Pubblicato il 28/03/2026

N. 00409/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01036/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1036 del 2023, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Gabriele Bavaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Comando Legione Carabinieri Puglia, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, 97;

per l'accertamento

del diritto del ricorrente a percepire l'indennità di trasferimento rivendicata in giudizio ai sensi dell'art. 1 legge n. 86/2001 e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti al relativo pagamento, oltre interessi legali e/o rivalutazione monetaria come per legge, previo

annullamento:

della determina del Comando Legione Carabinieri Puglia, Ufficio personale, prot. n. 231/T-22-2020 del 12 giugno 2023, notificata il 13 giugno 2023 di illegittimo rigetto dell'istanza del ricorrente il 28 aprile 2023 “intesa ad ottenere gli emolumenti previsti dalla legge n. 86/2001, per il movimento determinato con il provvedimento n. 231/T-12-2021 del 17 mar. 2021 di questo Comando Legione, dalla Sezione Operativa del NOR della Compagnia di Molfetta alla Sezione Radiomobile del NOR della Compagnia di IA”;

nonché

di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque consequenziale, ancorché non conosciuto dal ricorrente, se lesivo della propria sfera giuridica, ivi incluse le presupposte note del Comando Legione dei Carabinieri della Puglia, Ufficio personale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa, del Comando Legione Carabinieri della Puglia e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. LF EP ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data 12 settembre 2023 e pervenuto in Segreteria in data 26 settembre 2023, -OMISSIS--OMISSIS- adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere le pronunce meglio indicate in oggetto.

Esponeva in fatto di rivestire la qualifica di -OMISSIS-, risultando in servizio presso l'Arma dei Carabinieri dal 1988.

Nel presente giudizio, l’interessato impugnava la determina del Comando Legione Carabinieri Puglia prot. n. 231/T-22-2020 del 12 giugno 2023, notificata il successivo 13 giugno, con la quale veniva rigettata la sua istanza del 28 aprile 2023, volta a ottenere l'indennità di trasferimento prevista dall'articolo 1 della legge n. 86 del 2001.

Tale indennità era richiesta in relazione al trasferimento disposto con decreto n. 231/T-12-2021 del 17 marzo 2021, che lo aveva destinato dalla Sezione Operativa del Nucleo Operativo e Radiomobile della Compagnia di Molfetta alla Sezione Radiomobile del Nucleo Operativo e Radiomobile della Compagnia di IA.

Il ricorrente esponeva che il procedimento aveva avuto origine da una comunicazione di avvio per incompatibilità ambientale dell'8 febbraio 2021 e che egli aveva inizialmente manifestato, con nota del 17 febbraio 2021, la preferenza per le sedi di Bari San Paolo e Modugno, impegnandosi a sostenere le spese di trasferimento.

Successivamente, con nota del 2 marzo 2021, egli dichiarava di non gradire la sede di AS MU, prospettata dall'Amministrazione, e con successiva nota dell'11 marzo 2021 indicava quali sedi gradite ZI e IA, sempre a domanda e a proprie spese.

Tuttavia, con nota del 20 agosto 2021, il ricorrente, rappresentando l'insorgere di gravi ragioni familiari legate alla possibile destinazione ad IA, che avrebbe comportato disagi per la moglie e le figlie minorenni, nonché difficoltà economiche e abitative, revocava espressamente le preferenze espresse l'11 marzo 2021 e chiedeva il riesame, proponendo in via sostitutiva le sedi di Modugno, Bari San Paolo, Triggiano e Bari.

Il Comando Legione, con nota del 27 settembre 2021 notificata il 4 ottobre 2021, rigettava l'istanza di riesame e contestualmente comunicava per la prima volta al ricorrente l'esistenza del decreto di trasferimento ad IA adottato il 17 marzo 2021, mai precedentemente notificato.

Il ricorrente evidenziava che tale decreto, pur menzionando la "previa presentazione di istanza", era stato emesso senza che egli avesse mai formalizzato una domanda per IA dopo la revoca del 20 agosto 2021, e che pertanto il trasferimento aveva natura autoritativa, ossia d'imperio, e non già a domanda.

