Pubblicato il 02/03/2026

N. 03844/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12089/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12089 del 2024, proposto da EL LL, rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Braghini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa idonea misura cautelare

del provvedimento prot. 45566 del 14.11.2024 inviato a mezzo mail ordinaria all’indirizzo

avv.manuelanovella@gmail.com dal Ministero dell'Istruzione e del Merito-Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione-Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione con cui si rigetta l’istanza telematica n. 13412 di riconoscimento in Italia del titolo di formazione Corso in attenzione alle specifiche esigenze di sostegno, conseguito in Spagna presso l’Universidad San Jorge de Zaragoza, inoltrata in data 09/03/2022, e acquisita al protocollo del Ministero dell’Istruzione n. 6814 del 18/03/2022;

ove occorra e per quanto di ragione, del preavviso di rigetto, protocollo sconosciuto, inviato con mail ordinaria all’indirizzo avv.manuelanovella@gmail.com del 17.10.2024 dal Ministero dell''''Istruzione e del Merito-Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione;

nonché

di ogni altro atto antecedente, preparatorio, preordinato e/o conseguente, anche infraprocedimentale, comunque connesso;

e/o per la condanna

al risarcimento del danno in forma specifica ex art. 30 c.p.a., onde ordinare all’amministrazione un esame comparativo effettivo e scrupoloso del predetto titolo conseguito in Spagna con il Tirocinio Formativo Attivo di specializzazione sul sostegno italiano, e, in caso di inerzia, per la nomina di Commissario ad acta nonché al risarcimento del danno per perdita di chance nella stipula e/o mantenimento dei contratti per l’insegnamento quale docente di sostegno con il Ministero dell’Istruzione e del Merito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa IA CI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con decreto del Ministero dell’Istruzione e del Merito n. 45566 del 14.11.2024, è stata rigettata l’istanza di riconoscimento n. 13412 del 09/03/2022, avanzata, ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 di attuazione della direttiva 2005/36/CE, dalla parte ricorrente in relazione al titolo di formazione “Corso in attenzione alle specifiche esigenze di sostegno”, conseguito in Spagna presso l’Universidad San Jorge de Zaragoza.

Preliminarmente il Ministero dell’Istruzione ha osservato che in Spagna la formazione del sostegno è una professione regolamentata con titoli universitari specifici previsti dalle norme legislative dell’ordinamento scolastico spagnolo. Dunque, secondo l’Amministrazione, il titolo conseguito da parte ricorrente, non essendo titolo ufficiale dell’ordinamento scolastico spagnolo bensì “titolo proprio” dell’università che li rilascia, non può essere fatto valere negli altri Paesi: “I titoli propri – sempre secondo quanto rappresentato dal “Ministerio de Universidades” spagnolo – sono titoli conseguiti al termine di corsi con cui le università forniscono, con formati e durata diverse, una formazione che può avere il suo valore nel mercato del lavoro, ma non dà accesso a un livello accademico superiore perché appunto non ufficiali. Non essendo ufficiali non sono mai abilitanti e nei diplomi di questi titoli non compare il Re di Spagna, ma solo il rettore dell’università che li assegna”. Premesso ciò, il Ministero resistente ha, comunque, operato un raffronto tra il percorso formativo seguito dall’istante in Spagna e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno, al termine del quale si è determinato per la sostanziale diversità tra i due programmi e per le conseguenti incolmabili differenze tra i due percorsi.

Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del detto provvedimento di diniego articolando plurime censure inerenti la violazione della normativa sul procedimento, l’eccesso di potere e la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme nazionali ed europee in materia.

Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, tramite l’Avvocatura dello Stato.

Con l’ordinanza n. 1514/2025 questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare.

All’udienza di merito del 4 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Il ricorso deve essere accolto.

Il ricorso è fondato per le seguenti assorbenti ragioni.

Il provvedimento impugnato contrasta con la disciplina europea come ricostruita dalle recenti pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022), che proprio con riferimento ai titoli di formazione su sostegno conseguiti all’estero ha affermato che il Ministero deve esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo “tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno». Il Ministero valuterà dunque l’equipollenza dell’attestato di formazione, disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE.”;

- peraltro “anche laddove non si voglia riconoscere la piena o la diretta applicabilità della Direttiva 2005/36/CE, come assume la Commissione nel già citato parere del 31 luglio 2019, persiste l’obbligo per le autorità italiane, come sostiene la stessa Commissione, di valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE, e non è precluso alle stesse autorità di adottare queste garanzie, in modo estensivo, anche alla vicenda qui controversa”.

Pertanto, in base ai principi ora richiamati, deve, in primo luogo, ritenersi illegittimo il provvedimento con il quale il Ministero rigetta l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Spagna, ritenendo ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la richiamata differenza tra “titoli ufficiali” e “titoli propri” perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato abbia il medesimo contenuto di quello richiesto per essere ammessi in Italia all’insegnamento di sostegno, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative, ove necessaria.

Occorre, inoltre, evidenziare come, sebbene il provvedimento oggetto del presente giudizio nel negare il riconoscimento abbia operato un raffronto tra il percorso formativo dell’istante in Spagna e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno, al termine di tale raffronto, il Direttore generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione abbia concluso che i programmi afferenti al corso seguito in Spagna siano sostanzialmente diversi da quelli tenuti nelle università italiane, con conseguenti incolmabili differenze tra i due percorsi (pag. 6 decreto), nonché manifeste disparità di trattamento, ove i due percorsi venissero considerati equivalenti.

Orbene, ritiene il Collegio che il potere discrezionale sia esercitato, nell’assunzione del provvedimento, mediante una valutazione in concreto che appare motivata in modo non adeguato alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza.

La valutazione del predetto Direttore generale appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame; allo stato infatti non appare adeguatamente motivata la radicale diversità tra il percorso formativo italiano e spagnolo, se non sull’apparenza di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità di comparazione dei due percorsi formativi.

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Spagna come in Italia.

L’Ufficio, argomentando in vario modo, deduce un’incolmabile differenza (pagg. 6 e 11 decreto) tra i programmi formativi.

Tale giudizio appare sostanzialmente apodittico e comunque scarsamente argomentato posto che gli uffici non chiariscono perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio e che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera che comunque appare in ogni caso incentrata sulla figura dell’alunno con speciali bisogni educativi.

Peraltro, secondo la costante giurisprudenza euro-unitaria e come da ultimo ribadito in una recente sentenza emessa dalla Corte di Giustizia Europea proprio con riferimento al riconoscimento di titoli sul sostegno, in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, ma che rientra in quella dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

7. Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato anche al fine del riesame da parte dell’Amministrazione dell’istanza di riconoscimento, secondo i principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

8. In considerazione dei contrasti giurisprudenziali in materia sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, ai fini del riesame dell’istanza di parte ricorrente e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI AN, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

IA CI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA CI	PI AN

IL SEGRETARIO