Pubblicato il 10/03/2026

N. 00345/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00448/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 448 del 2024, proposto da
Ponentino S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Luppi e Francesco Luppi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di PA sul Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato MA Ballerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Unione dei Comuni della Valtenesi, non costituita in giudizio;

nei confronti

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6;

per l'annullamento

- dell’ordinanza del Comune di PA sul Garda n. 4 del 9/5/2024, conosciuta in data 10/5/2024, di rimozione e ripristino di manufatti edilizi abusivi sulle aree site in Via San Cassiano, foglio 3 mappali 424-586-587-588;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, con ogni conseguente statuizione e, ove occorra, in via subordinata, per l’accertamento dell’obbligo dell’Unione dei Comuni della Valtenesi e/o del Comune di PA sul Garda di rilasciare autorizzazione paesaggistica per l’intervento di progetto rappresentato nelle istanze prodotte sub. 10, 11, 14 e 15, così come sottoposta alla Soprintendenza;

per l’accertamento della destinazione d’uso ricettiva a campeggio dei mappali di proprietà della ricorrente siti in Comune di PA sul Garda, foglio, mappali 424-586-587-588.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di PA sul Garda e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. BE BI GE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il provvedimento impugnato .

1.1. La società ricorrente è proprietaria di un compendio turistico ricettivo di circa 85.000 mq, in larga parte ricadente nel Comune di Moniga del Garda (foglio 6, mappali 261 e 684), per circa 66.755 mq; e per la restante parte nel Comune di PA sul Garda (foglio 3, mappali 424 e 586). L’area è sottoposta a vincolo paesaggistico sia in forza di D.M. 8 marzo 1958 (art. 136 comma 1 lettera c) e d) d. lgs. n. 42/2004), sia ai sensi dell’art. 142 comma 1 lett. b) e c) d. lgs. n. 42/2004, in quanto ricadente nella fascia di rispetto di 150 metri da corsi d’acqua vincolati.

Su tali aree viene esercitata attività di campeggio sin da epoca risalente (dal 1964, secondo la tesi di parte ricorrente), in forza di regolare autorizzazione prefettizia, originariamente rilasciata al sig. IC Bignotti, e successivamente volturata, nel 1967, in favore del sig. PP CO. La ricorrente è subentrata nella proprietà del compendio immobiliare e nella gestione del campeggio (denominato “Piantelle”) a far data dall’aprile 2006, in forza di provvedimenti autorizzativi annuali rilasciati inizialmente dall’Unione Comuni della Valtenesi (all’epoca costituito dai Comuni di Manerba e Moniga del Garda) e successivamente dal Comune di Moniga del Garda (doc. 16 ricorrente). Tutti i provvedimenti autorizzativi rilasciati nel corso degli anni attengono, peraltro, alla sola porzione di campeggio ricadente nel territorio di Moniga del Garda.

1.2. Ciò posto, in data 29 febbraio 2024 personale della Sezione operativa navale Lago di Garda e della Compagnia Desenzano del Garda della Guardia di Finanza eseguiva un controllo presso il predetto campeggio “Piantelle”, e in tale occasione rilevava alcune “incongruenze” nella documentazione paesaggistica ed edilizia fornita dal legale rappresentante della società a giustificazione della realizzazione di alcune “case mobili” all’interno del campeggio; e ciò in quanto i titoli autorizzativi allegati dall’interessata (autorizzazione paesaggistica n. 1986 del 14 aprile 2016 e SCIA edilizia del 19 maggio 2016), sembravano riferiti esclusivamente al territorio del Comune di Moniga del Garda, laddove alcune delle case mobili risultavano realizzate nel territorio del confinante Comune di PA sul Garda. Si trattava, per l’esattezza, di 37 case mobili e di 1 container realizzati nel Comune di PA sul Garda sui mappali 424 e 586 del foglio 3, in area classificata dal vigente PGT di quel Comune come “Area di Salvaguardia Ambientale – ambiti agricoli” .

1.3. L’immobile veniva quindi sottoposto dalla Guardia di Finanza, con verbale del 29 febbraio 2024, a sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. Nel contempo, veniva compulsato l’Ufficio Tecnico del Comune di PA sul Garda, che, effettuate le opportune ricerche di archivio e svolto in data 11 aprile 2024 apposito sopralluogo presso l’area (effettuato dall’esterno della stessa, visto il sequestro pendente), confermava l’assenza di titoli autorizzativi per la realizzazione dei manufatti nella porzione del campeggio insistente sul territorio di PA.