Di conseguenza, in tesi, l'indennità di cui alla legge n. 86 del 2001 sarebbe stata dovuta, ricorrendo i presupposti della diversità di Comune e della distanza superiore a dieci chilometri tra le sedi.

Il ricorrente articolava un unico, articolato motivo di gravame, incentrato sulla violazione e falsa applicazione dell'articolo 1 della legge n. 86 del 2001, nonché su eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e motivazione incongrua, deducendo che l'Amministrazione aveva illegittimamente qualificato il trasferimento come avvenuto a domanda, facendo erroneo riferimento alla nota dell'11 marzo 2021, senza considerare la sua tempestiva revoca, e che in ogni caso mancava l'istanza formale di trasferimento per la sede di IA, come peraltro richiesto dalla stessa determina del 17 marzo 2021.

Concludeva pertanto per l'annullamento degli atti impugnati e per la declaratoria del diritto all'indennità, con vittoria di spese.

Si costituiva in giudizio il Ministero della Difesa, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari.

L'Amministrazione resistente richiamava in primo luogo la relazione illustrativa del Comando Legione Carabinieri Puglia del 19 ottobre 2023 ed eccepiva preliminarmente l'inammissibilità del ricorso per intervenuta decadenza, assumendo che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente il provvedimento di trasferimento e gli atti connessi entro il termine di sessanta giorni.

Nel merito, l'Avvocatura sosteneva che il trasferimento del -OMISSIS- -OMISSIS- fosse da qualificare come avvenuto "a domanda", in quanto il procedimento, originariamente avviato d'ufficio per incompatibilità ambientale, si era concluso in via concordata sulla base delle preferenze espresse dall'interessato.

Previo scambio di memorie e di repliche, all’udienza pubblica del 11 marzo 2026 la causa era definitivamente trattenuta in decisione.

Tutto ciò premesso, il ricorso è in parte inammissibile ed in parte infondato e, pertanto, non può essere accolto.

L’analisi della fattispecie in esame deve muovere da una corretta delimitazione del thema decidendum .

Il provvedimento immediatamente lesivo e oggetto di tempestiva impugnazione è la determinazione del Comando Legione Carabinieri Puglia prot. n. 231/T-22-2020 del 12 giugno 2023, con cui è stata rigettata l’istanza del 28 aprile 2023 volta ad ottenere il pagamento dell’indennità di trasferimento ex lege n. 86 del 2001.

Tuttavia, nel ricorso si invoca l’annullamento anche di atti ben più risalenti, e precisamente della determinazione di trasferimento n. 231/T-12-2021 del 17 marzo 2021 e della nota di rigetto dell’istanza di riesame n. 231/T-18-2021 del 27 settembre 2021.

Sul punto, l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Avvocatura dello Stato è fondata, poiché tali atti, risalenti a oltre un anno prima della notifica del ricorso, sono divenuti inoppugnabili per decorso del termine decadenziale di sessanta giorni previsto dal codice del processo amministrativo. Non vale opporre, a tal proposito, che l’azione sarebbe, in tesi, volta all’accertamento di un diritto soggettivo soggetto a prescrizione quinquennale, poiché la domanda di annullamento degli atti presupposti non può essere elusa mediante la mera qualificazione sostanziale del diritto fatto valere.

Come è noto, su un piano generale occorre evidenziare che, nel processo amministrativo, l’azione di accertamento autonomo costituisce rimedio giurisdizionale residuale, ammissibile in tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, una consimile azione risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale dedotta in giudizio.

La giurisprudenza amministrativa, a partire dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011, n. 15, ha sì riconosciuto l’ammissibilità dell’azione generale di accertamento, anche a tutela di posizioni di interesse legittimo, ma ciò a patto che la stessa risulti “ necessaria al fine di colmare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte in modo adeguato dalle azioni tipizzate ”.

Nel processo amministrativo, pertanto, detta azione è consentita in via del tutto eccezionale, in diretta applicazione del principio di effettività della tutela, e non già quale mezzo per eludere i termini decadenziali propri dell’azione di annullamento (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 26 maggio 2023, n. 5207; 7 aprile 2021, n. 2804; Sez. IV, 7 gennaio 2019, n. 113).

