Pubblicato il 10/02/2026

N. 00235/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00380/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 380 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RC TT, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Federico Videtta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Burolo, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Palmieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi in assenza di titolo autorizzativo n. 1/2024, notificata il 2.2.2024;

- della nota 14.3.2024 prot. 1149 a firma del responsabile del Servizio tecnico;

- dell’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi n. 1/2025, notificata il 12.2.2025;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Burolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. SA NE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Brevemente i fatti.

Il ricorrente, in qualità di proprietario dei relativi terreni, nonché di procuratore della moglie AR LD e della società CA.MAR. 71 s.a.s. di TT EN, presentò in data 15 febbraio 2006 istanza al Comune di Burolo per l’autorizzazione alla realizzazione di una strada di collegamento tra fondi agricoli, in parte ubicati nel confinante Comune di Bollengo.

Lo strumento urbanistico all’epoca vigente prevedeva che il rilascio della concessione edilizia fosse accompagnato dalla sottoscrizione di una convenzione o di un atto d’obbligo. Lo schema di convenzione fu approvato con deliberazione del Consiglio comunale di Burolo n. 9 del 27 febbraio 2007.

In data 11 giugno 2007, le società CA.MAR. 71 s.a.s. e Immagine s.r.l., proprietarie dei terreni interessati dall’intervento, stipularono con il Comune di Burolo la convenzione che, per quanto qui interessa, prevedeva che: “La realizzazione del tratto di strada di accesso ai fondi agricoli avrà caratteristiche peculiari di strade interpoderali, con carreggiata avente larghezza netta pari a metri lineari tre virgola cinque (ml. 3,5), con piccoli muri di contenimento realizzati in pietra locale; la carreggiata non verrà asfaltata ma verrà semplicemente realizzato un fondo in naturale con uno strato superficiale di stabilizzazione o tout venant opportunamente rullato e compattato per l’accesso di mezzi idonei alla coltivazione dei fondi, il tutto come meglio specificato ed indicato nella relazione tecnica e negli elaborati grafici (…); La società CA.MAR sas di TT EN e Immagine srl, ciascuna in persona di chi sopra, si impegna solidalmente con il Comune di Burolo a mantenere l’uso agricolo dei terreni sui quali verrà realizzato il tratto di strada, in particolare sui terreni censiti al Catasto Terreni del Comune di Burolo al FG 21 con le particelle nn. 159 (ex 150/b) et 157 (ex 83/b), particelle che dovranno, escluso ovviamente il tratto stradale, essere boscate con alberi da frutto od alberi di categoria ceduo e mantenute tali in avvenire; la strada, pena la decadenza e l’annullamento della presente convenzione, non potrà mai essere collegata alle particelle site in Burolo e distinte al Foglio 21 n. 156 et 158, come risulta dalla planimetria illustrativa ricompresa nella Tavola R inserita alla delibera consiliare già allegata (…) La società CA.MAR s.a.s. di TT EN e Immagine s.r.l. dovranno costruire un muretto in pietra a vista sulla dividente delle particelle nn. 157 (ex 83/b) et 159 (ex 150/b) da un lato e le particelle nn. 156 (ex 83/a) et 158 (ex 150/a) dall’altro, muretto avente altezza di metri 1,50; fra i due siti vi potrà essere un passaggio pedonale avente larghezza massima di centimetri ottanta (cm. 80); è vietato il collegamento carraio e/o veicolare fra i due siti”.

In data 10 novembre 2009 il Comune rilasciò il permesso di costruire per la realizzazione della strada interpoderale e dei muretti in pietra.

In seguito, i terreni attraversati dalla strada e dai muretti di recinzione sono stati interessati da atti di compravendita, nei quali è sempre stata richiamata la convenzione sottoscritta e registrata, tra il Comune di Burolo e le società CA.MAR. 71 s.a.s. e Immagine s.r.l., in data 11 giugno 2007.

Con istanza del 3 agosto 2023, l’odierno ricorrente ha richiesto al Comune di Burolo la rimozione dei predetti obblighi convenzionali, in specie della limitazione del passaggio pedonale a soli 80 cm di larghezza e del connesso divieto di collegamento carrabile e veicolare fra i due fondi confinanti.

Nel novembre 2023, il ricorrente ha dato corso a lavori di sbancamento terra e demolizione di muri in pietra. In riscontro a contestazione scritta del Comune di Burolo, il ricorrente ha prodotto una relazione tecnica redatta da un professionista incaricato, dichiarando in sintesi: che i lavori di sbancamento e livellamento erano volti a creare un accesso per redigere uno studio di fattibilità, necessario alla successiva realizzazione di un pozzo freatico; che detti lavori erano finalizzati alla manutenzione, gestione e livellamento del terreno agricolo e, come tali, rientranti nell’attività edilizia libera e non soggetti ad obbligo di presentazione della relazione geologica prevista dall’art. 53 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore; che il muretto sarebbe stato ricostruito in pietrame, senza opere in cemento armato.