1.4. Il Comune di PA attivava quindi il procedimento di accertamento e repressione dell’abuso edilizio in contraddittorio con l’interessata, che presentava controdeduzioni; all’esito, adottava l’ordinanza del Responsabile dell’Area tecnica n. 4 del 9 maggio 2024, con cui ordinava alla società ricorrente di provvedere alla rimozione delle “case mobili adibite ad utilizzo ricettivo” realizzate sul territorio di quel Comune “in assenza di titoli autorizzativi” paesaggistici ed edilizi, e di ripristinare lo stato dei luoghi nel termine di giorni 90 dalla notifica del provvedimento. Il provvedimento era adottato in espressa applicazione, tra l’altro, dell’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 167 d. lgs. 42/2004.

2. Il ricorso .

2.1. Con ricorso ritualmente proposto, la ricorrente impugnava l’ordinanza da ultimo citata e ne chiedeva l’annullamento, previa sospensione, sulla base di tre motivi, con cui lamentava vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili, così sintetizzabili:

1) i manufatti oggetto del provvedimento impugnato sarebbero afferenti ad una attività di campeggio autorizzata sin dal 1964 e sarebbero stati realizzati in epoca antecedente al 1° settembre 1967, non necessitando per tale motivo di alcun titolo autorizzativo; il Comune avrebbe dovuto indagare d’ufficio l’esistenza dei regolari titoli autorizzativi legittimanti il compendio turistico ricettivo;

2) la realizzazione di case mobili all’interno di un campeggio non richiedeva alcun titolo autorizzativo, trattandosi di attività di “edilizia libera” ai sensi dell’art. 3 comma 2 lett. e.5) del TUE, e, ancor di più, di attività urbanisticamente irrilevante ex art. 1 L.R. Lombardia n. 7/2001 e art. 45 L.R. Lombardia n. 27/2015; in tale contesto, sarebbe irrilevante la circostanza che la ricorrente, per eccesso di zelo, abbia presentato una richiesta di autorizzazione paesaggistica e una DIA in relazione ad un progetto unitario relativo all’intero campeggio;

3) il Comune di PA sul Garda non avrebbe competenza ad adottare il provvedimento impugnato, dal momento che, a seguito della costituzione dell’Unione dei Comuni della Valtenesi, di cui fa parte anche il Comune di PA sul Garda, sarebbe competente esclusivamente il SUAP unico dell’Unione dei Comuni; e difatti è questo l’ufficio a cui la ricorrente ha presentato una richiesta di autorizzazione paesaggistica unica in relazione all’intero intervento edilizio di sostituzione delle case mobili, relativo sia al territorio di Moniga che a quello di PA, distinguendo l’intero intervento in quattro zone esattamente individuate ed evidenziando la linea di confine tra i due Comuni; il progetto è stato esaminato unitariamente dalla Soprintendenza ed ha ottenuto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica da parte del Comune di Moniga del Garda, a cui ha fatto seguito la presentazione di DIA allo stesso Comune; sarebbe irrilevante che analoghi provvedimenti non siano stati rilasciati dal Comune di PA sul Garda, dal momento che l’Ufficio tecnico di Moniga fa capo al medesimo SUAP, unico per tutti i comuni dell’Unione, e tenuto conto della unitarietà del progetto.

2.2. Sulla scorta di tali motivi, la ricorrente chiedeva a questo TAR, previo accertamento della destinazione d’uso ricettiva a campeggio dei mappali di proprietà della ricorrente siti in Comune di PA sul Garda, foglio, mappali 424-586-587-588, di annullare l’ordinanza impugnata e, ove occorra, in via subordinata, di accertare l’obbligo dell’Unione dei Comuni della Valtenesi e/o del Comune di PA sul Garda di rilasciare autorizzazione paesaggistica per l’intervento di progetto rappresentato nelle istanze prodotte sub. 10, 11, 14 e 15, così come sottoposte alla Soprintendenza.

