Pubblicato il 27/03/2026

N. 00404/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00181/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 181 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
L’Officina della Focaccia S.r.l.s. e Bella Blu S.n.c. di Calogero Marina, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Giacomo Sgobba e Francesco Sperti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Polignano a Mare, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Cozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza n. 521/2024, datata 03/12/2024, pubblicata in pari data sull’Albo Pretorio del Comune di Polignano a Mare, avente ad oggetto: “Disciplina della circolazione statale - Ordinanza di istituzione di AREA PEDONALE in P.zza Garibaldi, tratto compreso tra l’intersezione con via Martiri di Dogali e via San Vito - ponte Lama Monachile, e in Via San Vito - ponte Lama Monachile -, tratto compreso tra P.zza Garibaldi e Via Conversano”;

- per quanto d’interesse, dei non meglio specificati “precedenti provvedimenti con cui è stata disciplinata l’istituzione dell’AREA PEDONALE in determinati periodi temporali”, richiamati per relationem nell’ordinanza impugnata;

- di ogni altro atto precedente, conseguente e/o comunque connesso a quelli impugnati, ancorché non conosciuto;

quanto ai motivi aggiunti:

- della deliberazione di Giunta Municipale n. 94/2025, datata 15/05/2025, pubblicata in pari data sull’Albo Pretorio del Comune di Polignano a Mare, avente ad oggetto: “Istituzione area pedonale in piazza Garibaldi, tratto compreso tra via Martiri di Dogali e via San Vito/Ponte Lama Monachile e in via San Vito/Ponte Lama Monachile, tratto compreso tra piazza Garibaldi e via Conversano”;

- del parere favorevole di regolarità tecnica espresso, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 49, comma 1, del D.Lgs. n. 267/2000, dal Dirigente Area II Comandante Polizia Locale, unitamente all’attestazione della regolarità e della correttezza dell’azione amministrativa, richiamato per relationem nella delibera impugnata;

- di ogni altro atto precedente, conseguente e/o comunque connesso a quelli impugnati, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Polignano a Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 l’avv. AT IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ordinanza n. 521 del 3 dicembre 2024, pubblicata in pari data all’Albo Pretorio, il Sindaco del Comune di Polignano a Mare ha istituito un’area pedonale “in Piazza Garibaldi, tratto compreso tra l’intersezione con via Martiri di Dogali e Via San Vito - ponte Lama Monachile, e Via San Vito – ponte Lama Monachile -, tratto compreso tra P.zza Garibaldi e Via Conversano”.

I ricorrenti, premessa la loro qualità di titolari di esercizi commerciali che hanno un interesse legittimo e qualificato alla rimozione e/o annullamento dell’ordinanza emessa dal Comune di Polignano a Mare… in quanto… hanno sede nei pressi dei luoghi di causa ovvero sono interessati dal traffico veicolare ormai inibito , hanno impugnato siffatta ordinanza con l’atto introduttivo del giudizio, deducendone l’illegittimità per incompetenza del Sindaco a favore della Giunta comunale ai sensi dell’art. 7, comma 9, del codice della strada; eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione quanto al bilanciamento con i contrapposti interessi coinvolti; nonché difetto di proporzionalità in relazione al carattere assoluto dell’inibizione del traffico veicolare (potendo prevedersi il traffico ad un solo senso di marcia, in entrata o in uscita, attraverso un percorso carrabile e con ampliamento dei marciapiedi ivi presenti) e alla sua durata annuale e non limitata ai periodi di maggior affluenza turistica (festività di rilievo e stagione estiva).

Concludono per l’annullamento dell’ordinanza impugnata e per il risarcimento del danno derivante dall’asserito decremento del valore degli esercizi commerciali.

Con delibera giuntale n. 94 del 15 maggio 2025, il Comune ha ratificato l’ordinanza sindacale in discorso, disponendo l’istituzione “in via definitiva dell’area pedonale in P.zza Garibaldi, tratto compreso tra l’intersezione con via Martiri di Dogali e via San Vito e sul Ponte Lama Monachile, /Via San Vito, tratto compreso tra P.zza Garibaldi e Via Conversano”.

