Pubblicato il 19/03/2026

N. 00350/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00022/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 22 del 2025, proposto da
Società Agricola Pulvisia S.S., rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Laura Sommese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Marche, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucilla Di Ianni, Eleonora Cesetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Marche - Dipartimento Sviluppo Economico Direzione Agricoltura e Sviluppo Rurale Settore Agroambiente e Sda, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del Decreto del Dirigente della Direzione Agricoltura e Sviluppo Rurale n. 693 del 19 ottobre 2024 notificato a mezzo P.E.C. in data 22/10/2024 ed avente ad “Oggetto: Reg. (UE) n. 1305/2013 - Programma di Sviluppo Rurale della Regione Marche 2014 – 2020 - Bando - Sottomisura 6.1 - “Aiuti all’avviamento per l’insediamento di giovani agricoltori - Anno 2018 - DDS 105/AEA del 05 aprile 2018 ss.mm. – Recupero contributo erogato come anticipo Sottomisura 4.1 € 50.446,93 ditta CUUA: 02709490425 - SOCIETA' AGRICOLA PULVISIA S.S. – ID Siar 28968 – barcode domanda di sostegno AGEA: 54255317551 - barcode domanda di pagamento AGEA Anticipo Sottomisura 4.1: 04270219233” comprensivo del documento istruttorio ivi contenuto (doc. 1 – Provvedimento impugnato), nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale comunque connesso tra cui il “Verbale di visita in Situ, la “Checklist di istruttoria Domanda di pagamento: SALDO” ed il Verbale del Comitato di Coordinamento della Misura (CCM) n. 13 del 18/10/2024, documenti questi ultimi acquisiti solo in sede di accesso agli atti

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il dott. NI UI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Società Agricola Pulvisia partecipava al bando PSR 2014-2020, ottenendo la finanziabilità del progetto nel 2019. Il progetto includeva contributi per la Sottomisura 6.1 (€ 60.000,00) e la Sottomisura 4.1 (€ 250.000,00), per un massimo complessivo di € 310.000,00.

Pulvisia riceveva anticipi pari a € 125.000,00 a valere sulla Sottomisura 4.1.

L’impugnato Decreto del Dirigente della Direzione Agricoltura e Sviluppo Rurale n. 693/2024 è stato emesso dopo che, in esito a un'istanza di riesame, la Regione aveva riconosciuto l'intero importo per la Sottomisura 6.1 (con DDD 694/2024 per la liquidazione del saldo di € 18.000,00). Al contrario il provvedimento impugnato prevede il recupero del contributo erogato in anticipo a valere sulla Sottomisura 4.1 (Investimenti in immobilizzazioni materiali) del Programma di Sviluppo Rurale (PSR) della Regione Marche 2014–2020, per un importo di € 50.446,93 (comprensivo della relativa sanzione) . L'atto impugnato dispone il recupero di tale somma "a titolo di restituzione degli aiuti indebitamente percepiti".

L'elemento centrale della controversia riguarda l'ammissibilità di alcune opere edili relative alla coibentazione e interramento di una struttura asseritamente preesistente denominata "intercapedine lato est del capannone".

Il provvedimento è impugnato con tre articolati motivi di ricorso:

a)Violazione di legge degli artt. 48, 49 e 63 del Regolamento di esecuzione (U.E.) n. 809/2014 della Commissione del 17 luglio 2014 recante le modalità di applicazione del Regolamento (U.E.) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità, nonché delle previsioni degli articoli 7 e 8 del Bando Sottomisura 4.1 emanato dalla Regione Marche – Eccesso di potere sotto ogni profilo.

Si contesta la rivalutazione da parte della Regione, in fase di domanda di saldo, dell'ammissibilità degli investimenti già approvati in sede di variante. Secondo la ricorrente, il controllo in fase di saldo (Art. 7.5.2 del Bando Sottomisura 4.1) dovrebbe limitarsi a verificare la conformità delle opere eseguite rispetto a quanto approvato e il raggiungimento degli obiettivi, non rivalutare l'ammissibilità. La ricorrente lamenta inoltre la violazione dell'Art. 49, II comma, del Reg. es. UE n. 809/2014, poiché il Funzionario che aveva partecipato ai controlli amministrativi della variante, ha partecipato anche ai successivi sopralluoghi, in violazione della norma che impedisce agli ispettori di aver partecipato ai controlli amministrativi sulla stessa operazione.

