Pubblicato il 11/03/2026

N. 00636/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00394/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 394 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CE RO, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Scala, Francesco Foraci e Luigi Varotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Altavilla Milicia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luciano Romeo, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, alla via Principe di Villafranca n. 10, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

SE PE, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianlorenzo Misuraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’ordinanza del responsabile del Settore III - Governo del territorio, urbanistica e patrimonio del Comune di Altavilla Milicia n. 17 del 27 dicembre 2024

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 30 luglio 2025:

- della nota prot. n. 4649 del 27 maggio 2025, offerta in comunicazione, mediante deposito nel fascicolo telematico, il 29 maggio 2025, avente a oggetto: “ adempimento a richiesta chiarimenti Ordinanza Tar Sicilia N. 394/2025” , nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, collegato o altrimenti connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, e segnatamente, per quanto di ragione, dell’allegata relazione del Responsabile del Settore III - Governo del territorio, urbanistica e patrimonio, non datata, avente a oggetto: “ riscontro a nota 6130/2025 – piano di lottizzazione “Romani” – Integrazione ”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive del Comune di Altavilla Milicia e di SE PE;

Vista l’ordinanza n. 152 del 26 marzo 2025 resa da questo Tribunale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. AR RI IN e assunta la causa in decisione come specificato nel verbale;

FATTO

La ricorrente è proprietaria di un lotto di terreno sito in Altavilla Milicia, identificato al catasto al foglio n. 7, particelle nn. 2177 e 2185, compreso nel piano di lottizzazione denominato “RO”, sottoposto a VAS e con nulla osta ANAS, come approvato dal Consiglio comunale con deliberazione n. 16 del 17 maggio 2023.

In data 26 giugno 2023, veniva stipulata la convenzione urbanistica tra i proponenti (CE RO, odierna ricorrente, GA RO e RO IA RO) e l’ente locale.

Successivamente, con atto data 27 luglio 2023, il sig. GA RO cedeva al sig. SE PE, odierno interveniente, titolare e legale rappresentante pro tempore dell’impresa individuale “PE SE”, la piena proprietà dei propri lotti ricompresi nel “piano di lottizzazione RO”.

In data 14 marzo 2024, anche la sig.ra RO IA RO cedeva al sig. SE PE la proprietà dei restanti lotti di sua spettanza.

Pertanto, a seguito delle predette compravendite la proprietà dei lotti del “piano di lottizzazione RO” risulta così articolata:

- lotti n. 1 e n. 2, di proprietà della signora CE RO;

- lotti nn. 3, 4, 5, 6, 7, e 8, di proprietà del signor SE PE.

In data 5 febbraio 2024, la ricorrente presentava domanda per il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una villetta bifamiliare a due elevazioni fuori terra da destinare a civile abitazione sul lotto di terreno sopra meglio identificato.

Il permesso di costruire veniva rilasciato con provvedimento n. 19 del 27 giugno 2024.

Nondimeno, l’ente locale, con successiva ordinanza n. 15 del 14 novembre 2024, adottata ai sensi dell’art. 27, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, ha ordinato “ l’immediata sospensione dei lavori in corso sull’intero lotto ”, in quanto: 1) “ a seguito di verifica sui luoghi sono state riscontrate difformità rispetto alle norme tecniche di attuazione del vigente PRG che hanno reso necessario riesaminare il provvedimento amministrativo ”;

2) “ a seguito della suddetta verifica che ha specificamente riguardato la planimetria generale dell’immobile riportata nella TAV. 4, che il tecnico progettista ha rappresentato graficamente distanze dal ciglio stradale inferiori a 10 metri, in difformità con quanto stabilito dall’art. 23 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA), inducendo in errore l’amministrazione procedente ”.

In uno alla diffida a proseguire i lavori, ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è stato quindi comunicato l’avvio del procedimento per l’annullamento d’ufficio del permesso di costruire n. 19 del 27 giugno 2024 che, all’esito del contraddittorio procedimentale, veniva disposto con provvedimento n. 17 del 27 dicembre 2024, motivato sempre in ragione della violazione delle distanze del fabbricato dalla strada.