3. Svolgimento del processo .

3.1. Il Comune di PA sul Garda si costituiva in giudizio depositando documentazione e memoria difensiva, contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

3.2. In giudizio si costituiva anche il Ministero della Cultura, depositando atto di stile e breve relazione sui fatti di causa della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Bergamo e Brescia; nella propria relazione, la Soprintendenza eccepiva la propria estraneità al presente contenzioso, evidenziando di essersi espressa positivamente, attraverso l’istituto del silenzio-assenso, sulla richiesta di autorizzazione paesaggistica pervenuta dal Comune di Moniga del Garda in data 14 aprile 2016 in relazione alla posa delle casette mobili.

3.3. Con ordinanza n. 217 del 11 luglio 2024, la Sezione accoglieva la domanda cautelare e sospendeva l’esecuzione del provvedimento impugnato, con motivazione limitata al periculum in mora dedotto dalla ricorrente, fissando per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 7 maggio 2025 e compensando le spese della fase.

3.4. In prossimità quest’ultima udienza, le parti integravano la propria documentazione e depositavano memorie conclusive nel rispetto del termine di rito; in particolare:

- la difesa del Comune eccepiva la sopravvenuta cessazione della materia del contendere, sul rilievo che in corso di causa la parte ricorrente aveva provveduto ad eliminare l’abuso e ripristinare lo stato dei luoghi, come da verbale di accertamento del 20 dicembre 2024;

- la difesa di parte ricorrente contestava la sopravvenuta cessazione della materia del contendere e confermava la persistenza dell’interesse alla decisione del ricorso, non avendo l’amministrazione provveduto a rimuovere in autotutela il provvedimento impugnato né a riconoscere la legittimità dell’intervento edilizio sanzionato; in più, in corso di causa sarebbero intervenute due sopravvenienze rilevanti favorevoli alla ricorrente: (i) la relazione della Soprintendenza che ha confermato di aver assentito per silenzio assenso l’interno intervento (ricomprendente i territori di entrambi i Comuni); (ii) la mancata proposizione di ricorso incidentale da parte del Comune di PA avverso i titoli commerciali, edilizi e paesaggistici rilasciati alla ricorrente dal Comune di Moniga, con conseguente consolidamento dei relativi effetti.

3.5. In esito all’udienza pubblica del 7 maggio 2025, la Sezione disponeva con ordinanza incombenti istruttori a carico di entrambe le parti, in particolare invitando la parte ricorrente a meglio chiarire la persistenza del proprio interesse al ricorso, e all’amministrazione di aggiornare il Collegio circa lo stato e l’eventuale esito del nuovo procedimento di autorizzazione paesaggistica attivato dalla ricorrente in corso di causa dinanzi al Comune di PA e riferita alle sole case mobili già realizzate sul territorio di quel Comune.

3.6. In prossimità dell’udienza di rinvio, entrambe le parti hanno adempiuto all’incombente istruttorio, integrando la propria documentazione e depositando memorie difensive. Da tali produzioni si evince che:

(i) con provvedimento n. 16 del 20 giugno 2025, il Comune di PA sul Garda ha rilasciato alla società ricorrente l’autorizzazione paesaggistica per le opere consistenti in “collocazione case mobili sull’area sita a PA sul Garda (…) Foglio n. 3 Mappale 423” , in accoglimento dell’istanza presentata dall’interessata il 27 febbraio 2025;

(ii) sulla medesima area è attualmente in corso presso il Comune di PA sul Garda, a fronte di specifica istanza presentata dalla ricorrente in data 24 aprile 2025, un procedimento di SUAP in variante al Piano di Governo del Territorio per l’ampliamento su detta area dell’attività ricettiva già esercitata dalla società richiedente nel Comune di Moniga del Garda; tale procedimento, avviato con deliberazione della giunta comunale di PA n. 60 del 1 luglio 2025, è ancora in fase istruttoria (al novembre 2025), essendo in fase di svolgimento la conferenza dei servizi funzionale alla Valutazione Ambientale Strategica;