I ricorrenti hanno impugnato siffatta ordinanza con motivi aggiunti: premesso che la nuova ordinanza avrebbe comunque ampliato la zona pedonale, ne deducono l’illegittimità, in buona sostanza, per i medesimi motivi già proposti con il ricorso principale nonché per insufficienza motivazionale della disposta ratifica, che si sarebbe limitata a riprendere le motivazioni generiche dell’ordinanza sindacale, senza aggiungere elementi specifici, dati, valutazioni ovvero senza compiere un bilanciamento concreto degli interessi coinvolti (pubblici/privati).

Il Comune intimato, costituitosi in giudizio, ha eccepito, in rito, l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione attiva e d’interesse nonché per insussistenza dei presupposti legittimanti la proposizione del ricorso collettivo; l’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse della domanda di annullamento dell’ordinanza sindacale n. 521 del 2024, in quanto ratificata dalla Giunta; e, nel merito, l’infondatezza, invocandone la reiezione.

Previo deposito di memorie e repliche, la causa viene ritenuta per la decisione alla pubblica udienza del giorno 8 ottobre 2025.

2. Per ragioni di ordine logico, occorre immediatamente chiarire i rapporti tra l’ordinanza sindacale n. 521 del 3 dicembre 2024, impugnata con il ricorso principale, e la delibera giuntale n. 94 del 15 maggio 2025, impugnata con i motivi aggiunti, previa qualificazione delle stesse.

Con il primo di detti provvedimenti il Sindaco, richiamati gli artt. 6 e 7 del Codice della Strada (d.lgs. n. 285 del 1992), ha istituito l’area pedonale per cui è causa sulla scorta delle seguenti motivazioni:

Dato atto che sussistono ragioni di pubblico interesse tese sia alla tutela della rilevanza urbanistico paesaggistica dei luoghi sia alla tutela delle persone che li frequentano spesso soffermandosi ad ammirare il paesaggio, così da giustificare il divieto di circolazione per i veicoli;

Ritenuto necessario garantire l’incolumità e la sicurezza dei pedoni, disciplinando la circolazione stradale mediante istituzione dell’area pedonale…

Richiamati i precedenti provvedimenti con cui è stata disciplinata l’istituzione dell’area pedonale in determinati periodi temporali .

Occorre soffermarsi sui precedenti provvedimenti con cui è stata disciplinata l’istituzione dell’area pedonale in determinati periodi temporali richiamati dall’ordinanza in questione.

Dagli stessi emerge che, come correttamente rilevato dalla difesa del Comune, nel corso degli anni, è stata avvertita sempre maggiormente l'esigenza di pedonalizzare il Ponte Lama Monachile e il centro città, a causa della rilevanza turistica e paesaggistica dell’area, dell’elevato afflusso turistico e della necessità di tutelare l’incolumità dei pedoni che sostano sullo stesso.

Sono stati, infatti, depositati esemplificativamente in giudizio dal Comune precedenti provvedimenti sindacali con cui è stata disciplinata l’istituzione dell’area pedonale in determinati periodi temporali e, segnatamente, otto ordinanze (dalla nn. 189 del 2013 alla 289 del 2023) sul cui contenuto occorre, seppur brevemente, soffermarsi.

Richiamano tutte (tranne la n. 254 del 2023, che fa generico riferimento agli artt. 5, 6, 7, e 37 del codice della strada) l’art. 7 (rubricato “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati”), comma 1, lett. a), del codice della strada ai sensi del quale:

1. Nei centri abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco:

a) adottare i provvedimenti indicati nell'art. 6, commi 1, 2 e 4… .

Il richiamato art. 6 (rubricato “Regolamentazione della circolazione fuori dei centri abitati”) prevede, per qual che qui rileva, le seguenti ipotesi:

-  la sospensione temporanea della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti sulle strade o su tratti di esse per motivi di sicurezza pubblica o inerenti alla sicurezza della circolazione, di tutela della salute, nonché per esigenze di carattere militare (comma 1);

- la sospensione della circolazione di tutte o di alcune categorie di utenti per motivi di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o ad esigenze di carattere tecnico per il tempo strettamente necessario (comma 4, lett. a);

- la previsione di obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade (comma 4, lett. b), con particolare riguardo a quelle che attraversano siti UNESCO, far data dalla modifica legislativa intervenuta nel 2021.