II) Violazione di legge e/o falsa applicazione degli artt. 48, 49 e 53 del Regolamento di esecuzione (U.E.) n. 809/2014 della Commissione del 17 luglio 2014 recante le modalità di applicazione del Regolamento (U.E.) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda il sistema integrato di gestione e di controllo, le misure di sviluppo rurale e la condizionalità Violazione dell’art. 3 L. 7 agosto 1990, n. 241, nonché delle previsioni degli articoli 7 e 8 del Bando Sottomisura 4.1 emanato dalla Regione Marche – Eccesso di potere sotto ogni profilo (per errore, travisamento, difetto di istruttoria, falso presupposto, illogicità, contraddittorietà, arbitrarietà e difetto di motivazione).

La ricorrente afferma che il DDD 693/2024 è illegittimo per assoluta mancanza di motivazione, poiché non indica né il motivo dell'indebito né le poste contabili che compongono l'importo richiesto (€ 50.446,93). La documentazione fondamentale (Checklist di istruttoria, Verbale di visita in situ e Verbale del CCM) non era disponibile sul portale SIAR (Sistema Informativo Agricolo Regionale) e la ricorrente ne è venuta a conoscenza solo a seguito d’'istanza di accesso agli atti, apprendendo le osservazioni sulla coibentazione dell'intercapedine.

III) Violazione di legge e/o erronea applicazione dell’art. 63 del Regolamento di esecuzione (U.E.) n. 809/2014 della Commissione del 17 luglio 2014 recante le modalità di applicazione del Regolamento (U.E.) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio – Eccesso di potere sotto ogni profilo.

La ricorrente contesta l'applicazione di una sanzione di € 25.861,86 (parte dell'importo recuperato). L'Art. 63 del Regolamento di esecuzione UE n. 809/2014 prevede infatti sanzioni se lo scostamento tra l'importo richiesto e quello dovuto supera il 10%. La ricorrente eccepisce che la sanzione non doveva essere applicata in quanto, come peraltro riscontrato nella Checklist di istruttoria Domanda di pagamento, dove è riportato “SALDO il beneficiario aveva dimostrato di non essere responsabile dell’inclusione dell’importo non ammissibile, trattandosi di errore dichiarativo non finalizzato all’inclusione volontaria di importi a pagamento non pertinenti il progetto”.

Si è costituita la Regione Marche, resistendo al ricorso.

Con ordinanza n. 131/2025 è stata accolta l’istanza cautelare, ritenuta la presenza del pregiudizio grave e irreparabile, in presenza della richiesta di escussione della polizza fideiussoria presentata da AGEA, sospendendo i provvedimenti impugnati, ai fini della sospensione del procedimento di incameramento della garanzia, fino alla decisione di merito del ricorso.

Alla pubblica udienza del 9 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1 Il ricorso è infondato.

1.1 Con riguardo al primo motivo, la liquidazione del saldo del contributo per la misura 4.1, è concessa soltanto dopo (punto 7.5.2 del bando):

-la verifica del raggiungimento degli obiettivi indicati nel piano di sviluppo aziendale;

-l’effettuazione di un sopralluogo aziendale inteso a verificare:

-l’effettiva realizzazione degli investimenti previsti e rendicontati

il rispetto delle prescrizioni, dei vincoli e del raggiungimento degli obiettivi previsti dal programma d’investimento

- la regolare esecuzione delle opere e degli acquisti previsti dal programma”

- la verifica delle ULA e delle priorità A, B, D ed E assegnate e tali da determinare un punteggio

ricalcolato superiore a quello attribuito all’ultimo beneficiario collocatosi in posizione utile in

graduatoria per il finanziamento;

- che sia stata data adeguata pubblicità al finanziamento pubblico, secondo gli obblighi riportati

nell’Allegato III, Parte 1 punto 2 e Parte 2 punti 1 e 2 del Reg. di esecuzione (UE) n. .

