Pubblicato il 05/03/2026

N. 04139/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08598/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8598 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Bsf s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B0C8EE771B, rappresentata e difesa dall’avv. Umberto Giuseppe Ilardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Miorelli service s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Paola Rea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

-  del provvedimento datato 10 giugno 2025, comunicato a mezzo pec in pari data (comunicazione che pure si impugna), con cui il r.u.p. ha disposto l’esclusione della Bsf s.r.l. dalla procedura aperta in due lotti per l’affidamento in appalto del servizio di pulizia, auto-lavaggio e pulizia di stoviglie per il Compendio del Quirinale e LL RY (Napoli), Lotto 1 - CIG: B0C8EE771B, indetta dal Segretariato generale della Presidenza della Repubblica;

- della nota prot. 33020 del 4 aprile 2025 avente ad oggetto l’avvio della «verifica di congruità ex art. 110 d.lgs. 36/2023 e par. 14.4 del disciplinare di gara»;

-  della nota prot. 41046 del 30 aprile 2025 avente ad oggetto la «verifica di congruità ex art. 110 d.lgs. 36/2023 e par. 14.4 del disciplinare di gara - ulteriore quesito»;

-  delle valutazioni compiute in sede di verifica di congruità dell’offerta e del relativo giudizio finale;

-  nonché, in genere, di qualsiasi altro atto e/o provvedimento annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale;

nonché

per l’accoglimento della domanda di conseguire l’aggiudicazione dell’appalto e la stipula del relativo contratto ed il risarcimento dell’eventuale danno.

per quanto riguarda i motivi aggiunti :

- del provvedimento n. prot. 88342 del 2 ottobre 2025, con cui è stata disposta l’aggiudicazione in favore della Miorelli service s.p.a. del lotto 1 dalla procedura aperta per l’affidamento del servizio di pulizia, autolavaggio e pulizia di stoviglie per il compendio del Quirinale e LL RY (Napoli), CIG: B0C8EE771B, indetta dal Segretariato generale della Presidenza della Repubblica;

- della nota prot. SGPR 07/10/2025 0089972 I, del 7 ottobre 2025, con cui è stata comunicata l’avvenuta aggiudicazione del lotto 1 in favore della Miorelli service s.r.l.;

- dei verbali di gara, delle sedute pubbliche e riservate;

- delle valutazioni e dei punteggi, tecnici ed economici, attribuiti all’offerta della Miorelli service s.r.l., del procedimento di verifica di anomalia (comprese le richieste di giustificativi e chiarimenti) e del relativo giudizio di congruità;

- della verifica dei requisiti, generali e speciali, dell’aggiudicataria;

- nonché, in genere, di qualsiasi altro atto e/o provvedimento annesso, connesso, pre-supposto e/o consequenziale;

nonché

per l’accoglimento della già formulata domanda di conseguire l’aggiudicazione e la stipula del relativo contratto;

e,

nell’ipotesi in cui sia stato o nelle more venisse stipulato il contratto, per la declaratoria di inefficacia del contratto stesso, ai sensi e per gli effetti degli artt.121 e 122 del c.p.a. e, quale risarcimento in forma specifica, per l’accoglimento della domanda di subentro,

nonché, ancora,

per le subordinate ipotesi in cui non venissero conseguiti l’aggiudicazione ed il contratto, ovvero in cui (in caso di parziale esecuzione del servizio da parte della controinteressata) venisse affidata solo una parte del servizio, per l’accoglimento della domanda di condanna della p.a. al risarcimento per equivalente monetario per la refusione dei danni subiti e subendi a causa dei provvedimenti impugnati, nella misura che, s.ee.oo., si indica nel 15% dell’importo a base d’asta del contratto (10% per lucro cessante e 5% per perdita di qualificazione e di chances), ovvero nella maggiore o minore somma che risulterà in corso di giudizio, con espressa riserva di ulteriormente dedurre, precisare e comprovare, ed in ogni caso oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, trattandosi di debito di valore, nonché, ove si ritenesse di essere in presenza di debito di valuta, maggior danno ai sensi dell’art. 1224, 2° comma, c.c.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, nonché di Miorelli service s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. HI AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Bsf s.r.l. impugnava, con il ricorso introduttivo, l’esclusione disposta dal Segretariato generale della Presidenza della Repubblica dalla procedura CIG B0C8EE771B bandita per l’affidamento in appalto del servizio di pulizia, autolavaggio e pulizia stoviglie per il compendio del Quirinale e LL RY.