(iii) nella memoria conclusiva, parte ricorrente ha confermato la persistenza del proprio interesse sia all’annullamento del provvedimento impugnato, sia all’accertamento della legittima destinazione a campeggio dei fondi di sua proprietà siti nel Comune di PA, trattandosi di una attività – a dire della ricorrente - insediata legittimamente su quei fondi sin dal 1962 (prima che al fondo venisse impressa l’attuale destinazione agricola) e legittimamente proseguita anche dopo in forza del preùso legittimo; in particolare, parte ricorrente ha contestato di aver prestato acquiescenza all’ordinanza impugnata, dal momento che lo spostamento delle case mobili sarebbe stato posto in essere soltanto perchè a tale spostamento era condizionato il dissequestro penale dell’area, a sua volta indispensabile per consentire l’avvio del procedimento di autorizzazione paesaggistica dell’insediamento e, a seguire, del procedimento di variante urbanistica; quanto alla domanda di accertamento, l’interesse al suo accoglimento non cesserebbe neppure in caso di approvazione della Variante urbanistica, dal momento che questa avrebbe efficacia solo pro futuro e quindi non sanerebbe la pregressa attività di campeggio: il che avrebbe rilievo sotto il profilo fiscale, dal momento che nell’ottobre 2025 la Guardia di Finanza ha contestato alla società ricorrente la non deducibilità dal reddito d’impresa di oltre 152 mila euro di spese sostenute tra il 2019 e il 2023 per l’acquisto, la locazione e la manutenzione delle case mobili, in quanto abusivamente collocate sui fondi in questione;

(iv) la difesa del Comune ha replicato con memoria, contestando la fondatezza delle argomentazioni avversarie ed insistendo per la declaratoria di improcedibilità del ricorso, e comunque, nel merito, per il suo rigetto.

3.7. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2026, dopo la discussione dei difensori delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

4. Decisione .

Ritiene il collegio che la domanda di annullamento proposta dalla parte ricorrente sia improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e comunque infondata nel merito, così come infondata è la domanda di accertamento, alla stregua delle considerazioni che seguono.

5. Quanto alla domanda di annullamento della ordinanza di ripristino .

5.1. Improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse .

La domanda di annullamento dell’ordinanza n. 4/2024 di rimozione delle case mobili adottata dal Comune di PA il 9 maggio 2024 non appare più sorretta da un interesse concreto e attuale della parte ricorrente, come giustamente eccepito dalla difesa dell’amministrazione.

In corso di causa, infatti, la parte ricorrente ha provveduto spontaneamente a dare esecuzione al provvedimento impugnato, benchè quest’ultimo fosse stato sospeso da questo TAR in sede cautelare fino alla decisione di merito.

La circostanza che il provvedimento sia stato eseguito dalla ricorrente nella prospettiva di conseguire nuove e diverse utilità (ottenere il dissequestro dell’area e, per l’effetto, precostituire i presupposti per ottenere il rilascio ex novo, da parte del Comune di PA, dell’autorizzazione paesaggistica, a sua volta prodromica all’ottenimento del titolo edilizio) non elide il carattere spontaneo dell’iniziativa, motivata da considerazioni attinenti verosimilmente alla maggiore speditezza della nuova azione amministrativa rispetto alla durata - e all’alea - del presente giudizio, ma certamente non necessitata dall’ordinanza impugnata, una volta intervenuta la sospensione cautelare dei suoi effetti fino alla definizione del presente giudizio.

Peraltro, si può prescindere dal dichiarare l’improcedibilità della domanda di annullamento dal momento che quest’ultima è comunque infondata nel merito.

5.2. Infondatezza della domanda .

5.2.1. L’ordinanza impugnata ha contestato alla società ricorrente di aver installato “case mobili adibite ad utilizzo ricettivo all’interno di un campeggio in assenza di titoli autorizzativi” sulle aree site nel Comune di PA sul Garda individuate in Catasto al Foglio 3 mappali 424-586-587-588, e su tale presupposto ne ha ordinato la rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi.

5.2.2. Il presupposto sul quale è stata adottata l’ordinanza impugnata non è contestabile: dagli atti di causa si evince chiaramente che la ricorrente non ha mai ottenuto alcun titolo autorizzativo dal Comune di PA, né di carattere paesaggistico né di carattere edilizio, per installare le predette “case mobili” sull’area di cui si discute; tutti i titoli autorizzativi prodotti in giudizio attengono esclusivamente alla porzione di campeggio insistente sul territorio di Moniga del Garda e sono stati rilasciati dal Comune di Moniga del Garda, o comunque con specifico riferimento al territorio di questo Comune. Più in generale, l’intera porzione di campeggio insistente sul Comune di PA non è mai stata assentita da alcuna amministrazione, atteso che tutti i titoli autorizzatori, sia quelli originari risalenti al 1964 e 1967, sia quelli afferenti al subingresso della ricorrente (e quelli successivi) si riferiscono esclusivamente al territorio di Moniga del Garda.