1.2 La norma è del tutto coerente con la costante verifica dei presupposti previsti per l’ammissione delle opere a finanziamento. (peraltro nell’unico sopralluogo previsto dal bando come obbligatorio). Del resto, “l’effettiva realizzazione degli investimenti previsti e rendicontati”, “il rispetto delle prescrizioni, dei vincoli e del raggiungimento degli obiettivi previsti dal programma d’investimento” e “la regolare esecuzione delle opere e degli acquisti previsti dal programma” possono includere la verifica sul posto delle opere oggetto di finanziamento, compresa l’assenza originaria dei requisiti di ammissione al contributo, in particolare se tale assenza non risultava con evidenza dalla documentazione presentata. Questo perché alla ditta richiedente il contributo è richiesta comunque la presentazione di misure effettivamente finanziabili. Va quindi ritenuto che l’ammissione al finanziamento non costituisca attribuzione in via definitiva di una posizione di vantaggio o di un beneficio economico in favore dell’istante, in quanto l’ammissione è provvisoria e ontologicamente soggetta ad una serie di successivi controlli all’esito dei quali viene erogato il beneficio (Tar Lombardia Milano 26 giugno 2025 n. 1310). Ancora, la mera concessione provvisoria di un contributo economico non può fondare un affidamento legittimo della parte privata sulla conservazione dell'utilità ricevuta, ma è necessario che il beneficiario si sottoponga al successivo controllo amministrativo ai fini della determinazione (nell'an e nel quantum) del contributo in via definitiva (Cons. Stato, VI, 7 21 ottobre 2021 n. 7064).

1.3 Trattandosi di fondi pubblici, la spettanza di essi non può essere sottratta ad una dettagliata verifica dell'esatta corrispondenza del programma di investimento, non essendo la fattispecie riconducibile ad ipotesi di negoziabilità tra privati. Quindi il principio dell’efficacia è raggiunto soltanto quando sia provato che il controllo è stato portato a termine e che l’investimento è stato realizzato ai sensi della normativa. Ancora, ogni concessione definitiva che diminuisce l’importo originariamente previsto come contributo si fonda sull’accertamento della ridotta ammissibilità della spesa in seguito al controllo successivo. Emerge quindi preminente l’esigenza per la P.A. di ripetere erogazioni indebite di pubblico denaro senza che vi occorra una motivazione specifica sulle eventuali ragioni d’interesse pubblico concreto e attuale o di comparazione con quello del debitore, anche quando questi sia in buona fede. È fermo altresì il principio per cui il recupero d’un illegittimo esborso di denaro pubblico, anche della stessa UE, non richiede una particolare motivazione neppure con riguardo al decorso del tempo, per contro rilevante, qual fattispecie estintiva tipica, nel differente caso dell’autotutela (Con. Stato VI 21 marzo 2023 n. 2745)

1.4 Per quanto riguarda la violazione del Regolamento UE 89/2021, come condivisibilmente riportato dalla Regione Marche nelle proprie difese, la norma di cui all’art. 49, per cui gli ispettori che svolgono i controlli in loco non devono aver partecipato a controlli amministrativi sulla stessa operazione, riguarda appunto solo i controlli a campione di cui agli artt. 49 e 50 nel Regolamento. Al contrario, il sopralluogo condotto dalla Regione Marche è parte del procedimento amministrativo per l’erogazione del contributo, essendo specificamente previsto dal bando per tutte le procedure in esame. I controlli amministrativi per il pagamento del saldo prevedono infatti lo svolgimento di una visita sul luogo ove sono stati realizzati gli interventi. Sul punto l’art. 51, paragrafi 1, 2 e 3, Reg. UE n. 809/2014; cfr. art. 20, Reg. (CE) 27/01/2011, n. 65/2011 e art. 28 Reg. (CE) n. 1975/2006), prevedono infatti che nell'ambito delle funzioni assegnate ai funzionari incaricati, rientrino le verifiche del rispetto dei criteri di ammissibilità dei progetti, la verifica dell'esattezza dei dati dichiarati dal beneficiario nel MUD e il riscontro che la destinazione o la prevista destinazione dell'operazione corrisponda a quella descritta nella domanda di sostegno e per la quale il sostegno è stato concesso (Tar Lazio Roma 6 dicembre 2022 n. 16259).