Dal su esposto articolato normativo emerge che l’unica ipotesi di possibile limitazione permanente è quella connessa alle esigenze della circolazione.

Il costante riferimento all’incolumità pubblica dei pedoni e all’esigenza di evitare il congestionamento del traffico, pur in assenza di specificazione da parte dei provvedimenti volta a volta adottati, consente evidentemente di sussumerli nella previsione di cui alle lettere a) e b) e, in quest’ultimo caso, sempre con limitazioni temporanee.

Con l’ordinanza del dicembre 2024 impugnata con il ricorso principale, il Sindaco si è determinato, per la prima volta, a istituire la zona pedonale senza limiti di tempo e tanto al dichiarato fine di garantire l’incolumità dei pedoni e la rilevanza urbanistico – paesaggistica dei luoghi.

Tanto premesso, ritiene il Collegio che, come correttamente osservato dalla parte ricorrente con il primo motivo dell’atto introduttivo del giudizio, siffatto potere spetta alla Giunta, come espressamente stabilito dall’art. 7, comma 9, del codice della strada, ai sensi del quale è che con deliberazione della Giunta che i Comuni provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio .

L’ordinanza sindacale, pertanto, è affetta dal vizio d’incompetenza relativa e, infatti, è stata ratificata dalla Giunta con la successiva determinazione n. 94 del 15 maggio 2025.

3. Tanto chiarito, può prescindersi dall’esame dell’eccezioni preliminari d’inammissibilità sollevate dal Comune in quanto il ricorso principale, stante l’intervenuta ratifica, è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse e la domanda di annullamento della deliberazione giuntale proposta con i motivi aggiunti è infondata.

4. Premesso che, diversamente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente, delibera di Giunta Comunale ha solo ratificato la precedente ordinanza sindacale, senza ampliarne la portata o comunque la zona destinata ad area pedonale, può passarsi all’esame delle censure avverso la stessa proposte.

4.1 Assume parte ricorrente che la ratifica sarebbe priva di motivazione e comunque illegittima per mancata rinnovazione dell’istruttoria e della ponderazione degli interessi coinvolti.

La censura non è condivisibile in quanto il provvedimento di ratifica – a differenza della convalida - non è soggetto né al termine ragionevole dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, né ad una motivazione circa l’interesse pubblico: “ La deduzione è infondata, in quanto trascura la consustanziale differenza esistente tra convalida e ratifica, riguardante quest’ultima proprio ed esclusivamente il difetto di competenza dell’organo emanante, soltanto la prima richiedendo una specifica motivazione sull’interesse pubblico ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 26/4/2021, n. 3372).

Nessun onere motivazionale o istruttorio incombeva, quindi, sulla Giunta, che si è correttamente limitata a far propria e condividere l’ordinanza sindacale.

Peraltro, a prescindere dall’ammissibilità della relativa censura, proposta solo con l’ultima memoria depositata in giudizio, l’ordinanza sindacale non è affetta da nullità per carenza di potere in astratto, la quale, come è noto, ricorre solo quando l'Amministrazione esercita un potere che in realtà nessuna norma le attribuisce, essendo tale vizio configurabile solo nei casi "di scuola" in cui un atto non può essere radicalmente emanato da una autorità amministrativa, che non ha alcun potere nel settore, neppure condividendone la titolarità con un'altra amministrazione, risultando altrimenti un vizio di incompetenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 14/1/2022, n. 272).

Come già evidenziato, nel caso di specie ricorre un’ipotesi d’incompetenza relativa nel rapporto tra Sindaco e Giunta, essendo indubbio che la normativa fin qui descritta attribuisce al Comune il potere esercitato.

4.2 Le ulteriori censure, ad esclusione di quella relativa all’estensione del divieto di circolazione anche ai veicoli al servizio di persone con limitate ed impedite capacità motorie, possono essere esaminate congiuntamente, in quanto complessivamente volte a denunciare l’asserita mancanza di proporzionalità della misura derivante da deficit istruttorio e motivazionale.