5.2.3. Nel dicembre del 2015 la ricorrente ha confezionato una domanda di autorizzazione paesaggistica per l’installazione di numerose casette mobili all’interno dell’intero compendio di proprietà. Il relativo progetto prevedeva l’installazione delle casette mobili sia sui mappali ubicati nel territorio di Moniga del Garda, sia su quelli ubicati nel territorio di PA. Tuttavia, sia la pratica paesaggistica che quella edilizia sono state incardinate dalla ricorrente esclusivamente presso il Comune di Moniga.

5.2.4. La ricorrente ha così ottenuto dal Comune di Moniga, nell’anno 2016, l’autorizzazione paesaggistica per l’installazione delle casette, previo silenzio-assenso della Soprintendenza, nonché il relativo titolo edilizio (DIA, non opposta dal Comune); entrambi i provvedimenti, peraltro, fanno specifico riferimento alle sole casette mobili da installare sui mappali di Moniga, mentre nulla è mai stato ottenuto e nemmeno richiesto al Comune di PA in relazione alle casette da realizzare sui mappali ubicati in quel Comune.

5.2.5. In relazione a tale circostanza, nella relazione paesaggistica allegata all’ultima istanza di autorizzazione paesaggistica presentata dalla ricorrente al Comune di PA in corso di causa – esitata nel rilascio della recente autorizzazione paesaggistica n. 16 del 20 giugno 2025 – il tecnico di parte ricorrente ha ammesso lealmente che il progetto allegato all’originaria istanza di autorizzazione paesaggistica del 2016 (approvato dal Comune di Moniga del Garda con il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica prot. n. 1989 del 14 aprile 2016, riferita alla realizzazione di nuove case mobili sui mappali 261 e 684 del foglio 6 in territorio di Moniga), “ comprendeva tuttavia anche la disposizione di nuove case mobili sui mappali 586 e 424 del foglio 3 in comune di PA sul Garda, a cui non è stata erroneamente chiesta alcuna autorizzazione” : cfr. docc. 36/A, pag. 6 nel formato digitale.

5.2.6. È stata quindi la stessa ricorrente a riconoscere in corso di causa che, benchè il progetto di installazione di nuove casette mobili riguardasse unitariamente l’intero campeggio, e quindi sia la porzione ubicata nel territorio di Moniga sia quella ubicata nel territorio di PA, le istanze di autorizzazione paesaggistica ed edilizia vennero tuttavia presentate al solo Comune di Moniga e non a quello di PA, con l’inevitabile conseguenza che l’installazione delle casette mobili è stata autorizzata sul solo territorio di Moniga, ma non su quello di PA (da cui la necessità della recente richiesta di estensione dei titoli autorizzatori anche sul territorio di PA).

5.2.7. Nella relazione paesaggistica da ultimo citata il tecnico della ricorrente sostiene che il mancato coinvolgimento del Comune di PA in occasione della precedente pratica paesaggistica ed edilizia del 2016 sarebbe avvenuto per un mero “errore” , ma la verità, con ogni probabilità, è che la ricorrente non poteva richiedere al Comune di PA l’autorizzazione ad installare case mobili adibite a campeggio in una porzione di territorio di quel Comune in cui – giova ribadirlo – nessuna attività di campeggio era mai stata autorizzata e nessuna attività di campeggio sarebbe mai stata autorizzabile, ostandovi una specifica previsione di incompatibilità contenuta nello strumento urbanistico di quel Comune, tuttora vigente (in attesa della Variante richiesta in corso di causa dalla ricorrente e allo stato in itinere).

5.2.8. Alla luce di tali considerazioni, l’installazione delle casette mobili sulla porzione di campeggio (abusiva) sita nel territorio di PA è avvenuta senza titolo, e doverosamente l’amministrazione, con il provvedimento impugnato, ne ha ordinato la rimozione, non appena accertata l’abusività dell’intervento.

