Pubblicato il 02/03/2026

N. 01473/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01060/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1060 del 2026, proposto, in relazione alla procedura CIG B9FC572267, da LM Costruzioni s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luisa Acampora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Quarto, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania, Molise, Puglia e Basilicata - Sede di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento:

a) del bando di gara pubblicato il 19.01.2026 con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche per la Campania il Molise la Puglia e la Basilicata - Sede Centrale di Napoli, Ente delegato dal Comune di Quarto. indiceva la gara avente ad oggetto le prestazioni necessarie per l’espletamento del servizio di manutenzione ordinaria e dei lavori di manutenzione straordinaria delle reti idropotabile e fognaria del Comune di Quarto, compreso il servizio di pronta reperibilità e “Front Office”, per un importo complessivo a base d’appalto pari ad €. 1.887.051,84, appalto da affidarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;

b) del disciplinare di gara della procedura sopra descritta, ed in particolare di quanto previsto a pag. 26 di tale disciplinare, dove, per il requisito n. 4, rubricato “ proposte integrative e migliorative ”, sono previsti: un punteggio massimo di 9 (nove) punti per il sub-requisito 4.1 (fornitura e posa in opera di m.l. _ di condotta idrica secondaria) e un punteggio massimo di 9 (nove) punti per il sub-requisito 4.3 (fornitura e posa in opera di m.l. _ di condotta fognaria secondaria);

c) del capitolato tecnico della procedura di gara sopra descritta;

d) del chiarimento reso dalla Stazione Appaltante relativamente al “quesito 4”;

e) di ogni altro atto presupposto e/o connesso, ancorché non conosciuto e comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Quarto, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania, Molise, Puglia e Basilicata - Sede di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 il dott. BI Di LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato la società L.M. Costruzioni s.r.l. ha impugnato, unitamente agli atti connessi e presupposti, il bando di gara pubblicato il 19.01.2026 con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche per la Campania il Molise la Puglia e la Basilicata - Sede di Napoli, Ente delegato dal Comune di Quarto, indiceva la gara avente ad oggetto “ le prestazioni necessarie per l’espletamento del servizio di manutenzione ordinaria e dei lavori di manutenzione straordinaria delle reti idropotabile e fognaria del Comune di Quarto compreso il servizio di pronta reperibilità e Front Office ”, per un importo complessivo a base d’appalto pari ad €. 1.887.051,84, da affidarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La ricorrente ha impugnato la lex specialis di gara contestando, in particolare, la previsione del disciplinare riportata alla sua pag. 26, attinente al “requisito 4”, rubricato “ proposte integrative e migliorative ”, con specifico riguardo alle seguenti due previsioni: A) “ Fornitura e posa in opera di m.l. _ di condotta idrica secondaria in acciaio zincato e catramato di diametro massimo 2’’, richiesto dalla committenza, comprensiva di ogni onere e magistero per il lavoro finito a regola d’arte. Minimo garantito 100 m.l. da Capitolato ” (punto 4.1); B) “ Fornitura e posa in opera di m.l. _ di condotta fognaria secondaria in PEAD di diametro massimo DN400, richiesto dalla committenza, comprensiva di ogni onere e magistero per il lavoro finito a regola d’arte. Minimo garantito da Capitolato ” (punto 4.3).

Tali previsioni della lex specialis , correlate ad un punteggio massimo di 9 (nove) punti ciascuna, sono state impugnate dalla ricorrente, con il primo motivo, sotto il profilo che sarebbero state così introdotte opere e prestazioni aggiuntive, rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d'asta, in asserita violazione dell’art. 108 comma 11 del D.Lgs. n. 36/2023, il quale prevede che “ In caso di appalti di lavori aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del migliore rapporto qualità/prezzo, le stazioni appaltanti non possono attribuire alcun punteggio per l'offerta di opere (o prestazioni) aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d'asta ”.

Con il secondo motivo tali previsioni della lex specialis di gara sono state impugnate per la asserita mancanza di dati tecnici essenziali relativamente alle descritte migliorie di cui ai punti 4.1. e 4.3., tali da rendere impossibile per l’operatore economico presentare una congrua offerta, in mancanza di una precisa indicazione, ad esempio, di dove debba essere realizzata la singola miglioria, a che altezza, o quanto sia necessario scavare.

Ne deriverebbe, sempre secondo parte ricorrente, l’immediata lesività delle citate previsioni di cui ai punti 4.1 e 4.3, delle quali si imporrebbe la immediata impugnazione, trattandosi di clausole prive degli elementi essenziali di chiarezza e determinatezza, la cui mancanza renderebbe impossibile la formulazione di un'offerta consapevole.

