Pubblicato il 04/05/2026

N. 00759/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00595/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 595 del 2025, proposto da
Soc. IT UM AL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Maria Izzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ranieri Allori, Cecilia Ticca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

M.R. Servizi Generali S.r.l., Società Appalti Servizi e Gestioni S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di revoca delle proroghe relative agli accessi di due impianti di distribuzione carburanti in Loc. Sardara.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AS S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott. RI RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1. La ricorrente IT UM AL S.p.a. ha esposto che:

- in data 31.8.2000, è stato rilasciato alla IT un unico disciplinare per le concessioni per gli accessi dei due impianti di Sardara lato Est/Ovest (lungo la SS. Carlo Felice al km. 56,148 e 56,233), della durata di 29 anni, decorrenti dal 1.7.1994 e dunque con scadenza 30.6.2023;

- raccogliendo l’invito di AN, la ricorrente, pur in anticipo, ha in data 16.3.2023 presentato istanza di rinnovo;

- solo in data 6.6.2024 AN ha comunicato parere positivo condizionato alla realizzazione di barriere e attenuatori di urto e alla presentazione di un progetto di adeguamento degli accessi (corsie di accelerazione e decelerazione), da predisporsi secondo il Quaderno tecnico, frattanto introdotto;

- in data 4.9.2024, AN ha inviato un preavviso di revoca delle concessioni, nel caso in cui nei successivi 30 giorni non fosse stato dato seguito alle richieste progettuali in esso preavviso indicate;

- in data 2.10.2024 la IT ha chiesto per ciascuno dei due impianti una proroga di 12 mesi del termine indicato nel preavviso di revoca del 4.9.2024, al fine di approfondire la fattibilità tecnico-giuridica delle soluzioni imposte da AN;

- in date 22.10.2024 e 23.10.2024 AN ha concesso una proroga di 6+6 mesi per entrambi gli impianti, per un totale di 12 mesi: i primi sei mesi erano concessi per le attività propedeutiche alla progettazione; gli ulteriori sei mesi per la redazione del progetto:

- stanti gli ingenti costi che le opere avrebbero comportato, IT ha avviato interlocuzioni con i proprietari delle due aree ove insistono gli impianti, per il rinnovo o il prolungamento dei rispettivi contratti, onde ammortizzare l’investimento;

- poiché tali interlocuzioni non sono andate a buon fine e comunicato ai proprietari il recesso dai contratti di locazione, IT ha, in data 23 maggio 2025, comunicato ad AN che il 9 giugno successivo gli impianti sarebbero stati trasferiti ai due proprietari e con essi la documentazione progettuale e tecnica che IT aveva frattanto predisposto in ottemperanza al provvedimento di proroga i quali, se di loro interesse, avrebbero proseguito nell’attività intrapresa da IT o avrebbero lasciato decadere le concessioni.

2. Con il provvedimento impugnato del successivo 6 giugno 2025 AN ha disposto l’archiviazione delle istanze di rinnovo degli stessi presentate da IT il 16.3.2023 e ha ingiunto la chiusura dei medesimi.

In sintesi, rileva AN che:

a) la proroga era stata concessa “in precario” a IT su richiesta di questa; pertanto incombeva a IT e non ad altri dar seguito agli adempimenti progettuali richiesti da AN; le vicende civilistiche dei rapporti fra IT e società proprietarie sono in ogni caso inopponibili ad AN, essendo soltanto la IT titolare del Disciplinare e dunque soggetto obbligato verso AN;

b) IT non avrebbe tempestivamente comunicato ad AN il proprio recesso dai contratti con la proprietà, “ omettendo, surrettiziamente, di informare per tempo questo ufficio ”. In particolare, “ la palese, sostanziale, perdita di interesse da parte di codesta Società al mantenimento degli impianti in parola, si pone in netto contrasto con le dilazioni dei termini concesse -peraltro in precarie condizioni di sicurezza (…) siffatta circostanza -ora emersa- ha eroso i presupposti alla base delle dilazioni dei termini concesse con prot. CDG-091322-U del 22/10/2024 e prot. CDG-0913518-U del 23/10/2024 la cui efficacia, pertanto, è da intendersi cessata alla data della presente con conseguente rinvio al preavviso di revoca già formalizzato con prot. CDG-0752620-P del 4/9/2024 e ampiamente scaduto ”.