2 Con riguardo al secondo motivo di ricorso, il verbale di riesame del 18 ottobre 2024 motiva adeguatamente sulla non finanziabilità dell’opera contestata “In sede di saldo sono stati esclusi gli importi relativi alle voci afferenti i lavori dell’intercapedine lato est del capannone, tale intercapedine non era presente negli elaborati grafici dell’istruttoria di ammissibilità- Tali lavori sono stati richiesti, in sede di variante ed effettivamente approvati, in quanto solo in sede di sopralluogo di saldo ci si è potuti rendere conto della natura dei lavori, il fabbricato non essendo precedentemente interrato non aveva necessità di tali lavori che non risultano funzionali e giustificabili per il laboratorio piante officinali”. Il verbale è regolarmente richiamato nel provvedimento impugnato, per cui risulta chiara, per lo meno per relationem, la causa di non ammissibilità dell’investimento. In ogni caso, per costante giurisprudenza, la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica redazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241/1990, specialmente allorquando il provvedimento sia preceduto da atti istruttori o da pareri, come nella specie; essa, non riscontrando peculiari limitazioni nella legge, non assume carattere eccezionale e non è circoscritta a meri elementi integrativi del percorso argomentativo, con la conseguenza che non rifluisce sull’essenza dell’operazione valutativa, la quale non risulta minimamente degradata ( Cons. Stato. V, 20 giugno 2024 n. 5520 e 25 febbraio 2016 n. 752; IV, 30 ottobre 2018 n. 6169 ). Sotto concorrente angolo visuale, va evocato il condiviso principio secondo il quale la garanzia di adeguata tutela delle ragioni del privato non viene meno per il fatto che nel provvedimento finale non risultino chiaramente e compiutamente rese comprensibili le ragioni sottese alla scelta fatta dalla pubblica amministrazione, allorché le stesse – come nella specie – possano essere colte dalla lettura degli atti afferenti alle varie fasi in cui si articola il procedimento, e ciò in omaggio ad una visione non meramente formale dell’obbligo di motivazione, ma coerente con i principi di trasparenza e di lealtà desumibili dall’art. 97 della Costituzione (cfr. Cons. Stato, A.P., 6 dicembre 2022 n. 15; Cons. Stato. V, 1 giugno 2022 n. 4487; Cons. Stato VI, 3 agosto 2021 n. 5727; Cons. Stato IV, 21 febbraio 2020 n. 1341 e 26 marzo 2013 n. 1715). Ancora, con riguardo all’affermata non corretta allegazione degli atti, il provvedimento amministrativo può essere legittimamente motivato per relationem ad altri atti la cui omessa allegazione o immediata disponibilità per l'interessato non è tale da incidere comunque sulla legittimità del provvedimento finale, potendo semmai valere in sede di errore scusabile per la rimessione in termini ai fini di una loro impugnazione (Tar Lazio Roma IV, 14 aprile 2025, n. 7214).Conseguentemente, l’effettiva presenza sul portale SAR della necessaria documentazione (peraltro affermata dalla PA tramite l’allegazione delle relative fermate) non assume in ogni caso carattere decisivo. La ricorrente ha potuto comunque fare richiesta di riesame con riferimento alle somme non riconosciute, dimostrando comunque la sostanziale conoscenza del recupero contestato

3 Anche il terzo motivo, con il quale parte ricorrente lamenta l’illegittima irrogazione della sanzione ai sensi dell’Art. 63 del Regolamento di esecuzione UE n. 809/2014, è infondato.

In primo luogo l’entità della sanzione non è indeterminabile (parte della sanzione è per la ritardata presentazione della variante, non contestata dalla ricorrente nel ricorso, si veda checklist del 18 ottobre 2024 in atti), in quanto facilmente ricavata dall’impugnato DDD 693/2024 per sottrazione dall’importo del contributo non ammissibile (Euro 23.005,21 sempre come risultante dalla checklist del 18 ottobre 2024). Inoltre, la sanzione è riportata nella medesima checklist a pagina 31 e la formula -“importi non ammessi al pagamento nell’ambito della presente istruttoria e classificati “a non responsabilità del richiedente”-, nella medesima pagina, fa riferimento, appunto, agli importi dotati di tale classificazione, che non è stata applicata all’investimento non riconosciuto alla ricorrente.