2. Nel dettaglio, la ricorrente, risultata prima classificata dopo l’attribuzione dei punteggi alle offerte formulate dagli operatori economici partecipanti, veniva esclusa a seguito del negativo esito della verifica di congruità della proposta. La stazione appaltante, invero, rilevava una modifica dell’offerta tecnica operata in riscontro alla richiesta di chiarimenti, non considerando le variazioni quali meri errori materiali; inoltre, parte resistente precisava anche come l’organizzazione del personale da impiegare nell’espletamento del servizio non sarebbe corrispondente a quanto prescritto dal capitolato speciale d’appalto, risultando quindi inadeguato rispetto ai requisiti minimi previsti per il contratto da affidare.

3. Si costituiva in resistenza la stazione appaltante.

4. Al ricorso era unita istanza di sospensione cautelare dell’efficacia dell’atto di esclusione, cui la parte rinunciava alla camera di consiglio del 20 agosto 2025.

5. Con successivo ricorso per motivi aggiunti veniva gravato il provvedimento di aggiudicazione della gara in favore di Miorelli service: notificata anche a quest’ultima l’impugnazione, la società controinteressata si costituiva regolarmente in giudizio.

6. Anche a tale gravame era unita istanza di sospensione interinale: in relazione a quest’ultima la parte ricorrente, durante la trattazione alla camera di consiglio del 26 novembre 2025, dichiarava di non avere interesse, preferendo che la causa venisse trattata nel merito.

7. Tutte le parti producevano ulteriori memorie e repliche in vista della pubblica udienza dell’11 febbraio 2026, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

8. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo è possibile esaminare l’unico articolato motivo di doglianza formulato con il ricorso introduttivo: si noti come l’atto di motivi aggiunti si limiti a denunciare l’illegittimità derivata degli ulteriori provvedimenti sopravvenuti, precisando le domande avanzate; pertanto, si scrutinerà un’unica volta la censura, facendo riferimento unicamente alla primigenia impugnazione.

9. In particolare, secondo la ricorrente, l’offerta presentata sarebbe non solo congrua dal punto di vista economico, ma anche rispettosa delle prescrizioni degli atti di gara, non essendo la stessa stata modificata in alcun modo in sede di giustificativi. Invero, i contestati disallineamenti tra relazione tecnica e giustificativi sarebbero conseguenza dello scostamento operato dalla stazione appaltante che avrebbe modificato l’elenco dei lavoratori da riassorbire in forza della clausola sociale (v. allegato A9 e chiarimento n. 3); quanto poi al personale da impiegare, la società conferma la sussistenza di un refuso nell’indicazione del livello di inquadramento di un operatore (Opt 27) circostanza che però non determinerebbe alcuna variazione dell’offerta. In aggiunta, l’offerta tecnica sarebbe perfettamente coerente anche con la prescrizione del capitolato speciale, avendo indicato otto unità di personale di livello III (Opt 2, 3, 4, 5, 34, 35, 36 e 37).

10. Prima di affrontare la censura, va scrutinata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 40 c.p.a.

11. Essa non può essere accolta.

12. Difatti, l’atto di impugnazione si struttura in una parte in fatto e una in diritto: all’interno di quest’ultima è sviluppato l’unico motivo di doglianza (articolato in sottoparagrafi) che, sebbene richiami spesso sia il provvedimento impugnato, sia le considerazioni svolte nella parte in fatto, consente di comprendere l’effettiva portata delle censure mosse all’operato della parte resistente.

13. Similmente, non fondata è la sollevata eccezione di mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato.

14. Difatti, è pacifico in giurisprudenza che in procedure comparative a fronte di un atto di esclusione non vi siano controinteressati in senso proprio (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 dicembre 2023, n. 10866), pur essendo evidente che tutti gli altri operatori economici traggono un vantaggio dalla riduzione del numero di concorrenti: tuttavia, tale giovamento è solo un riflesso indiretto del provvedimento (cfr. art. 41, comma 2 c.p.a.), sicché è evidente che non entrando essi nel rapporto giuridico di esercizio del potere amministrativo, non debbono neppure essere evocati nel giudizio nel quale viene vagliata la legittimità dell’azione della stazione appaltante.