5.2.9. La ricorrente sostiene che le casette mobili sarebbero state realizzate ante 1967 , ma non fornisce alcuna prova né alcun principio di prova di tale affermazione. Peraltro – in disparte la considerazione che l’assenza della autorizzazione paesaggistica sarebbe di per sé sufficiente a sorreggere la legittimità dell’ordinanza impugnata, anche a prescindere dai profili di carattere più specificamente edilizio - la deduzione di parte ricorrente è comunque smentita dal contenuto della relazione paesaggistica allegata alla prima istanza di autorizzazione paesaggistica del 2016; in tale relazione infatti il tecnico progettista della ricorrente, nel descrivere l’intervento, parlava di “installazione” di casette mobili, facendo quindi evidente riferimento all’intento di insediare ex novo tali manufatti nella struttura ricettiva, e inoltre, nel descrivere la situazione esistente a quella data, parlava di un compendio caratterizzato, “oltre che dalla presenza di attività ed edifici al servizio dell’attività turistica, dalla presenza di piazzole in erba, destinate ad ospitare tende, roulotte e camper dei turisti e dei villeggianti del camping” , nonché da “importante presenza di vegetazione di alto fusto, utilizzata con funzione ombreggiante, delimitante le piazzole stesse ed avente funzione di mitigazione ambientale” . Tali rilievi avvalorano la convinzione che le casette mobili di cui si discute siano state installate nel campeggio, per la prima volta, soltanto nel 2016 (come da dichiarazione di ultimazione lavori del giorno 8 agosto 2016), mentre prima di allora la situazione era molto diversa e caratterizzata da piazzole in erba (“ destinate ad ospitare tende, roulotte e camper”) ed edifici di utilizzo comune al servizio dell’attività turistica.

5.2.10. In ogni caso, competeva alla parte ricorrente - e non certo al Comune – l’onere di fornire la prova rigorosa del carattere risalente dell’edificazione, in applicazione del principio giurisprudenziale di c.d. “vicinanza della prova”, secondo cui “Con riferimento alla prova che l'immobile è stato edificato in epoca antecedente al 1967 e, in particolare, prima della data di entrata in vigore (1º settembre 1967) della c.d. legge-ponte, legge n. 765 del 1967, che ha introdotto l'obbligo generalizzato di preventivo titolo autorizzatorio per la realizzazione di opere in qualsiasi parte del territorio comunale e, quindi, anche al di fuori del perimetro del centro urbano, deve ritenersi che grava sul proprietario l'onere di provare il carattere risalente del manufatto. Tale onere incombe sul privato a ciò interessato in applicazione del principio di vicinanza della prova, poiché egli è l'unico soggetto a essere nella disponibilità di documenti e di elementi di prova, in grado di dimostrare con ragionevole certezza l'epoca di realizzazione del manufatto. Ne consegue che solo la deduzione della parte privata di concreti elementi di fatto relativi all'epoca dell'abuso trasferisce l'onere della prova contraria in capo all'Amministrazione” (Consiglio di Stato, sez. VI, 25/09/2024, n. 7770; T.A.R. Brescia, sez. II, 1 luglio 2024, n. 583; T.A.R. Milano sez. II, 2/01/2024, n. 1).

Nel caso di specie, prima del 1967 può ritenersi comprovata soltanto l’esistenza del campeggio, peraltro autorizzato soltanto sui mappali ricadenti nel territorio di Moniga, mentre nessuna prova è stata fornita in relazione alla preesistenza delle casette mobili: anzi, gli atti versati in giudizio inducono chiaramente a ritenere che le stesse siano state installate per la prima volta soltanto nel 2016.

5.2.11. La ricorrente sostiene che la realizzazione di case mobili all’interno di un campeggio non richiedeva alcun titolo autorizzativo, trattandosi di attività di edilizia libera ex art. 3 comma 2 lett. e.5 TUE, e, ancor di più, di attività urbanisticamente irrilevante ex art. 1 n. 7/2001 L.R. Lombardia e art. 45 L.R. Lombardia n. 27/2015; in tale contesto, sarebbe irrilevante la circostanza che la ricorrente, per eccesso di zelo, abbia presentato una richiesta di autorizzazione paesaggistica e una DIA in relazione ad un progetto unitario relativo all’intero campeggio.

Anche questa censura è infondata.