3. L’atto è impugnato per i seguenti motivi di diritto:

- I Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto. Sviamento. Vessatorietà. Difetto di interesse pubblico. Violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990 .

In relazione al profilo sub. a), la dilazione di 12 mesi è stata concessa senza “condizioni” limitative e nella presupposizione della prorogata vigenza del Disciplinare, quale fonte del rapporto, per cui risulta infondata la tesi secondo cui sarebbe stata la sola IT obbligata nei confronti di AN in quanto è proprio il Disciplinare a prevedere espressamente il subentro e la voltura in favore di altri soggetti nelle concessioni, come evenienza possibile e naturale, data la lunga durata della concessione e non come fatto eccezionale (art. 7 Disciplinare).

Quanto al profilo sub. b), premesso che non vi è stato alcuna “ premeditata strategia d’uscita dalla gestione dei due impianti, “sfruttando” le proroghe e tenendo per di più all’oscuro AN fino al 23 giugno 2023 ” (p. 10 memoria), la tesi di AN è infondata in quanto:

- l’art. 7 del Disciplinare prevede che “in caso di trapasso della proprietà cui si riferiscono le licenze, il concessionario deve dare tempestiva comunicazione ad AN ”;

- detto trasferimento, avvenuto il 9 giugno 2025, è stato addirittura comunicato il 23 maggio 2025 e dunque con un anticipo di 17 giorni, mentre il Disciplinare onera il concessionario della comunicazione a trasferimento avvenuto.

In sostanza, la revoca è motivata dal fatto che secondo AN deve essere la ricorrente e non altri a eseguire la progettazione esecutiva (quella di massima è già stata svolta da IT e messa a disposizione dei subentranti), perché essa è la destinataria della proroga; ma tale motivazione non costituisce l’interesse pubblico che AN presidia con la concessione degli accessi, che è quello della sicurezza stradale.

In ultimo, deduce l’omesso invio del preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. n. 241 del 1990.

4. Resiste in giudizio AN, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

5. All’udienza pubblica del 29 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Il punto centrale della controversia si risolve nella circostanza per cui l’art. 7 del Disciplinare prevede che “ In caso di trapasso di proprietà delle opere alle quali la licenza si riferisce, il Concessionario dovrà darne tempestiva comunicazione all’AN, restando però tenuto ad osservare tutti gli obblighi contratti col presente disciplinare, fino a quando il nuovo proprietario non abbia ottenuto il riconoscimento alla voltura della licenza stessa ”.

La norma – che la ricorrente invoca in sostanza quale fondamento del ricorso, poiché deduce che la licenza ben può essere oggetto di voltura in caso di trasferimento della proprietà delle opere alle quali la licenza si riferisce, come nel caso di specie del regresso di esse in capo ai proprietari dell’area – è, tuttavia, applicabile ad una licenza valida ed efficace e non già al caso di specie, in cui la ricorrente pretenderebbe di ottenere gli effetti della voltura della licenza in relazione alla proroga dei termini concessi per la presentazione di documentazione integrativa nel procedimento di rinnovo della licenza scaduta.

La proroga, che la ricorrente assume essere riferibile alla licenza, recita invece chiaramente “ Codesta TA, in via diretta e per mezzo del proprio tecnico incaricato, con i protocolli che si riscontrano ha richiesto una dilazione dei termini di mesi 12 (dodici), per lo svolgimento delle incombenze di varia natura, finalizzate alla produzione degli elaborati tecnici propedeutici al rinnovo della licenza d'accesso in parola. Ciò premesso, si comunica che in esito a valutazioni tecniche, detta proroga deve intendersi concessa, nei termini che si riportano appresso:

1) per attività propedeutiche alla progettazione, mesi 6 come prima fase;

2) per la redazione del progetto, ulteriori mesi 6.