15. D’altronde, è solamente con l’aggiudicazione che viene individuato il soggetto che soddisfa il proprio interesse legittimo, ossia colui che ha ottenuto il provvedimento per sé favorevole e dal quale deriva la lesione per gli operatori non aggiudicatari. Pertanto, solo dall’adozione dell’aggiudicazione può effettivamente individuarsi un controinteressato cui va notificata l’eventuale impugnazione (in termini, Cons. Stato, sez. V, 2 settembre 2019, n. 6024): invero, da tale momento il rapporto giuridico con l’amministrazione si estende anche all’aggiudicatario che ha un interesse (sostanziale) uguale e contrario a quello dell’escluso.

16. Conseguentemente, considerato che l’odierna ricorrente ha tempestivamente notificato l’atto di motivi aggiunti anche alla Miorelli service, risulta correttamente instaurato il contraddittorio processuale.

17. Similmente, non può essere accolta l’eccezione di inammissibilità dedotta dalla parte controinteressata, circa la mancata contestazione, con specifico motivo, dell’argomentazione circa la variazione dell’importo offerto impiegata per escludere la ricorrente.

18. Difatti, sebbene la stazione appaltante abbia evidenziato la discrasia tra l’importo economico offerto e quello indicato in riscontro alla prima richiesta di giustificativi (su cui v. infra ), va altresí precisato come la decisione di escludere la ricorrente non si basi su tale anomalia, bensí sulla modifica dell’offerta tecnica.

19. Esaurite le questioni preliminari, si può passare al merito della doglianza: a tal proposito, va immediatamente osservato come il ricorso non possa essere accolto.

20. Difatti, risulta chiaro come l’operatore economico abbia proceduto ad una modificazione sostanziale della propria offerta in sede di chiarimenti.

21. A tal fine, va in primo luogo osservato come con la prima richiesta di giustificazioni la stazione appaltante domandava di fornire, tra l’altro, una dettagliata ricostruzione del costo della manodopera e del costo medio orario. In riscontro, l’odierna ricorrente precisava che avrebbe impiegato, per il servizio di pulizia e sanificazione presso il compendio del Quirinale, n. 1 unità di livello V, n. 1 unità di livello IV, n. 1 unità di livello III, n. 11 unità di livello II par. 115 e n. 19 unità di livello II, per il servizio di pulizia e sanificazione presso villa RY, n. 1 unità di livello III e n. 2 unità di livello II par. 115, per il lavaggio delle auto di servizio n. 3 unità di livello III e per il servizio ordinario di lavaggio stoviglie, n. 1 unità di livello II par. 115 e n. 2 unità di livello II. Inoltre, il costo complessivo della manodopera per i servizî a canone veniva «rettificato» nella relazione giustificativa in € 2.362.378,86 maggiore rispetto a quello di cui alla proposta originaria (€ 2.356.560,53), in ragione di un « mero errore materiale di compilazione dei dati del modello, frutto di alcuni refusi di battitura dei dati numerici ».

22. Tuttavia, tale ricostruzione appariva contrastare con quanto indicato nella relazione tecnica allegata all’offerta presentata in sede di gara, ove invece veniva precisato di utilizzare, per il servizio di pulizia e sanificazione presso il compendio del Quirinale, n. 1 unità di livello V, n. 5 unità di livello III e 27 unità di livello II, mentre per il servizio di pulizia e sanificazione presso villa RY, n. 1 unità di livello IV (sebbene l’operatore prescelto, ossia il n. 27, fosse indicato come impiegato anche presso il compendio del Quirinale, ove però si qualificava come di livello III) e n. 2 unità di livello II, nonché, per il servizio ordinario di lavaggio stoviglie, n. 1 unità di livello III e n. 2 unità di livello II (di cui una risorsa, l’operatore 29, impiegato anche per il servizio di pulizia presso il compendio del Quirinale).

23. Tali disallineamenti venivano fatti oggetto della seconda richiesta di chiarimento, ponendosi in contrasto con quanto dichiarato circa il riassorbimento della manodopera uscente, rappresentata da n. 38 unità di personale di cui n. 3 di livello I, n. 17 di livello II, n. 12 di livello II par. 115, n. 4 di livello III, n. 1 di livello IV e n. 1 di livello V corrispondenti alle risorse umane indicate nell’allegato A9 del disciplinare di gara (come puntualizzato dopo la richiesta di delucidazioni n. 3).