Intanto, in senso contrario, appare dirimente la circostanza che l’area di cui discute è sottoposta a vincolo paesaggistico sin dal 1958, sicchè l’installazione di casette mobili richiedeva comunque, a prescindere da ogni considerazione di carattere edilizio, il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Sotto il profilo prettamente edilizio, non appare pertinente il richiamo di parte ricorrente al concetto di “edilizia libera” di cui all’art. art. 3 comma 2 lett. e.5 TUE, tenuto conto che questa norma qualifica come interventi di “nuova costruzione” , necessitanti quindi di permesso di costruire, “l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee” . La norma, in sostanza, nell’elencare le ipotesi tassative di interventi che non richiedono alcun titolo edilizio, ha inteso chiarire che il criterio di distinzione tra interventi è (non già strutturale ma) funzionale, nel senso che sono precari i manufatti che risultano destinati a soddisfare esigenze di carattere contingente e ad essere quindi eliminati, sicché è soggetto a permesso di costruire il manufatto che, pur se non infisso al suolo, ma solo aderente in modo stabile ad esso, sia destinato ad un uso perdurante nel tempo. In applicazione di tale principio, nel caso di specie appare evidente il carattere permanente dei manufatti di cui si discute, al di là della loro più o meno agevole amovibilità, tenuto conto della permanenza delle strutture, ininterrottamente, quanto meno dal 2016 fino al 2024, quando le medesime sono state spostate altrove al solo fine di consentire alla ricorrente di avviare un complessivo procedimento di “sanatoria” (paesaggistica ed edilizia) dell’insediamento.

Non pertinente, infine, appare la tesi di parte ricorrente in ordine al carattere “non urbanisticamente rilevante” dei manufatti di cui si discute alla luce di quanto previsto dall’art. 1 comma 6 L.R. Lombardia n. 7/2001 (secondo cui “Nei campeggi è consentita la presenza di allestimenti minimi utilizzabili da clienti sprovvisti di mezzi propri di pernottamento, purché in misura non superiore al trenta per cento del numero complessivo delle piazzole autorizzate” ), e dall’art. 45 della L.R. Lombardia n. 27/2015 (secondo cui “Non costituiscono attività rilevanti ai fini urbanistico-edilizi, quindi non richiedono alcun titolo abilitativo edilizio, l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali pre-ingressi, roulotte, camper, case mobili e imbarcazioni, che siano installati, con temporaneo ancoraggio al suolo, all'interno di strutture ricettive all'aperto, per la sosta e il soggiorno dei turisti e conformi alle disposizioni della presente legge e del regolamento di cui all'articolo 37” ). La tesi di parte ricorrente pretermette la considerazione – di per sé assorbente – che nella porzione del compendio immobiliare di sua proprietà ricadente nel territorio di PA sul Garda, mai nessuna attività ricettiva risulta essere stata autorizzata, essendo anzi la stessa espressamente ricompresa tra le attività “non ammesse” in zona dal vigente strumento urbanistico comunale di PA, come meglio si dirà in seguito.

5.2.12. Al riguardo, parte ricorrente sostiene che le case mobili oggetto dell’ordinanza impugnata, insistenti sul territorio di PA, sarebbero state autorizzate dal Comune di Moniga del Garda con il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica prot. 1986 del 14 aprile 2016 e in forza della DIA (non opposta) del 19 maggio 2016; e ciò in quanto il progetto allegato sia all’istanza di autorizzazione paesaggistica sia alla DIA si riferiva unitariamente all’intero intervento, distinguendo esattamente i mappali interessati dall’intervento, ubicati rispettivamente nel Comune di Moniga e nel Comune di PA, nonché le costruzioni che sarebbero state realizzate all’interno degli uni e degli altri; il Comune di Moniga, pertanto, avrebbe autorizzato unitariamente l’intero intervento, come peraltro era giusto che avvenisse essendo l’Ufficio tecnico di Moniga il servizio di riferimento dell’Unione di Comuni ai fini del rilascio di quel tipo di autorizzazione; pertanto, a fronte di provvedimenti autorizzativi rilasciati dal Comune di Moniga in relazione all’intero intervento, il Comune di PA, ove avesse voluto contestare la legittimità (parziale) di tali provvedimento per difetto di competenza territoriale, avrebbe dovuto impugnare dette autorizzazioni con ricorso incidentale nel presente giudizio; non avendolo fatto, gli effetti dei provvedimenti autorizzativi si sarebbero ormai consolidati e sarebbero diventati non più contestabili.

La censura, osserva il Collegio, non può essere condivisa.

Sia l’autorizzazione paesaggistica del 14 aprile 2016 2016 sia la DIA del 19 maggio 2016 fanno entrambe espresso riferimento ai soli mappali insistenti nel Comune di Moniga del Garda (mappali 684-261 del foglio 6 del Comune di Moniga), mentre non vi è alcun riferimento ai mappali riferiti al Comune di PA sul Garda (mappali 586 e 424 del Foglio 3 del Comune di PA).