Nel caso di specie, non può dubitarsi della sussistenza di strumenti di tutela alternativi, poiché, a voler congruamente contestare il mancato riconoscimento dell’indennità di trasferimento occorreva agire tempestivamente per l’annullamento dei citati provvedimenti presupposti del 2021.

Tale azione era soggetta al termine decadenziale perentorio di sessanta giorni, la cui decorrenza non può essere confusa con il diverso termine prescrizionale per la generica domanda di condanna al pagamento delle somme.

Né la circostanza che tali atti non siano stati formalmente notificati al ricorrente prima della presentazione dell’istanza di riesame del 20 agosto 2021 può avere rilievo, poiché dalla stessa narrazione del ricorrente emerge che egli ne aveva piena conoscenza, tanto da proporre appunto un’istanza di riesame, e che la determinazione di trasferimento era stata adottata il 17 marzo 2021, con conseguente decorrenza del termine decadenziale dalla data di piena conoscenza.

Passando al merito della controversia, e valutando la legittimità del provvedimento di rigetto del 12 giugno 2023, emerge con evidenza l’infondatezza delle doglianze.

La vicenda trae origine da un procedimento avviato d’ufficio per incompatibilità ambientale, a seguito del coinvolgimento del ricorrente in un’indagine penale per il reato di -OMISSIS-, condizione che obiettivamente imponeva all’Amministrazione di provvedere al suo allontanamento dalla sede di servizio al fine di tutelare il prestigio istituzionale.

È proprio questa la premessa fattuale che il ricorrente tenta di minimizzare, ma che costituisce il fondamento logico dell’intera vicenda amministrativa in esame.

In questo quadro, l’Amministrazione ha svolto un’attività partecipativa finalizzata a contemperare le proprie esigenze organizzative con le aspirazioni del militare, offrendo la possibilità di individuare una sede gradita, con l’onere del trasferimento a carico del dipendente.

Il ricorrente ha dapprima indicato le sedi di Bari San Paolo e Modugno, quindi, a seguito di una controproposta per AS MU da lui rifiutata, ha spontaneamente presentato in data 11 marzo 2021 una formale istanza di trasferimento a domanda e a proprie spese per le sedi di ZI e IA, dichiarando esplicitamente che tali sedi avrebbero consentito di lavorare con serenità.

È dunque sulla base di questa istanza, che costituisce un atto di volontà liberamente espresso dal ricorrente, che l’Amministrazione ha adottato il provvedimento di trasferimento del 17 marzo 2021, scegliendo IA tra le due sedi indicate come compatibile con le proprie esigenze di organico, trattandosi di una sezione radiomobile con grave carenza di personale e di difficile ripianamento.

La circostanza che il provvedimento sia stato adottato senza attendere la regolarizzazione formale di una domanda specificamente riferita alla sola sede di IA, secondo la formula “previa presentazione di istanza nel senso”, integra una mera irregolarità procedimentale priva di effetti sostanziali, poiché la volontà del militare di trasferirsi a domanda e a proprie spese per la sede di IA era già stata inequivocabilmente manifestata nell’istanza dell’11 marzo 2021.

Il successivo ripensamento del ricorrente, manifestato con l’istanza di riesame del 20 agosto 2021, non può avere efficacia novativa o costitutiva di un diverso diritto, per due ordini di ragioni convergenti.

In primo luogo, perché tale istanza è intervenuta quando il procedimento si era già concluso con l’adozione del provvedimento di trasferimento, che era stato già adottato e non poteva essere rimesso in discussione se non attraverso i rimedi di autotutela, dei quali l’Amministrazione ha legittimamente rifiutato l’esercizio con l’atto confermativo del 27 settembre 2021.

In secondo luogo, perché la manifestazione di volontà di trasferirsi a domanda e a proprie spese, con la conseguente rinuncia implicita all’indennità prevista per i trasferimenti d’autorità, era stata compiuta con piena consapevolezza degli effetti, come si evince dalla chiara formulazione della nota dell’11 marzo 2021.

Sul piano sostanziale, la pretesa del ricorrente si infrange contro il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui l’indennità di trasferimento di cui all’articolo 1 della legge n. 86 del 2001 compete esclusivamente per i trasferimenti disposti d’autorità per esigenze di servizio, non anche per quelli conseguenti a procedimenti per incompatibilità ambientale, i quali trovano la loro causa non in una scelta organizzativa dell’Amministrazione bensì in una situazione oggettiva che si impone alla stessa.