Il citato provvedimento disponeva, altresì, la demolizione delle opere nel mentre realizzate e il ripristino dello stato dei luoghi.

Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la sig.ra RO impugnava il citato provvedimento di secondo grado e ne lamentava l’illegittimità perché adottato, in estrema sintesi: a) in violazione dell’art. 73, comma 6 del regolamento edilizio comunale ove viene previsto che negli interventi di nuova costruzione vanno osservate le distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali o dai piani attuativi; b) in falsa applicazione dell’art. 23 delle N.T.A. del P.R.G. in quanto, nel caso in esame, derogate dallo strumento di attuazione, cioè dalla convenzione urbanistica del 26 giugno 2023; c) in violazione della citata convenzione in quanto il progetto di piano di lottizzazione, ove era prevista una distanza inferiore tra fabbricato e strada, è parte integrante dell’accordo sostitutivo del provvedimento e, dunque, non può essere propugnata la vigenza di previsioni ulteriori e diverse; d) in falsa applicazione, ancora, della citata convenzione nella parte in cui l’amministrazione la ritiene non derogatoria della disciplina delle N.T.A.; e) in violazione dell’art. 10- bis della l. n. 241/1990 perché l’ente locale non avrebbe dato conto delle osservazioni prodotte in sede di contraddittorio procedimentale dalla sig.ra RO; f) con eccesso di potere per violazione del principio del legittimo affidamento e in violazione dell’art. 21- nonies della l. n. 241/1990 perché nell’atto mancherebbe la motivazione a fondamento dell’esercizio del potere di secondo grado, anche rispetto al bilanciamento dell’interesse del privato; g) con eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità.

Con ordinanza n. 152 del 26 marzo 2025, questo Tribunale accoglieva la domanda cautelare, con sospensione dell’ordinanza di annullamento d’ufficio e ingiunzione di demolizione, e richiedeva all’amministrazione di chiarire “ in merito allo stato dei luoghi, in particolare rispetto all’inserimento o meno del piano di lottizzazione “RO” nell’ambito di un centro abitato:

- delimitato da una deliberazione dell’ente locale;

- ovvero ricostruito come tale, congiuntamente, per la comprensione del terreno nel PRG in una zona residenziale di completamento e per l’avvenuta, effettiva costruzione nella zona di insediamenti abitativi ”.

L’ente locale ottemperava alle richieste istruttorie con deposito del 29 maggio 2025.

All’udienza pubblica del 2 luglio 2025, la parte ricorrente chiedeva il rinvio per la proposizione del ricorso per motivi aggiunti avverso la nota di chiarimenti depositata dall’amministrazione.

Con successivo ricorso, ritualmente notificato e depositato, veniva impugnata la nota n. 4649 del 27 maggio 2025 e ne veniva lamentata l’illegittimità perché adottata: a) con eccesso di potere per travisamento del fatto in quanto la zona di edificazione rientrerebbe, a livello urbanistico, nella zona residenziale di completamento; b) in violazione del P.R.G. vigente perché non sarebbe esistente una zonizzazione residenziale di completamento; c) in violazione dell’art. 63 c.p.a. perché l’amministrazione avrebbe sviato dalla funzione istruttoria, esercitando un potere autoritativo nell’ambito dell’istruzione del processo. Inoltre, venivano anche proposti motivi aggiunti propri rispetto al provvedimento impugnato col ricorso introduttivo perché dall’istruttoria sarebbe emersa la classificazione della strada Chiesezza Sperone, finitima alla lottizzazione, come di categoria F ai sensi del codice della strada, dunque regolabile nelle distanze dal P.R.G. e dai piani attuativi.

