione, dovrà indicare le ragioni, fattuali e giuridiche, poste a giustificazione della proroga, nonché la sua durata.

Il Collegio ritiene che, al momento, è possibile soprassedere dalla richiesta di nomina di un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante silenzio da parte delle amministrazioni resistenti.

Con riferimento alla domanda di risarcimento del danno, deve disporsi la conversione del rito in ordinario, rinviandone la trattazione all’udienza pubblica che sarà fissata con separato provvedimento.

Le spese di lite relative alla domanda diretta all’accertamento del silenzio seguono la soccombenza e sono poste a carico della Regione Lazio e di Roma Capitale nella misura quantificata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), non definitivamente pronunciando:

- accoglie il ricorso, quanto alla domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalle amministrazioni resistenti e, per l’effetto, ordina a Roma Capitale e alla Regione Lazio di provvedere sull’istanza della società ricorrente entro i termini indicati in motivazione.

- dispone la conversione del rito in ordinario in relazione alla domanda risarcitoria, secondo quanto indicato in motivazione.

Condanna le amministrazioni resistenti al pagamento delle spese di lite per la parte relativa alla domanda di accertamento del silenzio, in misura pari, rispettivamente, a euro 1.500,00, oltre accessori di legge, a carico della Regione Lazio ed euro 1.500,00, oltre accessori di legge, a carico da Roma Capitale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

IA MA EL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA MA EL	Marco Bignami

IL SEGRETARIO