D’altra parte tale circostanza, oltre a risultare per tabulas , è stata riconosciuta dalla stessa ricorrente nella nuova istanza di autorizzazione paesaggistica del 27 febbraio 2025, dove - nella relazione illustrativa – il tecnico progettista ha ammesso lealmente che, sebbene il progetto allegato all’originaria istanza di autorizzazione paesaggistica del 2016 comprendesse sia i mappali 261 e 684 del foglio 6 in Comune di Moniga del Garda, sia i mappali 586 e 424 del foglio 3 in Comune di PA sul Garda, tuttavia, in relazione a questi ultimi “non (era) stata erroneamente chiesta alcuna autorizzazione”.

Si è già detto sopra del carattere verosimilmente “intenzionale” - e non meramente “erroneo” – di tale omissione, motivata dalla circostanza che la porzione di campeggio ubicata nel territorio di PA non era mai stata autorizzata, essendo peraltro incompatibile con le previsioni del vigente strumento urbanistico comunale. In ogni caso, erronea o intenzionale che fosse la predetta omissione, certo è che i provvedimenti autorizzatori in possesso della ricorrente, sia quello paesaggistico sia quello edilizio, si riferiscono unicamente al solo territorio di Moniga, e non a quello di PA. Sicchè la censura è infondata e va respinta.

6. Quanto alla domanda di accertamento .

La ricorrente ha chiesto, in ogni caso, l’accertamento della legittimità della destinazione d’uso ricettiva a campeggio dei mappali di proprietà siti in Comune di PA sul Garda, foglio, mappali 424-586-587-588, e ciò anche al fine di contrastare, in diversa sede, la legittimità del recente accertamento fiscale che ha contestato alla ricorrente l’illegittima deduzione dal reddito di impresa delle spese dedotte tra il 2019 e il 2023 per l’esercizio (abusivo) del campeggio sui mappali di PA.

La domanda, osserva il Collegio, è infondata.

6.1. Come si è esposto in precedenza, la porzione di campeggio insistente sul territorio di PA non è mai stata autorizzata, né prima del 1967 né dopo. Il campeggio, autorizzato sin dal 1964 dal solo Comune di Moniga in relazione ai soli mappali ricadenti nel proprio territorio, si è successivamente esteso abusivamente sui confinanti mappali ricadenti nel territorio di PA, in assenza di autorizzazioni di sorta e in contrasto con la vigente pianificazione.

6.2. Nel vigente strumento urbanistico del Comune di PA – non impugnato dalla ricorrente - l’area è attualmente azzonata all’interno delle “Aree di salvaguardia ambientale”, nelle quali, ai sensi dell’art. 8.4. NTA del Piano delle Regole, la destinazione turistica è espressamente qualificata come “non ammessa” , inclusa la realizzazione di “strutture extralberghiere” quali “villaggi turistici, campeggi e aree di sosta”.

6.3. Non risulta, non essendo stato provato (e nemmeno dedotto) dalla ricorrente, che gli strumenti urbanistici previgenti contenessero previsioni diverse, compatibili con l’insediamento del campeggio; campeggio che peraltro - si ripete - su tale porzione di territorio non è mai stato autorizzato.

6.4. È questo il motivo, d’altra parte, per cui la ricorrente si è indotta in corso di causa ad attivare presso il Comune di PA il procedimento di SUAP in variante al PGT finalizzato a consentire, innovativamente, l’allocazione di strutture turistiche sui mappali di proprietà. Allo stato, tale procedimento è in corso, e soltanto in caso di esito positivo dello stesso, la ricorrente sarà legittimata a richiedere il rilascio del titolo edilizio per l’installazione delle casette mobili in questa porzione del campeggio, finora abusiva: con effetti non retroattivi, ma necessariamente ex nunc .

7. Conclusioni .

7.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso, benchè comunque improcedibile in relazione alla domanda di annullamento per sopravvenuto difetto di interesse, può essere respinto integralmente nel merito, essendo infondato sia in relazione alla domanda di annullamento sia in relazione alla domanda di accertamento.

7.2. Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, attesa la peculiarità e la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA PE, Presidente

BE BI GE, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE BI GE	MA PE

IL SEGRETARIO