Con lettera del 19 dicembre 2023, dopo un ulteriore sopralluogo, il Comune ha ordinato la sospensione dei lavori così accertati: “movimenti terra con mezzo meccanico per una lunghezza di mt. 10,50 e larghezza media di mt. 5,95 [(8,50 + 3,40) / 2] ed un’altezza media di mt. 0,50. Risulta anche demolito un muro di contenimento in pietrame e malta lungo mt. 8,50 larghezza mt. 0,30 per un’altezza media di mt. 0,80”.

Quanto all’istanza di cancellazione degli obblighi discendenti dalla convenzione del 2007, il Comune ha trasmesso al ricorrente, in data 12 gennaio 2024, una comunicazione di improcedibilità, rappresentando la preliminare necessità di acquisire la manifestazione di volontà di tutti gli altri soggetti titolari di diritti di proprietà sui fondi interessati dal vincolo.

Il ricorrente, con lettera del 22 gennaio 2024, ha richiesto al Comune la revoca dell’ordine di sospensione dei lavori, ribadendo che i lavori di movimentazione terra sarebbero riconducibili alla previsione dell’art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto pertinenti all’esercizio di attività agricola, e confermando l’impegno a ricostruire il muro in pietrame nei limiti della manutenzione ordinaria.

Con il primo dei provvedimenti impugnati, l’ordinanza in data 2 febbraio 2024, il Comune di Burolo ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi.

In data 29 febbraio 2024, il ricorrente ha presentato una segnalazione certificata in sanatoria, ai sensi dell’art. 37, quarto comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, avente ad oggetto i lavori di movimentazione terra e di demolizione del muro in pietra, eseguiti senza titolo; al contempo, il ricorrente ha dichiarato che, per il completamento dei lavori, la ricostruzione del muro demolito non sarebbe avvenuta nel luogo originario, bensì sul perimetro dello scavo; che per la realizzazione di un pozzo freatico sarebbe stata successivamente presentata autonoma istanza di autorizzazione.

Con il secondo dei provvedimenti impugnati, il diniego in data 14 marzo 2024, su conforme parere della commissione edilizia, il Comune di Burolo ha respinto l’istanza di sanatoria, giudicando l’intervento non conforme alla convenzione del 2007, in particolare per la ricostruzione in diversa posizione del muro demolito, sul perimetro dello scavo.

L’istanza cautelare è stata accolta, con ordinanza di questa Sezione n. 161/2024, così motivata: “(…) Considerato, a un sommario esame, che la relazione tecnica annessa alla s.c.i.a. in sanatoria descrive opere di movimento di terra finalizzate a permettere l’accesso a un mezzo meccanico, accesso che appare necessario alla realizzazione di un pozzo; Atteso che da tale descrizione sembra desumibile la natura provvisoria dell’intervento oggetto degli atti impugnati; Rilevato che, stando alla citata relazione, il previsto utilizzo del pozzo è a scopo irriguo di appezzamenti agricoli; Ritenuto pertanto, a un primo sommario esame, che si tratti di opere temporanee, fermo restando l’obbligo di ripristino del precedente assetto dell’area e del muro in pietrame, una volta perseguita, nei tempi strettamente necessari, la finalità dell’intervento; Atteso altresì che il contestato diniego di sanatoria non sembra giustificato da esauriente motivazione”.

Pochi giorni dopo, con lettera del 14 maggio 2024, il ricorrente ha comunicato al Comune l’imminente esecuzione di uno scavo di sondaggio, ai sensi dell’art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, per l’acquisizione di informazioni stratigrafiche ed idrogeologiche sul medesimo terreno.

In riscontro, con lettera del 20 maggio 2024, il Comune ha dato atto del carattere di temporaneità dell’intervento, intimando al ricorrente di eseguirlo nei tempi strettamente necessari e comunque non oltre i centottanta giorni.

Con lettera del 21 maggio 2024, il Comune ha poi nuovamente respinto l’istanza del ricorrente di modifica dei vincoli convenzionali, per difetto di sottoscrizione da parte di tutti gli attuali proprietari interessati.

