Pubblicato il 19/03/2026

N. 05186/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00070/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 70 del 2026, proposto da IA AZ CA, rappresentata e difesa dagli avvocati IA Luisa Avellis, Silvia Nutini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituiti in giudizio;
Gestore Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

- per l’esatta e integrale esecuzione della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sez. III Ter, n. 15894/2025, pubblicata in data 29.08.2025, resa nel giudizio R.G. n. 3297/2022, passata in giudicato;

- per l’annullamento: del provvedimento prot. GSE/P20250102923 del 30.10.2025, con cui il GSE, in pretesa esecuzione della menzionata sentenza, ha nuovamente disposto la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti per l’impianto fotovoltaico n. 808932; della nota prot. GSE/P20250119257 del 26.11.2025, con cui il GSE ha sollecitato la restituzione degli incentivi percepiti per un importo di euro 15.724,80; di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, tra i quali il Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione, approvato dal GSE in data 22 dicembre 2023 (c.d. “Regolamento Controlli GSE”), nei limiti in cui possa essere interpretato in danno alla ricorrente, attraverso la legittimazione di un automatismo sanzionatorio che prescinda dalla valutazione in concreto della rilevanza della violazione e del pregiudizio per l’interesse pubblico.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 il dott. RI CI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna ricorrente è titolare di un impianto fotovoltaico che nel 2013 è stato ammesso agli incentivi di cui al D.M. 5 maggio 2011.

2. Nel 2022, a conclusione di un procedimento di verifica, il Gse comunicava la decadenza dagli incentivi a causa della presentazione di documentazione non veritiera, rappresentata da una comunicazione di inizio lavori prodotta al Gestore e, tuttavia, mai depositata presso il Comune.

3. Tale provvedimento veniva impugnato dinanzi a questo Tribunale che, con sentenza n. 15894/2025, lo ha annullato e, pur riconoscendo l’assenza di un obbligo in capo al Gestore di applicare la decurtazione in luogo della decadenza, ha affermato che sarebbe stato necessario, da un lato, valutare la rilevanza dell’irregolarità e, dall’altro, verificare l’applicabilità della decurtazione quale “ deroga ” alla decadenza “ avuto riguardo ai fatti peculiari della vicenda richiamati nelle considerazioni del provvedimento gravato e (di) motivare in ordine all’entità della violazione rilevata ”, in quanto si tratta di una “ valutazione che, nel caso specifico, risulta assente o comunque non esplicitata nella motivazione ”.

4. Nella predetta pronuncia il TAR ha stabilito quale vincolo conformativo in sede di riesercizio del potere che “ il Gestore dovrà rideterminarsi sul punto, eventualmente, se del caso, procedendo alla decurtazione dell’incentivo nei sensi e nei modi prescritti dall’art. 42, comma 3, seconda parte, del d.lgs. n. 28 del 2011 ”.

5. Al fine di conformarsi a tale obbligo il GSE ha adottato il provvedimento in data 30 ottobre 2025, con cui ha disposto la decadenza dagli incentivi, motivando in ordine alla rilevanza della violazione (non veridicità dei dati e dei documenti presentati ai fini dell’accesso agli incentivi) anche alla luce dell’autodenuncia dell’odierna ricorrente, alla ponderazione tra interesse tra interesse pubblico e privato, all’autoresponsabilità in caso di disbrigo della pratica affidato a un terzo, alla diligenza del soggetto responsabile dell’impianto nel corso dell’esecuzione del rapporto incentivante, alla valutazione dell’“ impossibilità di addivenire alla mera decurtazione dell’incentivo riconosciuto ”, alla (in)sussistenza dei presupposti di fatto e dei requisiti previsti dalla legge ai fini del riconoscimento dei benefici.

6. Con successiva nota in data 26 novembre 2025 ha richiesto la restituzione dell’importo di euro 15.724,80, a titolo di incentivi indebitamente percepiti.

7. Tali provvedimenti sono stati avversati con il presente ricorso per l’ottemperanza, a “ valere, ove occorra, anche quale ricorso autonomo di legittimità ”, articolato nei motivi di seguito sintetizzati:

I. in via principale parte ricorrente sostiene che il nuovo provvedimento sarebbe una mera riproposizione di quello precedente, elusiva del giudicato;

in via subordinata sono proposti i successivi motivi di impugnazione autonoma:

II. sarebbe illegittima l’applicazione del Regolamento Controlli approvato dal GSE il 22 dicembre 2023, in quanto la riedizione del potere sarebbe dovuta avvenire in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione dell’atto originario (ossia il provvedimento del 12 gennaio 2022). La disposizione del Regolamento che annovera tra le violazioni rilevanti che danno luogo a decadenza “ la presentazione al GSE di documenti falsi, mendaci o contraffatti ” non potrebbe essere interpretata nel senso di stabilire un automatismo sanzionatorio, che faccia conseguire la sanzione espulsiva alla constatazione del falso, poiché una tale interpretazione si porrebbe in contrasto con l’art. 42, comma 2, del D.Lgs. 28/2011, che impone al GSE di ponderare “ l’entità della violazione ”. Inoltre, il Regolamento del GSE, essendo un atto amministrativo generale, non potrebbe derogare alla legge e trasformare una valutazione che è espressione del potere discrezionale in un’attività vincolata e automatica. Non si potrebbe impedire al GSE di prendere in considerazione, nel caso di presentazione di documenti non veritieri, “ elementi (quali la buona fede, l’assenza di un ingiusto vantaggio, la successiva regolarizzazione, l’autodenuncia) che, riducendo la gravità concreta della violazione, impongono l’applicazione della sanzione conservativa della decurtazione in luogo di quella espulsiva della decadenza ” (pagg. 7-8 del ricorso);

III. con il terzo motivo in primo luogo sono denunciati la violazione dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, l’irragionevolezza e la violazione del principio di proporzionalità. In secondo luogo, sono riproposti i motivi del ricorso originario, che hanno condotto all’annullamento del primo provvedimento:

III.1. la motivazione del provvedimento, basata sulla non veridicità della documentazione presentata all’atto dell’ammissione agli incentivi, avrebbe trascurato la circostanza della presentazione di denuncia-querela nei confronti del tecnico che ha curato la pratica. Il GSE avrebbe dovuto valutare la possibilità di disporre la decurtazione in luogo della decadenza ai sensi dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011. L’interpretazione del GSE escluderebbe l’applicazione della decurtazione in caso di falsità della documentazione, introducendo un limite non contemplato dalla predetta disposizione. Nel caso di specie non sarebbe riscontrabile alcuna falsa rappresentazione dei fatti rilevante ai fini dell’ammissione agli incentivi;

III.2. il GSE non avrebbe valutato la rilevanza della violazione ai fini dell’erogazione degli incentivi;

III.3. con riguardo al titolo autorizzativo il GSE avrebbe dovuto prendere atto della mancata segnalazione di criticità da parte del Comune, non avendo rilievo l’assenza di una comunicazione preventiva di avvio di lavori. Trattandosi di un intervento di edilizia libera, la comunicazione tardiva concernente il titolo edilizio non potrebbe essere qualificata come una sanatoria né eventuali carenze formali della domanda di ammissione agli incentivi sarebbero idonee ad integrare la nozione di “violazione rilevante” prevista dal D.M. 31 gennaio 2014. Inoltre, l’attestazione del Comune in merito all’idoneità del titolo edilizio non potrebbe sostituirsi alla comunicazione per attività di edilizia libera, che è invece un atto del privato. Peraltro, la carenza dell’attestazione avrebbe dovuto essere rilevata dal GSE prima dell’ammissione agli incentivi e indurre il Gestore stesso a richiedere un’integrazione documentale. Qualora l’ammissione fosse stata considerata illegittimamente avvenuta, il contrarius actus del GSE avrebbe dovuto essere adottato nel termine ragionevole previsto per l’esercizio del potere di autotutela. Il Gestore avrebbe invece esercitato un potere di autotutela in assenza dei presupposti di legge, sostenendo successivamente a giustificazione un’interpretazione che comporterebbe una commistione tra elementi del potere di verifica e del potere di autotutela;

III.4.A. il provvedimento del GSE violerebbe i principi in materia di sanzioni amministrative, avrebbe natura punitiva e afflittiva e presenterebbe il carattere di gravità che, sulla base della giurisprudenza della Corte EDU, consentirebbe l’applicazione della disciplina delle sanzioni penali in senso stretto. Ai fini dell’irrogazione della sanzione dovrebbe quindi tenersi conto della personalità della responsabilità e dell’intensità dell’elemento soggettivo;

III.4.B. il provvedimento avrebbe violato i principi euro-unitari e convenzionali in materia di legittimo affidamento e di tutela della proprietà. La qualificazione della violazione come “rilevante” non potrebbe prescindere dalla valutazione di una serie di elementi concreti, quali la sanatoria ex tunc del mancato deposito della CIL, la buona fede e collaborazione della ricorrente nel denunciare i fatti al GSE e all’Autorità giudiziaria, l’assenza di vantaggi indebiti per la ricorrente e di pregiudizi per l’erario (essendo l’impianto in possesso di tutti i requisiti).