Si è costituito in giudizio il Comune di Quarto eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso sia per carenza di legittimazione attiva, non avendo la ricorrente presentato domanda di partecipazione alla gara, sia per difetto di interesse concreto ed attuale, in ragione della mancanza di immediata lesività delle clausole contestate. Nel merito il Comune ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, sia in quanto le clausole impugnate sarebbero sufficientemente determinate, sia per il fatto che esse non riguarderebbero delle effettive opere aggiuntive, ma piuttosto delle mere migliorie previste ai fini della attribuzione di un maggior punteggio.

Si è costituito, altresì, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale OO.PP. Campania, Molise, Puglia, Basilicata sostenendo del pari l’infondatezza del ricorso, in quanto la doglianza di parte ricorrente si baserebbe sull’erronea considerazione secondo cui i sub criteri 4.1 e 4.3 non sarebbero delle proposte migliorative, ma introdurrebbero delle opere o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta. Secondo la difesa dell’Amministrazione statale, invece, i criteri impugnati non altererebbero in alcun modo la struttura, la funzione e la tipologia del progetto a base di gara, ma sarebbero espressione della capacità tecnica dell’impresa di arricchire il progetto base senza alterarlo. Inoltre, tali criteri non richiederebbero una predeterminazione dei requisiti minimi, ma, inerendo a delle soluzioni migliorative, potrebbero esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara.

All’esito della camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 fissata per l’esame della domanda cautelare, dato alle parti l’avviso di possibile definizione integrale del giudizio con sentenza in forma semplificata, cui le parti nulla hanno opposto, il Collegio ha trattenuto infine la causa in decisione.

2. Il ricorso è inammissibile per difetto tanto di legittimazione ad agire quanto di un interesse immediato ad impugnare le regole di gara.

In linea generale, secondo un costante indirizzo giurisprudenziale - tracciato sul solco della pronuncia 7 aprile 2011, n. 4 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato - in materia di affidamento di contratti pubblici la legittimazione al ricorso spetta solo al soggetto che abbia legittimamente partecipato alla procedura selettiva.

Tuttavia, un operatore economico che non abbia presentato la domanda di partecipazione è legittimato ad impugnare il bando nel caso in cui contesti in radice l'indizione della gara, oppure contesti proprio quelle clausole immediatamente escludenti la cui applicazione gli abbia per l’appunto impedito di accedere alla gara alla cui partecipazione e vittoria aspiri. In particolare, « la sentenza dell'Adunanza plenaria n. 9/2014, dopo avere richiamato i propri precedenti (n. 4 del 2011 e n. 1 del 2003), ha rilevato che, in materia di controversie aventi ad oggetto gare di appalto, il tema della legittimazione al ricorso (o titolo) è declinato nel senso che tale legittimazione "deve essere correlata ad una situazione differenziata e dunque meritevole di tutela, in modo certo, per effetto della partecipazione alla stessa procedura oggetto di contestazione" e che "chi volontariamente e liberamente si è astenuto dal partecipare ad una selezione non è dunque legittimato a chiederne l'annullamento ancorché vanti un interesse di fatto a che la competizione - per lui res inter alios acta - venga nuovamente bandita". È stato poi ivi precisato che a tale regola generale può derogarsi, per esigenze di ampliamento della tutela della concorrenza, solamente in tre tassative ipotesi e, cioè, quando:

I) si contesti in radice l'indizione della gara;

II) all'inverso, si contesti che una gara sia mancata, avendo l'amministrazione disposto l'affidamento in via diretta del contratto;

III) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 4 del 2018).

Tale soluzione è in linea con la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale ha espresso il seguente principio: « È conforme al diritto europeo la normativa italiana che "non consente agli operatori economici di proporre un ricorso contro le decisioni dell'amministrazione aggiudicatrice relative a una procedura d'appalto alla quale essi hanno deciso di non partecipare poiché la normativa applicabile a tale procedura rendeva molto improbabile che fosse loro aggiudicato l'appalto in questione". A confermare la linea interpretativa già intrapresa dai giudici amministrativi italiani è la Corte di giustizia dell'unione europea che si è pronunciata sul caso di una gara avviata dall'Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale della Liguria del 2015, contro la quale era stato proposto ricorso da alcune società che non avevano potuto partecipare alla gara stessa non avendo a disposizione la struttura necessaria a garantire il servizio. In sostanza, per i giudici di Lussemburgo la legittimazione a impugnare gli atti di gara spetta soltanto alle imprese che partecipano al bando, salvo le ipotesi di presenza nel bando "di clausole immediatamente escludenti o di clausole che impongono oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati o che rendono impossibile la stessa formulazione dell'offerta" » (Corte di Giustizia UE n. 328 del 2018).