In sé e per sé considerato, il trasferimento per incompatibilità ambientale non è tipicamente motivato da esigenze dell’Amministrazione, ma da una condizione di fatto che si impone ad essa, con la conseguenza che non può essere sussunto tra i movimenti che comportano un vantaggio per l’Amministrazione e che giustificano l’onerosità del trasferimento.

In altri termini, l’evenienza che determina la necessità operativa dell’Amministrazione nel caso di incompatibilità ambientale prescinde totalmente dalla presenza di esigenze di servizio e si radica invece in una disposizione legislativa imposta per la tutela di esigenze di carattere generale.

Nella specie, dunque, quand’anche si fosse in presenza di un trasferimento d’autorità, non vi sarebbe spazio per il riconoscimento dell’indennità, poiché la natura autoritativa del provvedimento non deriva da una scelta organizzativa dell’Amministrazione, ma dall’obbligo di rimuovere una situazione di incompatibilità che si era venuta a determinare per fatti riconducibili alla condotta del militare.

La tesi del ricorrente, che pretende di far derivare il diritto all’indennità dalla mancata presentazione di una formale istanza per la sola sede di IA, si fonda su un’interpretazione meramente formalistica e in contrasto con la realtà degli atti, poiché la volontà di trasferirsi a domanda e a proprie spese era stata inequivocabilmente espressa con riferimento proprio alla sede di IA, tra le due indicate, e tale volontà non è stata validamente revocata prima dell’adozione del provvedimento.

La successiva istanza di riesame, peraltro, non costituisce revoca della precedente manifestazione di volontà, ma una mera richiesta di ripensamento dell’Amministrazione, che non obbliga quest’ultima a riaprire l’istruttoria.

Del pari irrilevante è il richiamo al principio di buon andamento e di giusta retribuzione, poiché l’indennità de qua non ha natura retributiva ma, per l’appunto, indennitaria, essendo volta in altri termini a compensare il disagio derivante da un trasferimento non voluto, e la sua attribuzione presuppone un sacrificio imposto dall’Amministrazione nell’esercizio del proprio potere organizzativo, circostanza che nella specie non ricorre.

La circostanza che il ricorrente abbia dovuto eseguire il trasferimento a seguito dell’ordine ricevuto, invocata come prova della natura autoritativa del movimento, è del tutto neutra, poiché l’esecuzione del trasferimento è conseguenza necessaria del provvedimento, a prescindere dalla sua qualificazione giuridica, e non implica di per sé l’abbandono della natura domandata del trasferimento stesso.

Infine, la pretesa avanzata a quasi diciotto mesi dall’effettivo trasferimento, senza alcuna contestazione tempestiva della qualificazione del movimento, costituisce un ulteriore indice della consapevole accettazione delle condizioni economiche del trasferimento.

Il ricorrente ha beneficiato dell’assegnazione a una sede che egli stesso aveva indicato come gradita, ha evitato il trasferimento a una sede più disagiata che l’Amministrazione sarebbe stata legittimata a disporre per prioritarie esigenze organizzative, e solo successivamente ha rivendicato il diritto a un’indennità che presuppone un sacrificio economico non voluto, con un comportamento che appare essere in contrasto con i principi di correttezza e buona fede che devono informare i rapporti tra Amministrazione e dipendente.

Alla luce di tutte queste considerazioni, il ricorso si rivela in parte inammissibile, per quel che riguarda la domanda di annullamento degli atti e provvedimenti sopra menzionati e divenuti ormai inoppugnabili, laddove, per la restante parte, è da ritenersi infondato nel merito, non essendo stati raggiunti i presupposti normativi strutturali per il riconoscimento dell’indennità di trasferimento ex lege n. 86 del 2001.

Da ultimo, in considerazione della oggettiva peculiarità e specificità in fatto della vicenda in esame, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e in parte infondato nel merito.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

DO OL, Presidente

LF EP ET, Consigliere, Estensore

Donatella Testini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LF EP ET	DO OL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.