Si costitutiva in giudizio il Comune di Altavilla Milicia che, nel merito, concludeva per il rigetto del ricorso sviluppando le argomentazioni già offerte dall’amministrazione in sede di esercizio del potere di secondo grado. Quanto ai motivi aggiunti, ne veniva eccepita l’inammissibilità perché diretti nei confronti di un provvedimento, la nota di riscontro all’istruttoria disposta da questo Tribunale, privo di carattere autoritativo.

Interveniva anche SE PE che depositata perizia giurata sullo stato dei luoghi.

All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, la causa veniva chiamata e assunta in decisione come specificato nel verbale.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale, al fine di perimetrare il thema decidendum , deve essere affrontata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti notificato il 28 luglio 2025 e depositato il successivo 30 luglio perché avanzato nei confronti di un atto, la nota n. 4649 del 27 maggio 2025, priva di valore provvedimentale.

L’eccezione è, in parte, fondata.

Il Collegio ritiene che l’amministrazione, qualora interessata dal giudice amministrativo per l’espletamento di attività istruttoria, non ha altra veste che quella di parte processuale, qualificata rispetto al privato per il solo carattere fidefacente degli atti adottati dai pubblici ufficiali che la impegnano verso l’esterno. Ne consegue che la p.a., a cui venga imposto dal giudice un incombente istruttorio, non può esercitare un pubblico potere perché ontologicamente incompatibile: a) con i principi che reggono l’istruttoria nel processo amministrativo, per cui il giudice “ può desumere argomenti di prova dal comportamento tenuto dalle parti nel corso del processo ” (art. 64, comma 4, c.p.a.); in tal modo la legge processuale ammette la possibilità di un’inerzia della stessa p.a. non suscettibile di adempimento, carattere incompatibile qualora si ritenesse l’esecuzione dell’incombente istruttorio come ispirato al binomio potere-dovere; b) con il principio di tipicità del potere di secondo grado che può essere adottato solo alle condizioni e nei termini previsti dagli artt. 21- quinquies e 21- nonies della l. n. 241/1990.

Quanto si dice, peraltro, è confermato anche dalla teoria generale del diritto perché il giudice che dispone un incombente istruttorio a carico di una delle parti sta costituendo una situazione giuridica soggettiva rientrante nell’ onere , non già nella potestà : il comportamento dell’onerato non è libero nel modo, ma dovrà corrispondere a quanto richiesto dalla fattispecie generatrice perché possa godere degli effetti favorevoli che ne discendono.

Se la parte non adempie all’onere, infatti e come sopra ricordato, consegue una valutazione negativa della condotta quale argomento di prova a carico.

Tale inquadramento generale consente di ritenere fondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’ente locale perché la nota impugnata non è (né poteva essere, nemmeno in astratto) espressione di potere, quindi lesiva della situazione giuridica soggettiva del privato che, al suo cospetto, non possiede un interesse legittimo.

Opinare diversamente, cioè consentire anche in astratto l’esercizio di potere pubblico in occasione dell’assolvimento degli oneri istruttori, sarebbe in contrasto anche con il principio di effettività della tutela perché, in relazione a un atto formalmente istruttorio promanante dalla p.a., ricadrebbe sul privato – peraltro nei ristretti termini di decadenza previsti dal codice – la valutazione della sua sostanza, cioè della sua lesività: con l’esito non appagante di onerare (a questo punto, di rimbalzo) il privato di un’impugnazione prudenziale dell’atto sopravvenuto per non perdere l’interesse alla coltivazione del ricorso introduttivo.

Ne deriva l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, nella parte in cui sono qualificabili come impropri (motivi I, II e III, sopra indicati sub a), b) e c ), cioè come potenzialmente estensivi del thema decidendum , perché funzionali a cumulare il processo originario (che ha ad oggetto l’annullamento dell’ordinanza n. 17 del 2024) con una nuova domanda di annullamento, stavolta avverso la nota n. 4649 del 27 maggio 2025.

Resiste, di contro, all’eccezione di inammissibilità la parte del ricorso per motivi aggiunti propri (motivo IV), perché esprime nuove ragioni, sopravvenute all’esito istruttorio, a fondamento dell’originaria domanda.