3.1 Ad avviso del Collegio, la ricorrente erra nel definire i confini dell’esimente di cui al citato articolo 63, per cui “non si applicano sanzioni se il beneficiario può dimostrare in modo soddisfacente all’autorità competente di non essere responsabile dell’inclusione dell’importo non ammissibile o se l’autorità competente accerta altrimenti che l’interessato non è responsabile”. Tale disposizione è infatti coerente con i principi dell’ordinamento relativi alla prova in materia di sanzione amministrative, per cui l’onere della prova del dimostrare l’assenza dei presupposti per l’applicazione ricade sul soggetto nei cui confronti viene adottata a sanzione (si veda, in tema di PSR, Cons. Stato VI 24 ottobre 2025 n. 8245). Del resto, la stessa lettera dell’articolo è del tutto conforme con tali principi, stabilendo che la mancata applicazione della sanzione dipende dalla dimostrazione in modo soddisfacente di non responsabilità o, in alternativa, dall’accertamento altrimenti che l’interessato non è responsabile.

3.2 Allo stesso tempo, la richiesta di contributi pubblici porta con sé la circostanza che il richiedente deve presentare contestualmente alla domanda gli elementi che giustificano la richiesta di contributo. Parte ricorrente, nella richiesta di riesame, successiva alla comunicazione dell’esito istruttorio chiede il riesame in quanto il “CME era stato elaborato in base ai lavori completati nel 2023”; quindi “approvato senza alcun rilievo circa le misure, la localizzazione e la destinazione delle singole voci del CME”. Ancora rimarca che “non è possibile entrare nel merito delle singole voci dello SFL decurtate, a causa dell’assenza del dettaglio su portale SIAR e sulla comunicazione di non ammissibilità e afferma, tra l’altro, di essersi “avvalsa di validi tecnici, avendo seguito correttamente tutte le procedure previste ed essendosi resa sempre disponibile”.

3.3 Ad avviso del Collegio, come affermato dalla Regione, la ricorrente non ha mai fornito gli elementi atti a confutare quanto riportato dall’Amministrazione nel già citato diniego di riesame per cui tale intercapedine non era presente negli elaborati grafici dell’istruttoria di ammissibilità, e il fabbricato non essendo precedentemente interrato non aveva necessità di tali lavori che non risultano funzionali e giustificabili per il laboratorio piante officinali. L’inclusione dell’opera negli elaborati grafici della variante non è stata documentata dalla ricorrente, così come la sua funzionalità e la giustificabilità per il suddetto laboratorio di piante officinali.

3.4 La stessa memoria conclusiva di parte ricorrente si limita a riportare che la richiesta di variante e la relativa documentazione tecnica recitava “Ristrutturazione fabbricato per lavorazione, conservazione, trasformazione e vendita Coibentazione”. Solamente con relazione giurata del 25 settembre 2025, allegata appunto alla suddetta memoria conclusiva, si argomenta sulla utilità delle opere, necessaria alla salubrità dell’ambiente e per l’eliminazione di infiltrazioni del Capannone Agricolo ad uso laboratorio. Detto ciò, anche tale relazione non contiene alcun riferimento preciso ai “lavori dell’intercapedine lato est del capannone” oggetto di contestazione.

3.5 In conclusione, l’assenza di un sopralluogo antecedente alla domanda di saldo e la mancanza di ulteriori approfondimenti, sempre precedenti alla fase del sopralluogo obbligatorio, sulla domanda di variante non acquistano rilevanza per la legittimità del provvedimento impugnato, non essendo tale attività prevista dal bando, che prevede un solo sopralluogo obbligatorio nel quale, come osservato in precedenza, può essere controllata la conformità delle opere a quanto previsto dal bando medesmo (misura 4.1 art. 7.5.2). Ciò soprattutto in assenza di qualsiasi dimostrazione, da parte della ricorrente, della effettiva finanziabilità dell’opera, sia nella fase procedimentale, sia in quella contenziosa. Di conseguenza, le condizioni di non applicazione della misura sanzionatoria di cui all’Art. 63 del Regolamento di esecuzione UE n. 809/2014 non sono presenti nel caso in esame.

4 Per quanto sopra, il ricorso deve essere respinto

4.1 Le particolarità della procedura prevista dal bando 4.1 consentono la compensazione delle spese

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata EM RO, Presidente

NI UI, Consigliere, Estensore

Simona De Mattia, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI UI	Renata EM RO

IL SEGRETARIO