Con lettere in data 1 novembre e 4 novembre 2024, il ricorrente ha comunicato al Comune l’avvio e l’ultimazione dei lavori di ripristino del muro in pietre, sul presupposto della perdurante validità ed efficacia della s.c.i.a. del 29 febbraio 2024 “(…) in quanto il relativo diniego ed il contestuale divieto di realizzare l'intervento sono stati sospesi dal TAR Piemonte con ordinanza 7.5.2024”.

In data 7 novembre 2024, il ricorrente ha depositato una segnalazione certificata d’inizio attività per la realizzazione del pozzo.

Con lettera del 3 dicembre 2024, a seguito di sopralluogo e constatata la permanenza delle opere temporanee oltre il termine di centottanta giorni, il Comune ha avviato il procedimento amministrativo di repressione dell’abuso così contestato: a) costruzione di un muro in pietrame e malta delle dimensioni di mt. 9,40 di lunghezza ed altezza da un minimo di mt. 0,30 ad un massimo di mt. 1,17 per uno spessore di mt. 0,50; b) demolizione di un muro oggetto di convenzione urbanistica (convenzione urbanistica 11 giugno 2007 trascritta ad Ivrea il 15 giugno 2007, ai nn. 5759/3849) della lunghezza di mt. 9,40 con conseguente accesso alla proprietà, non autorizzato, di mt. 9,40; c) movimentazione terra per una superficie di circa 1.000,00 mq.

Il ricorrente, con memoria del 20 dicembre 2024 trasmessa al Comune, ha affermato la liceità di quanto realizzato, sul presupposto che la s.c.i.a. del 29 febbraio 2024 sarebbe state efficace per effetto della sospensiva concessa da questo Tribunale e che la movimentazione terra sarebbe stata pertinente all’attività agricola.

Con il terzo dei provvedimenti in epigrafe, l’ordinanza n. 1 del 10 febbraio 2025, il Comune di Burolo ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi nello stato precedente all’esecuzione dei lavori temporanei.

Tale ordinanza è stata impugnata con motivi aggiunti.

Anche l’istanza cautelare introdotta mediante motivi aggiunti è stata accolta, con ordinanza di questa Sezione n. 189/2025, così motivata: “(…) Rilevato che nel frattempo è stato comunque ricostruito il muro di contenimento precedentemente demolito, pur essendo contestata dall’Amministrazione comunale, con la nuova ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi impugnata col ricorso per motivi aggiunti, la modalità con cui è avvenuta tale ricostruzione; Ritenuto che sia a questo punto opportuno, nel bilanciamento degli interessi contrapposti ed alla luce della già intervenuta fissazione in tempi brevi dell’udienza pubblica, addivenire alla definizione dell’intero giudizio re adhuc integra, ferme ed impregiudicate tutte le questioni in rito e di merito sollevate dall’amministrazione comunale”.

Le parti hanno depositato memorie in vista dell’udienza pubblica del 29 gennaio 2026, nella quale la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente il Collegio rileva che, nell’odierna udienza, il difensore del ricorrente ha chiesto un rinvio della trattazione della causa al fine di poter concordare con il Comune le corrette modalità di ripristino del terreno, alla luce delle perizie depositate.

L’istanza va disattesa.

Come eccepito dalla difesa del Comune, che, come da verbale, si è opposta alla richiesta di rinvio, le valutazioni in ordine alle modalità di ripristino dello stato dei luoghi avrebbero potuto essere effettuate dopo la notifica degli atti impugnati. In ogni caso, le modalità di ripristino del terreno dovrebbero essere già note al ricorrente, che ben conosce lo stato pregresso dei luoghi, e comunque possono essere definite successivamente alla pubblicazione della presente pronuncia.

In rito, deve accogliersi l’opposizione dichiarata dal difensore del Comune, nell’udienza del 29 gennaio 2026, al deposito tardivamente effettuato dal ricorrente, in violazione del termine previsto dall’art. 73, primo comma, cod. proc. amm., trattandosi di documenti che erano già nella disponibilità della parte.

Nel merito, il ricorrente deduce, in sintesi:

che i lavori sanzionati dal Comune non avrebbero determinato alterazione permanente del profilo dei suoli, che i modesti movimenti terra ed il parziale abbattimento del muro in pietra sarebbero qualificabili come opere temporanee di manutenzione, gestione e livellamento del terreno agricolo, necessarie al fine di consentire l’accesso ad un automezzo meccanico, per redigere uno studio di fattibilità relativo alla realizzazione di un pozzo freatico, perciò consentite dall’art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché dall’art. 50 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore, per le aree agricole a verde “dedicate al mantenimento ed alla realizzazione di giardini privati ed alla coltivazione di orti urbani”;