8. Il Gestore dei servizi energetici si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ha prodotto documenti e memoria difensiva. In tale memoria con riguardo al primo motivo di ricorso eccepisce l’inammissibilità per genericità e ne sostiene l’infondatezza nel merito, in quanto il provvedimento si concreta in una rideterminazione sul caso specifico, che terrebbe conto della percezione indebita di incentivi sulla base della falsa documentazione e del mancato controllo da parte della ricorrente nei confronti del terzo incaricato al disbrigo della pratica. Il vincolo conformativo posto dalla sentenza sarebbe quello di rideterminarsi, prendendo in considerazione la possibilità di applicare la decurtazione in luogo della decadenza, senza imporre l’esito finale di tale valutazione.

Il Gestore svolge le proprie difese anche con riguardo ai motivi proposti in via subordinata, sostenendone l’inammissibilità e l’infondatezza, con particolare riguardo all’osservanza del principio tempus regit actum , all’applicazione del regolamento del GSE del dicembre 2023 e della decurtazione alla violazione riscontrata, al rapporto tra la responsabilità della ricorrente e quella del tecnico incaricato, alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 21-novies della L. 241/1990, alla regolarità del titolo autorizzativo, al dovere in capo all’Amministrazione di richiedere un’integrazione documentale.

9. Allo scritto difensivo del Gestore ha fatto seguito la memoria della ricorrente, in cui si controdeduce all’eccezione di inammissibilità del primo motivo, sostenendone l’infondatezza. In particolare, nella motivazione del provvedimento adottato a seguito della riedizione del potere non sarebbero affrontati gli aspetti fattuali e giuridici di cui la sentenza del TAR aveva chiesto l’approfondimento. Nel merito si sostiene che le argomentazioni del GSE sarebbero volte in sostanza a mettere in discussione le statuizioni della sentenza ottemperanda. Nell’adozione del provvedimento il Gestore avrebbe dovuto svolgere una ponderazione concreta, la cui assenza avrebbe invece comportato il medesimo vizio di motivazione del provvedimento originario, correlato alla non veridicità dei documenti. Indipendentemente dalla qualificazione del potere del GSE come sanzionatorio, sarebbe comunque necessario osservare il principio di proporzionalità “ in ragione dell’entità della violazione ”, non essendo possibile un automatismo tra decadenza e falsità documentale. Il nuovo regolamento del 2023 sarebbe inapplicabile in sede di riedizione del potere e, inoltre, sarebbe preclusa all’Amministrazione la sanatoria di un provvedimento illegittimo sulla base dell’applicazione retroattiva di norme successive. La violazione relativa alla mancata protocollazione della CIL sarebbe irrilevante in concreto, trattandosi di un falso innocuo, data la natura di intervento di edilizia libera. L’impianto sarebbe stato in possesso di tutti i requisiti per accedere agli incentivi e la regolarizzazione della CIL avrebbe sanato ex tunc la situazione edilizia.

10. Alla camera di consiglio del 17 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Preliminarmente, si rileva l’infondatezza dell’eccezione dell’inammissibilità del primo motivo di ricorso per genericità. Se è vero che il difetto di specificità dei motivi è causa di inammissibilità del ricorso e che, pertanto, l’esposizione dei motivi deve assicurare un grado di specificità sufficiente a fornire almeno un principio di prova utile alla identificazione delle tesi sostenute a supporto della domanda finale, “ è altrettanto vero che i requisiti di forma contenuto degli atti processuali devono essere letti ed interpretati avendo sempre a mente il principio generale di strumentalità delle forme rispetto allo scopo attraverso di esse perseguito (art. 156 cod. proc. civ.) ” (Cons. Stato, sez. VI, n. 10507/2024). Nel caso in esame il motivo individua con specificità sufficiente le ragioni per le quali la ricorrente sostiene che il provvedimento sarebbe elusivo del giudicato, potendo quindi ritenersi integrato il principio di prova utile alla identificazione della tesi posta a supporto delle domande articolate.

12. Ciò posto, la riedizione del potere si è concretizzata nell’adozione da parte del GSE del provvedimento in data 30 ottobre 2025, che ha escluso la possibilità di disporre la decurtazione di cui all’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011 e, ritenendo recessivo l’interesse privato alla conservazione dell’incentivo, ha disposto la decadenza dai benefici.