24. In riscontro, l’operatore economico precisava che, in assolvimento degli obblighi nascenti dalla clausola sociale, avrebbe riassorbito il personale di cui al punto precedente (indicato nell’allegato A9 del disciplinare di gara come modificato in seguito alla richiesta di chiarimenti n. 3) incrementando il profilo dei tre operatori di livello I, passandoli al livello II. Inoltre, con riferimento alla distribuzione del personale operativo e dei rispettivi livelli di inquadramento inseriti nelle tabelle di cui alla relazione tecnica presentata in sede di offerta, « fermo restando il numero di operatori complessivamente previsto pari a n. 38 unità, nelle suddette tabelle dell’offerta tecnica sono presenti alcuni refusi, come già dichiarato alla pagina 8 del giustificativi, legati a meri errori materiali » e riguarderebbero « la colonna “codice operatore” e la colonna “qualifica inquadramento”. I disallineamenti riscontrati tra i dati della relazione giustificativa e i dati dell’offerta tecnica, dunque, sono dovuti proprio ai refusi occorsi in sede di stesura delle tabelle dell’offerta tecnica; i dati corretti da tenere in considerazione sono pertanto quelli presentati nella relazione giustificativa ».

25. A fronte di tale corrispondenza, la stazione appaltante non ha derubricato le evidenziate incongruenze a meri errori materiali o refusi, bensí le ha intese quale autentiche modificazioni dell’offerta, determinanti, di conseguenza, l’inammissibilità dell’offerta e l’esclusione dell’operatore dalla gara.

26. Orbene, la decisione della parte resistente risulta esente da mende.

27. Invero, la società ricorrente sostiene che il «disallineamento» cui faceva riferimento nella risposta ai chiarimenti fosse da riferire alla modifica dell’allegato A9.

28. Tuttavia, va in primo luogo osservato come la richiesta di giustificazione inerisse all’offerta presentata, non al personale indicato negli atti di gara della stazione appaltante. Difatti, sebbene l’operatore economico fosse tenuto a riassorbire le risorse umane impiegate dall’impresa uscente (in forza della clausola sociale), l’offerta economica presentata dall’operatore deve riferirsi a quanto dichiarato in risposta al bando di gara, ossia a quelle 41 figure professionali indicate nella relazione tecnica (ivi tabella a pag. 11), in relazione alle quali pacificamente non è stato fornito alcun riscontro alla stazione appaltante: invero, parte ricorrente nel rispondere all’amministrazione ha «giustificato» le 38 figure professionali riportate nell’allegato A9, aggiungendo che l’offerta dovesse intendersi riferita a queste ultime e non alle 41 di cui alla relazione tecnica. Manifesta, dunque, si palesa la modifica della proposta da parte dell’operatore economico.

29. Viepiú, va osservato come sia impossibile riqualificare l’incontestato disallineamento tra offerta e giustificativi a mero refuso o errore materiale: invero, tra le due proposte vi è una differenza qualitativa e quantitativa tale da rendere impossibile sia il suo rilievo ictu oculi da parte della stazione appaltante, sia l’effettiva comprensione della consistenza della forza lavoro impiegata.

30. All’uopo è opportuno trascrivere analiticamente (ancora una volta) il contenuto delle due tabelle di personale da impiegare evidenziandone l’enorme distanza.

31. Ad esempio, per servizio di pulizia e sanificazione presso il Compendio del Quirinale pur non essendo indicata alcuna unità di IV livello in sede di offerta, nei giustificativi l’operatore economico precisava di impiegarne una; viceversa, quelle di III livello, passavano da 5 a 1 unità; quelle di II livello par. 115, da 0 a 11 unità, quelle di II livello, da 27 a 19.

32. Similmente, per il servizio di pulizia e sanificazione presso LL RY l’unica unità di IV livello «svaniva» nei giustificativi, mentre «compariva» un’unità di III livello non indicata in offerta tecnica; idem per quelle di II livello che venivano tutte «riqualificate» in II livello par. 115.

33. Mentre alcuna variazione si verificava per il personale impiegato nel servizio di pulizia delle autovetture, per il servizio ordinario di lavaggio stoviglie la risorsa di III livello veniva «declassata» a II livello par. 115, mentre si mantenevano le 2 unità di II livello.

34. Come emerge con chiarezza dall’esposizione pregressa si è al cospetto di una palese alterazione dell’offerta che non può essere derubricata a mero refuso, qualificandosi piuttosto come mancata giustificazione in evidente contrasto con il disposto dell’art. 110 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

35. Per di piú, va osservato come la peculiare composizione della manodopera presentata in sede di offerta determinava l’attribuzione di un punteggio preferenziale in forza della valorizzazione di cui al subcriterio A3) del disciplinare di gara (organizzazione del personale): risulta chiaro che l’evidenziata alterazione dell’offerta tecnica rendeva incongrua tale preferenza espressa, basandosi la stessa su un dato diverso da quello effettivo offerto dall’impresa.