In tutti i casi in cui, pertanto, le contestate previsioni del bando non abbiano portata immediatamente escludente e lesiva, le clausole possono e devono essere impugnate a valle e all’esito della gara, unitamente all’atto lesivo dell’interesse azionato (Cons. Stato, sez. V, 27 luglio 2020, n. 4758; id. 22 novembre 2019, n. 7978), in ragione del principio secondo cui « i bandi di gara e di concorso e le lettere di invito vanno normalmente impugnati unitamente agli atti che di essi fanno applicazione, dal momento che sono questi ultimi ad identificare in concreto il soggetto leso dal provvedimento ed a rendere attuale e concreta la lesione della situazione soggettiva dell'interessato » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 4 del 2011).

In questa materia è stato, altresì, chiarito che la lesione lamentata deve conseguire in via immediata e diretta, e non soltanto potenziale e meramente eventuale, e in relazione a profili del tutto indipendenti dalle vicende successive della procedura e dai correlati adempimenti (cfr., Cons. Stato, sez. V, 20 gennaio 2020, n. 441).

Sono state ritenute pertanto immediatamente lesive e quindi immediatamente impugnabili le « clausole che impongano, ai fini della partecipazione, oneri assolutamente incomprensibili o manifestamente sproporzionati ai caratteri della gara e che comportino l'impossibilità, per l'interessato, di accedere alla procedura ed il conseguente arresto procedimentale » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 1 del 2003).

In particolare, « la giurisprudenza ha quindi a più riprese puntualizzato che vanno fatte rientrare nel genus delle "clausole immediatamente escludenti" le fattispecie di:

a) clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale (CdS n. 5671/12);

b) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile (così AP 1/03);

c) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara; ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta (CdS n. 980/03);

d) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente (CdS n. 6135/11 e n. 293/15);

e) clausole impositive di obblighi contra ius (es. cauzione definitiva dell’intero importo dell'appalto: CdS n. 2222/03);

f) bandi contenenti gravi carenze nell'indicazione di dati essenziali per la formulazione dell'offerta (come ad esempio quelli relativi al numero, qualifiche, mansioni, livelli retributivi e anzianità del personale destinato ad essere assorbiti dall'aggiudicatario), ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate (es. quelle per cui tutte le offerte conseguono comunque il punteggio 0);

g) atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione nel bando di gara dei costi della sicurezza "non soggetti a ribasso" (CdS n. 5421/11) » (Cons. Stato, Ad. Pl. n. 4 del 2018).

Per giurisprudenza costante, simmetricamente, non sono invece immediatamente impugnabili le clausole che rendano difficile, ma non impossibile, presentare l’offerta.

3. Orbene, nel caso di specie il Collegio non ravvisa gli estremi né della legittimazione ad agire né dell’interesse immediato ad impugnare le regole di gara.

In primo luogo, infatti, la ricorrente, pur potendolo, non ha presentato domanda di partecipazione alla gara.

In secondo luogo, le clausole contestate non risultano lacunose o incomprensibili al punto di rendere impossibile presentare l’offerta, presentando piuttosto una descrizione tecnica in via di principio determinata o quantomeno determinabile.

Le stesse clausole, inoltre, attenendo unicamente alla graduazione del punteggio tecnico nell’ambito del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (requisito 4 e sub-criteri 4.1 e 4.3), non hanno affatto carattere escludente, ma si limitano a prevedere un punteggio premiale per due migliorie: e pertanto esse, non introducendo requisiti di partecipazione, né imponendo oneri impeditivi o sproporzionati, a fortori non possono avere carattere già immediatamente lesivo, in quanto la lesione a loro riconducibile potrebbe essere, se del caso, solo futura ed eventuale, potendo verificarsi solo a valle delle valutazioni della Commissione, in sede di attribuzione dei punteggi. Nel qual caso, tuttavia, sarà onere dell’interessato impugnare le previsioni già qui prematuramente contestate del bando unitamente, però, all’atto applicativo di tali previsioni, cioè all’aggiudicazione eventualmente disposta in favore di altro operatore sulla base dei punteggi calcolati in ragione delle relative clausole.

Per tali ragioni il ricorso è inammissibile.

4. In ragione dei motivi della decisione e della particolarità delle questioni esaminate in fatto e in diritto, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile, e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL Gaviano, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere

BI Di LO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BI Di LO	OL Gaviano

IL SEGRETARIO