che è stato rispettato quanto prescritto dall’art. 53 delle norme tecniche di attuazione, secondo cui l’utilizzazione urbanistica delle aree in classe II di pericolosità è soggetta alla presentazione di una relazione geologica, posto che l’intervento ivi eseguito non è finalizzato ad una trasformazione urbanisticamente rilevante del fondo e, in ogni caso, è stata successivamente consegnata al Comune la perizia a firma dell’ing. RA in data 15 novembre 2023;

che il diniego opposto dal Comune alla s.c.i.a. in sanatoria, presentata in data 29 febbraio 2024, sarebbe illegittimamente fondato sull’asserito contrasto con quanto previsto nella convenzione stipulata nel 2007 (tra il Comune di Burolo e le società CA.MAR. 71 s.a.s. e Immagine s.r.l., all’epoca proprietarie dei terreni interessati dall’intervento), senza una congrua motivazione;

che, in ogni caso, il Comune avrebbe dovuto tener conto dell’avvenuta decadenza dei vincoli posti dalla convenzione del 2007 e della illegittimità della clausola contenuta nell’art. 2 della predetta convenzione, che limita il passaggio pedonale, peraltro facoltativo, a soli 80 cm di larghezza e che vieta di realizzare un collegamento carrabile o veicolare fra i due fondi separati dal muro in pietra;

che la s.c.i.a. in sanatoria del 29 febbraio 2024, a seguito della sospensione cautelare del provvedimento comunale di diniego, avrebbe acquisito efficacia anche per la parte riguardante la ricostruzione del muro in conformazione parzialmente difforme da quello preesistente demolito.

Le censure, anche avuto riguardo allo sviluppo della fase cautelare del presente giudizio, non possono trovare accoglimento.

Nel novembre 2024, il ricorrente ha comunicato al Comune di Burolo l’avvio e, dopo pochi giorni, l’ultimazione dei lavori di ripristino del muro in pietre, sul presupposto della perdurante validità ed efficacia della s.c.i.a. presentata il 29 febbraio 2024, in quanto il divieto di realizzare l'intervento sarebbe stato sospeso da questo Tribunale con la richiamata ordinanza cautelare n. 161/2024.

Tuttavia, va osservato che il ricorrente ha dapprima affermato la natura temporanea dei lavori di scavo e di abbattimento del muro, a suo dire finalizzati alle ricerche per la progettazione di un pozzo freatico; in seguito, il ricorrente ha mutato la sua pretesa, rivendicando la liceità dei lavori di scavo e sbancamento e di ricostruzione (difforme) del muro in pietra. Invero, nell’ordinanza cautelare di questa Sezione era chiaramente statuito, in via interinale e proprio sulla base delle allegazioni di parte ricorrente, che “(…) si tratti di opere temporanee, fermo restando l’obbligo di ripristino del precedente assetto dell’area e del muro in pietrame, una volta perseguita, nei tempi strettamente necessari, la finalità dell’intervento”.

Coerentemente, a seguito dell’accoglimento dell’istanza di sospensiva, il Comune di Burolo ha intimato al ricorrente, con lettera del 20 maggio 2024 (rimasta inoppugnata) di ultimare i lavori in corso “nei tempi strettamente necessari” e comunque “entro un termine non superiore a centottanta giorni”, ai sensi dell’art. 6, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, prescrivendo che, a conclusione dei sondaggi per la costruzione del pozzo, l’area ed il muro in pietrame avrebbero dovuto essere ripristinati nello stato precedente.

Per i terreni in questione, l’art. 41 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore vieta la realizzazione di movimenti di terra che producano “alterazioni permanenti del profilo dei suoli”, fatti salvi quelli finalizzati a mettere in efficienza le sistemazioni idraulico-agrarie e quelli connessi alla gestione forestale; tali movimentazioni, in ogni caso, sono soggette al parere della commissione edilizia comunale e della commissione per il paesaggio, ove si tratti di zona sottoposta a vincolo.

La commissione edilizia, nella seduta del 13 marzo 2024, ha espresso parere contrario all’intervento descritto nella segnalazione certificata in sanatoria presentata dal ricorrente, in ragione del contrasto con la convenzione sottoscritta e registrata, tra il Comune di Burolo e le società CA.MAR. 71 s.a.s. e Immagine s.r.l., in data 11 giugno 2007, in particolare nella parte in cui il progetto ha previsto la ricostruzione del muro demolito sul perimetro dello scavo, anziché nella posizione originaria.

Quanto alla convenzione risalente al 2007, deve poi considerarsi che il Comune di Burolo ha rifiutato di modificarne il contenuto, rigettando l’istanza dell’odierno ricorrente con lettera del 21 maggio 2024 (anch’essa rimasta inoppugnata), anche sulla base del rilievo formale per cui la relativa domanda avrebbe richiesto l’adesione espressa degli acquirenti ed attuali proprietari dei terreni gravati dai vincoli, i signori CA EI e RM EL RI.