13. Costituisce ius receptum il principio secondo cui “ al fine di consentire l’unitarietà di trattazione di tutte le censure svolte dall’interessato a fronte della riedizione del potere, conseguente ad un giudicato, le doglianze relative vengano dedotte davanti al giudice dell’ottemperanza, sia in quanto questi è il giudice naturale dell’esecuzione della sentenza, sia in quanto egli è il giudice competente per l’esame della forma di più grave patologia dell’atto, quale è la nullità. Naturalmente questi in presenza di una tale opzione processuale è chiamato in primo luogo a qualificare le domande prospettate, distinguendo quelle attinenti propriamente all’ottemperanza da quelle che invece hanno a che fare con il prosieguo dell’azione amministrativa che non impinge nel giudicato, traendone le necessarie conseguenze quanto al rito ed ai poteri decisori. Nel caso in cui il giudice dell’ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall’amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, dichiarandone così la nullità, a tale dichiarazione non potrà che seguire la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda. Viceversa, in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell’azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione ” (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2/2013).

La proposizione congiunta dell’azione di cognizione e di quella di esecuzione “ può avvenire dinanzi al giudice dell’ottemperanza, vuoi perché il più comprende il meno, vuoi perché unico giudice a poter disporre la conversione dell’azione, qualora i vizi di nullità fossero ritenuti insussistenti ” (Cons. Stato, sez. III, ord. n. 2244/2017).

14. L’effetto conformativo della sentenza di questo TAR n. 15894/2025 comporta, in sede di riedizione del potere, la necessità di valutare la rilevanza dell’irregolarità accertata e di verificare l’applicabilità della decurtazione quale “ deroga ” alla decadenza “ avuto riguardo ai fatti peculiari della vicenda richiamati nelle considerazioni del provvedimento gravato e (di) motivare in ordine all’entità della violazione rilevata ”, in quanto si tratta di una “ valutazione che, nel caso specifico, risulta assente o comunque non esplicitata nella motivazione ”.

15. L’azione amministrativa del GSE non può essere considerata elusiva della citata sentenza n. 15894/2025 in quanto la motivazione del provvedimento di decadenza in data 30 ottobre 2025 reca - come illustrato - le (nuove) valutazioni dell’Amministrazione con riguardo alla rilevanza della violazione (non veridicità dei dati e dei documenti presentati ai fini dell’accesso agli incentivi) anche alla luce dell’autodenuncia dell’odierna ricorrente, alla ponderazione tra interesse pubblico e privato, all’autoresponsabilità in caso di disbrigo della pratica affidato a un terzo, alla diligenza del soggetto responsabile dell’impianto nel corso dell’esecuzione del rapporto incentivante, alla valutazione dell’“ impossibilità di addivenire alla mera decurtazione dell’incentivo riconosciuto ”, alla (in)sussistenza dei presupposti di fatto e dei requisiti previsti dalla legge ai fini del riconoscimento dei benefici.

16. Secondo la giurisprudenza, “ i vizi che ineriscano unicamente allo spazio valutativo rimesso dalla pronuncia di annullamento all’autorità amministrativa nel riesercizio della sua funzione, si configurano vizi di legittimità denunziabili in via cognitoria-impugnatoria ” (Cons. Stato, sez. VII, n. 4259/2024; Sez. VI, n. 5425/2020).

Gli atti adottati dal GSE in attuazione del vincolo conformativo imposto dalla sentenza di annullamento di questo TAR non possono essere considerati nulli per violazione od elusione del giudicato, ma sono espressione di un rinnovato esercizio del potere provvedimentale. Le valutazioni richieste dalla pronuncia giurisdizionale sono sufficientemente esplicitate nell’apparato motivazionale del nuovo provvedimento, per cui la critica inerente all’elusione della statuizione del giudice è infondata e i vizi concernenti il contenuto del nuovo provvedimento devono essere esaminati in sede di cognizione.

17. Non sussistendo il presupposto legittimante del rito dell’ottemperanza, le domande con esso proposte devono essere respinte, mentre il giudizio deve procedere nelle forme ordinarie con riguardo alla domanda di annullamento. Nel qualificare l’azione proposta ai sensi dell’art. 32 del c.p.a., deve essere disposta la conversione nel rito ordinario, al fine di consentire che l’apprezzamento di legittimità del nuovo provvedimento si svolga nella opportuna sede cognitorio - impugnatoria, alla luce delle sopra sintetizzate censure dedotte dalla ricorrente (TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 17229/2022).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge il ricorso in ottemperanza;

- dispone la conversione del rito con prosecuzione del giudizio secondo il rito ordinario cognitorio - impugnatorio di legittimità, fissando per la relativa trattazione l’udienza del 10 novembre 2026;

- rimette alla sentenza definitiva il regolamento delle spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL IL, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

RI CI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI CI	EL IL

IL SEGRETARIO