Una volta trascorso tale periodo (complessivi mesi 12), codesta TA dovrà tempestivamente trasmettere il progetto esecutivo, per l'inoltro alla Direzione Generale AN Spa. In virtù di quanto sopra, si precisa che codesta TA rimane l'unica responsabile, civilmente e penalmente, per qualsiasi danno a terzi, nonché di eventuali infortuni, derivanti dall'esercizio dell'accesso stradale in parola, restando sollevati sia questa Amministrazione che i propri funzionari dipendenti da qualsiasi responsabilità. La presente proroga è, inoltre, concessa fatta salva l'insorgenza di circostanze, ancorché sopravvenute, tali da rendere necessaria l'adozione di ogni necessaria e ulteriore misura a tutela della sicurezza stradale e della pubblica incolumità (ivi compresa l'eventuale chiusura dell'accesso stradale in parola fino al completamento delle prescritte opere) ” (docs. 3 e 4 IT).

Il pur peculiare provvedimento in esame tuttavia, sul suo piano letterale, non richiama mai una proroga della licenza, ma semplicemente, in relazione al precedente preavviso già trasmesso di comunicazione della decadenza dalla concessione per scadenza in assenza di trasmissione della documentazione idonea a consentire il rinnovo entro il breve termine di 30 giorni (doc. 2 IT), consente alla ricorrente di trasmettere la documentazione entro un termine più lungo (6 mesi per una prima parte della documentazione più ulteriori 6 mesi per la restante parte), ma non dispone la proroga della licenza.

Tanto ciò è vero che la nota non prevede – in senso contrario a quanto dedotto dalla ricorrente – che la licenza sarà revocata in presenza di sopravvenienze a tutela della sicurezza stradale, ma che saranno adottate direttamente tutte le misure necessarie, tra cui l’immediata chiusura dell’accesso fino al completamento delle opere.

Come si vede, dallo stesso provvedimento di proroga si desume che esso non stia prorogando la licenza come ancora valida ed efficace, poiché in tal caso essa sarebbe stata revocata in presenza di sopravvenienza; ma, in realtà, AN era abilitata a procedere immediatamente con la chiusura dell’accesso senza passare per la previa revoca della licenza.

In diritto, vale ricordare che “ non può dubitarsi della esistenza del potere dell’amministrazione di interpretare i propri provvedimenti amministrativi, ciò essendo del tutto connaturato allo stesso potere di provvedere conferitole dalla legge per la tutela di un determinato interesse pubblico. Al riguardo, il primo e fondamentale canone interpretativo è quello letterale: il dato letterale infatti ne obiettivizza il contenuto ed esclude che a quest’ultimo possano essere attribuiti significati inespressi, sottintesi o impliciti: ciò del resto contempera in modo giusto e adeguato il principio di legalità dell’azione amministrativa ed il principio dell’affidamento. Esso in definitiva assicura che l’Amministrazione non possa imporre al o pretendere dal cittadino più di quanto sia ragionevolmente evincibile dal contenuto espresso del provvedimento, tanto più quando dal provvedimento (e dalla sua interpretazione) possano derivare conseguenze sfavorevoli. D’altra parte proprio il rispetto del principio del ragionevole affidamento ingenerato nel privato da un determinato contenuto del provvedimento esclude che le sopra accennate conclusioni possano costituire un’inammissibile posizione di favor per il privato, giacché, com’è noto, il legittimo affidamento presuppone in ogni caso la buona fede del privato, vale a dire una condizione soggettiva incompatibile con una situazione anche solo teorica di ingiustificato o ingiusto approfittamento ” (Cons. Stato, sez. I, 2 settembre 2025, n. 993).

7. Se così è, viene meno il fondamento normativo della tesi di IT per cui è l’art. 7 del Disciplinare a prevedere la possibilità di voltura della licenza in caso di trasferimento della proprietà delle opere, come sarebbe avvenuto nel caso di specie a seguito della comunicazione della scadenza del contratto di locazione tra IT e i proprietari delle aree.