2. Ciò premesso in rito, può essere affrontato il merito della controversia.

2.1. I motivi del ricorso introduttivo sub a) , b) , c) , d) e il residuo motivo del ricorso per motivi aggiunti sono fondati e possono essere affrontati congiuntamente perché la loro risoluzione dipende dalla medesima premessa logico-giuridico.

In particolare, il Collegio osserva che:

- la strada che lambisce la lottizzazione in esame è indubitabilmente una strada locale (classificata F ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, v. risultanze istruttorie) posta al di fuori del centro abitato per cui “[…] non sono stabilite distanze minime dal confine stradale, ai fini della sicurezza della circolazione, sia per le nuove costruzioni, le ricostruzioni conseguenti a demolizioni integrali e gli ampliamenti fronteggianti le case, che per la costruzione o ricostruzione di muri di cinta di qualsiasi materia e consistenza […]” (art. 26, comma 5 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495);

- gli strumenti di pianificazione possono comunque, ai fini della tutela del diverso interesse pubblico all’ordinato governo del territorio, prevedere una distanza minima delle costruzioni dalle strade, anche locali;

- l’art. 73, comma 6 del regolamento edilizio del Comune di Altavilla Milicia prevede che “ negli interventi di nuova costruzione e in quelli di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 5, comma 1, lettera c), della legge regionale n.16/2016 e s.m.i., ferma restando la disciplina del Codice della Strada e del Codice Civile, vanno osservate le distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali o dai piani attuativi ”, dunque l’ente locale ha rimesso la regolazione delle distanze dalle strade vicinali, per cui non è prevista una limitazione derivante dal Codice della Strada, al P.R.G. o agli strumenti attuativi, come il piano di lottizzazione.

Da quanto esposto, è evidente la falsa applicazione della citata disposizione del regolamento edilizio perché la fattispecie in esame è disciplinata dal piano di lottizzazione, adottato con deliberazione n. 16 del 17 maggio 2023, derogatorio del piano regolatore, dunque anche della distanza minima di dieci metri tra costruzioni e strada stabilita dall’art. 23 delle N.T.A.

Ciò posto, non è contestato tra le parti (e, anzi, è la premessa valorizzata dall’ente locale per l’adozione dell’ordinanza impugnata) che il piano di lottizzazione e la conseguente convenzione edilizia stabiliscano una distanza inferiore tra la costruzione e la strada Chiesezza Sperone: tale previsione, per quanto detto, è pienamente legittima in ragione della classificazione della strada e del regolamento edilizio in vigore.

A difettare, in questo modo, è la sussistenza dell’illegittimità del provvedimento di primo grado (il permesso di costruire), che è il presupposto per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241/1990. Manca, di conseguenza, anche il carattere abusivo del manufatto, idoneo a giustificare l’esercizio del cumulato potere di repressione edilizia.

Se l’amministrazione avesse voluto contestare l’inferiore distanza prevista nel piano attuativo della lottizzazione RO (magari, valorizzando l’allegata induzione in errore in cui sarebbe incorsa) avrebbe dovuto prioritariamente caducare il piano attuativo, eventualmente utilizzando la facoltà di recesso prevista dall’art. 11, comma 4 della l. n. 241/1990 per gli accordi sostitutivi di provvedimento.

3. I motivi sub e) , f) e g) possono essere assorbiti perché denunciano violazioni formali (quello sub e ) ed estrinseche (gli altri due) che sono superati dall’effetto conformativo derivante dall’accoglimento degli altri motivi (al riguardo, v. Cons. Stato, ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5).

4. In ragione della soccombenza reciproca, condivisa anche dall’interveniente adesivo che ha rassegnato le medesime conclusioni del ricorrente, le spese devono essere per legge compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- accoglie il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti propri e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Comune di Altavilla Milicia n. 17 del 27 dicembre 2024;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti impropri.

Spese compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER LE, Presidente

RA SA SS, Primo Referendario

AR RI IN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RI IN	ER LE

IL SEGRETARIO