A questi ultimi il ricorrente ha omesso di notificare l’atto introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti, ove viene prospettata, seppure in termini non espliciti nella definizione del petitum e nelle conclusioni, la disapplicazione per illegittimità ovvero per intervenuta decadenza, di talune prescrizioni inserite dal Comune nella convenzione dell’11 giugno 2007, ed in specie di quanto previsto all’art. 2: “(…) fra i due siti vi potrà essere un passaggio pedonale avente larghezza massima di centimetri ottanta (cm. 80); è vietato il collegamento carraio e/o veicolare fra i due siti”.

Sicché, per tali profili, il ricorso è inammissibile per mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati necessari.

In ogni caso, pur prescindendo da tale profilo di inammissibilità, quanto alla validità ed all’efficacia della convenzione il ricorso ed i motivi aggiunti sono infondati nel merito.

In primo luogo, la convenzione precedette ed integrò il permesso di costruire rilasciato nel 2009 dal Comune per la realizzazione della strada interpoderale e dei muretti in pietra. Secondo principi consolidati, gli obblighi convenzionali o unilaterali assunti dai proprietari, in relazione al rilascio del titolo edilizio, si trasmettono ai successivi aventi causa, sono qualificabili come obblighi reali o propter rem, in quanto ineriscono all’immobile, hanno carattere permanente e non sono suscettibili di decadenza in quanto conformano la proprietà (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 199 del 2019; Id., Sez. IV, n. 7844 del 2021).

Quanto al decorso del decennio, dalla natura integrativa o sostitutiva del potere pianificatorio che si attribuisce alle convenzioni edilizie, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990, discende l’incompatibilità con l’istituto della prescrizione, in quanto la pretesa dell’amministrazione comunale all’esecuzione degli obblighi (di fare e di non fare) derivanti dalle convenzioni non è riducibile ad una posizione di diritto di credito disponibile, essendo piuttosto volta, sia pure mediante una modalità d’esercizio concordata del potere di pianificazione, a perseguire l’interesse pubblico al razionale assetto urbanistico del territorio e, per questo, non è rinunciabile e tanto meno estinguibile per effetto del mero decorso del tempo (Cons. Stato, Sez. IV, n. 4766 del 2021; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 2800 del 2021).

Nella specie, la persistente validità degli obblighi derivanti dalla convenzione del 2007 è stata esplicitamente riconosciuta dallo stesso ricorrente, che nel corso del 2023 e del 2024 he reiterato l’istanza al Comune di Burolo di rimozione o di modifica dei vincoli convenzionali relativi alla conformazione del muro in pietra ed al divieto di passaggi carrabili tra i fondi contigui.

Ne discende, in conclusione, la legittimità dell’ordinanza del 10 febbraio 2025, con la quale il Comune ha intimato il ripristino dello stato dei luoghi, quanto al muro in pietrame ed alla modificazione permanente del fondo agricolo mediante scavo e sbancamento non finalizzato alla coltivazione.

Il ricorrente avrebbe dovuto limitarsi, sulla base dei titoli edilizi conseguiti e dell’ordinanza cautelare di questa Sezione, ad effettuare i soli lavori provvisori (demolizioni, scavi e sbancamenti) necessari alle indagini stratigrafiche ed idrogeologiche per la fattibilità del pozzo freatico, che poi è stato effettivamente costruito nel novembre 2024.

Di conseguenza, il ricorrente dovrà ripristinare il muro in pietrame di altezza massima di 1,50 mt. nella preesistente collocazione sul fondo agricolo, come previsto dalla convenzione dell’11 giugno 2007, ricostituendo un solo passaggio pedonale della larghezza massima di 80 cm. ed eliminando il passaggio carraio di cui è stata accertata l’apertura.

Inoltre, il ricorrente dovrà ripristinare il precedente assetto del terreno agricolo inedificato, ricostituendo il piano di campagna preesistente, secondo andamento e quote da individuarsi d’intesa con l’ufficio tecnico comunale, sulla base delle cartografie e dei rilievi grafici disponibili in allegato ai pregressi titoli edilizi.

In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti sono respinti. Le spese processuali seguono la soccombenza, nella misura indicata in dispositivo che tiene conto dell’attività difensiva svolta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente RC TT al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Burolo, nella misura di euro 5.000,00 (oltre accessori di legge).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NL EL, Presidente

SA NE, Consigliere, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA NE	NL EL

IL SEGRETARIO