Occorre chiarire che l’istituzione della zona pedonale sine die richiama espressamente le precedenti limitazioni temporali e, pertanto, si fonda ex se su un’istruttoria risalente e, in buona sostanza, confermata, per così dire, “sul campo”. La stessa deliberazione giuntale, infatti, ponendosi nel solco delle precedenti regolamentazioni, rileva che l’applicazione dell’ordinanza sindacale ratificata ha avuto buon esito (“ Ritenuto che il divieto istituito con l’ordinanza sindacale n. 521/2024 abbia assicurato la tutela di tali interessi pubblici anche successivamente alla scadenza dei provvedimenti temporalmente determinati assunti come ogni anno ”).

Premesso che “ i provvedimenti relativi alla circolazione stradale e all’individuazione di zone a traffico limitato risultano essere caratterizzati da ampia discrezionalità, non potendo intervenire il sindacato di merito del giudice amministrativo, se non nei casi di vizi procedurali o di manifesta irragionevolezza, che, nella specie, per quanto detto, non sussistono ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 7/1/2025, n. 86), rileva il Collegio che l’art. 7 del codice della strada non prevede, ai fini dell’istituzione di aree pedonali o zone a traffico limitato, alcuna forma di consultazione o partecipazione dei cittadini, di altri soggetti portatori di interessi pubblici o privati, di associazioni esponenziali di interessi diffusi (in tal senso, cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 2033/2017). E ciò in quanto gli interessi pubblici perseguiti dall’ordinanza sindacale, e in particolare la necessità di garantire l’incolumità dei pedoni che affollano il Ponte Lama Monachile e l’intera area del centro città, risultano con ogni evidenza preminenti rispetto eventuali interessi privatistici.

Si è già detto che la decisione di istituire l’area pedonale è stata adottata a valle di un lungo lasso temporale (oltre dieci anni) nel corso dei quali l’Ente ha potuto verificare i benefici derivanti dalla chiusura al traffico dell’area e, dunque, su un’istruttoria particolarmente pregnante.

Trattandosi di determinazione ampiamente discrezionale, l’insussistenza di aspetti di manifesta irragionevolezza rende le censure proposte infondate.

La mancata previsione dell’area pedonale del Ponte Lama Monachile nel Piano Urbano della Mobilità, come correttamente osservato dal Comune, infine, non incide sulla legittimità dell’atto gravato, in quanto non ha efficacia vincolante e la sua adozione non è obbligatoria per il Comune resistente, che non ha più di 30.000 abitanti (art. 36 del codice della strada).

4.3 I ricorrenti, infine, deducono l’illegittimità dell’atto gravato nella parte in cui estende il divieto di circolazione anche “ ai veicoli al servizio di persone con limitate ed impedite capacità motorie, ai tricicli e quadricicli, quand’anche a propulsione muscolare ”.

In disparte l’inammissibilità della censura per difetto d’interesse (non risultando che i ricorrenti abbiano limitata o impedita capacità motoria), rileva il Collegio che siffatta estensione è consentita dall’art. 3, comma 1, n. 2), del codice della strada consente che, nelle aree pedonali, siano disposte “ ulteriori restrizioni alla circolazione su aree pedonali ”.

Il transito con gli ausili dei disabili, peraltro, è ovviamente consentito, vigendo il divieto solo i mezzi.

Considerato che sul Ponte non è stato mai consentito sostare né fermarsi, mentre dall’altro lato del percorso alternativo, nei pressi di Piazza Garibaldi (lato Arco Marchesale), vi sono stalli di sosta riservati a disabili, la determinazione assunta si rivela ragionevole e motivata.

6. All’acclarata legittimità dell’atto gravato consegue l’infondatezza della domanda risarcitoria.

7. I motivi aggiunti, in conclusione, sono infondati e vanno respinti.

8. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite in ragione della particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così dispone:

- dichiara il ricorso principale improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse;

- respinge i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DO OL, Presidente

Maria Luisa Rotondano, Consigliere

AT IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AT IN	DO OL

IL SEGRETARIO