36. Si aggiunga che l’organizzazione del personale ed i rispettivi livelli di inquadramento descritti nei giustificativi non corrispondono alle prescrizioni del capitolato speciale: segnatamente, mentre il paragrafo 5.1, lett. a) richiedeva, per il servizio di pulizia e sanificazione presso il Palazzo del Quirinale, « la presenza di un presidio fisso dal lunedí al venerdí, composto da non meno di 8 figure professionali dalle ore 8,00 alle ore 13,00, di qualifica adeguata alle mansioni da svolgere (almeno la metà di queste devono essere di III livello, abilitate all’utilizzo di macchinari con uomo a bordo e al lavoro in quota) », l’operatore ricorrente proponeva di espletare (secondo quanto indicato in sede di chiarimenti) il servizio con un’unità di III una di IV e una di V livello.

37. Sul punto, va rilevato come la doglianza sub 1.4. non appare cogliere nel segno, atteso che la ricorrente si è limitata a rinviare alle tabelle di cui alla relazione tecnica: nondimeno, proprio questo è il punctum pruriens . Difatti, la tabella di cui alla relazione tecnica è perfettamente conforme alle prescrizioni del bando: quel che la stazione appaltante domandava era una relazione sulle modalità di computo dei costi per il personale. Sul punto, nei primi giustificativi parte ricorrente ha variato l’offerta nei modi indicati al § 36, per poi nuovamente precisare (coi secondi giustificativi e) in sede di ricorso che in realtà la prestazione si sarebbe svolta secondo le modalità indicate in relazione tecnica: ma allora diventa chiaro che tali modalità non sono state giustificate e, quindi, correttamente parte resistente le ha considerate anomale, determinando l’esclusione dalla gara dell’operatore.

38. Similmente, non convincenti sono le censure dedotte sub 1.2: a tal proposito, al di là dell’ermeticità e dell’apoditticità di alcune argomentazioni, va osservato come l’operatore economico, in sede di chiarimenti, non debba soddisfare i desiderata della stazione appaltante, bensí debba spiegare come ha costruito la propria offerta che (pur nella coerenza rispetto agli atti di gara) può trovare delle variazioni (ad esempio prevedere un incremento del personale rispetto a quello impiegato dall’impresa uscente) rispetto a quella tipica ipotizzata dalla stazione appaltante.

39. Viceversa, nel caso in esame, la società si è limitata a sostenere fatti tra loro incompatibili: da un lato, come visto in precedenza, a fronte degli evidenziati disallineamenti si è precisato che « i dati corretti da tenere in considerazione sono pertanto quelli presentati nella relazione giustificativa » (pag. 12 ricorso) per poi ribadire « la volontà negoziale (e negozialmente manifestata) di dare attuazione a quanto dedotto in offerta tecnica » (pag. 14 ricorso). Orbene, considerato, come già sottolineato, che tra le due proposte vi è un insanabile contrasto, la stazione appaltante non poteva che escludere l’operatore economico essendo la sua offerta stata modificata: peraltro, nell’ipotesi si volesse considerare ferma la primigenia offerta, risulta chiaro che essa non è stata giustificata, essendo questi ultimi stati formulati in relazione alla proposta «modificata».

40. Pertanto delle due, una: o l’offerta è stata in maniera inammissibile modificata oppure essa non è stata giustificata. Che si propenda per un’interpretazione o per l’altra, la soluzione è in entrambi casi l’inammissibilità della stessa e la sua esclusione.

41. Esclusa la sussistenza dei vizî dedotti con il ricorso introduttivo, va rilevato come sia parimenti infondato l’atto di motivi aggiunti, col quale veniva unicamente denunciata l’illegittimità derivata degli atti sopravvenuti. Ne consegue, inoltre, l’impossibilità di accogliere le ulteriori domande consecutive formulate dalla società ricorrente.

42. Alla luce della complessiva assenza di fondatezza delle doglianze spese, il ricorso e i motivi aggiunti possono essere respinti.

43. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite che liquida in complessivi € 3.500,00 in favore del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica ed € 2.500,00, oltre accessorî ove previsti per legge, in favore della società controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RO OL, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

HI AN, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
HI AN	RO OL

IL SEGRETARIO