Sotto questo angolo prospettico peraltro, si coglie la peculiarità del caso di specie, nel quale non risulta che i proprietari abbiano richiesto la voltura della licenza, cosa che normalmente avviene in caso di trasferimento della proprietà delle opere, da parte dell’acquirente, poiché, nella presente vicenda, in realtà si ha un reintegro della piena proprietà a seguito del venir meno del vincolo contrattuale di locazione.

In sostanza quindi, a seguire la tesi della ricorrente, AN sarebbe tenuta a mantenere in essere un procedimento amministrativo di rinnovo della licenza (e non della licenza stessa), nell’ambito del quale sono stati concessi, in sostanza, termini (pur lunghi) per integrazioni documentali – senza che neppure i proprietari abbiano manifestato alcuna volontà in relazione al subentro in tale procedimento di rinnovo e nell’espletamento dell’attività istruttoria per cui sono concessi i termini.

Ma, in ogni caso, non vi è fondamento normativo nel diritto alla voltura (un subentro) nel procedimento di rinnovo della licenza ormai scaduta, ma solo la possibilità di ottenere la voltura, in presenza dei requisiti soggettivi, di una licenza valida ed efficace.

8. Non può assumere decisivo rilievo, in contrasto col tenore letterale degli atti amministrativi rilevanti, la circostanza dedotta dalla ricorrente per cui “ La proroga dei 12 mesi “rimangiata” da AS con l’atto impugnato, comprendeva di necessità e secondo elementare logica giuridica anche la proroga e comunque il prolungamento della concessione per gli accessi (…) Non è plausibile che l’ attività dei distributori si sia svolta “contra ius” o in mera “tolleranza”, nozione questa del tutto atipica essendo gli atti amministrativi sempre rispondenti a un modello nominato (atto originario o proroga) anche per gli effetti ulteriori che da essi discendono (nei rapporti con altri permessi, autorizzazioni ecc.) ” (p. 2 memoria).

L’eventuale, in tesi, illegittimità dell’atto amministrativo per violazione del principio di tipicità non può condurre alla sua interpretazione in contrasto con quanto in esso chiaramente disposto sul piano letterale, che peraltro è coerente con la stessa funzione della proroga accordata: la proroga è in realtà soltanto una assegnazione di termini (lunghi) relativamente al deposito di documentazione integrativa necessaria per l’istruzione del procedimento di rinnovo della licenza.

D’altronde, con la stessa nota di proroga termini, AN si è riservata, come visto, di intervenire direttamente con provvedimento di chiusura dell’accesso per ragioni di sicurezza stradale; ed allora, a tutto concedere, proprio la circostanza del venire meno della stessa giuridica possibilità (e volontà) di IT di presentare la documentazione tecnica integrativa prodromica alla esecuzione delle opere per l’adeguamento dell’accesso, giustificano la decisione di AN di archiviare il procedimento di rinnovo della licenza, non essendovi più ragione d’essere in relazione ai termini assegnati per il deposito della documentazione istruttoria.

9. È evidente perciò che, laddove i proprietari delle opere intendano utilizzare gli accessi stradali, dovranno formulare una nuova istanza di licenza, rendendo le opere conformi sul piano tecnico a quanto prescritto dalla normativa AN, nell’alveo di un nuovo procedimento da essi avviato.

10. È poi appena il caso di rilevare che alcun preavviso di rigetto doveva essere nuovamente inviato da AN a IT, posto che AN ha semplicemente preso atto della volontà di IT di non adempiere alle integrazioni istruttorie nel termine assegnato e, come conseguenza, necessitata, è l’archiviazione del procedimento di rinnovo della licenza ormai scaduta.

11. In conclusione, alla luce delle superiori ragioni, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente alla rifusione, in favore di AS S.p.a., delle spese del giudizio, che liquida in euro 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI ER, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

RI RR, Primo Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
RI RR	GI ER

IL SEGRETARIO