Pubblicato il 16/03/2026

N. 00130/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00769/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 769 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessio Fania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) - Sede di Reggio Emilia, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.), non costituiti in giudizio;

per la declaratoria

di illegittimità del silenzio-diniego serbato dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) - Sede di Reggio Emilia, nonché – in generale – dall’I.N.P.S. (Sede Centrale), all’istanza di accesso ai documenti amministrativi trasmessa a mezzo pec in data 24 ottobre 2025, nell’interesse di -OMISSIS-.

.........per l’accertamento

del diritto del ricorrente, ai sensi degli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990, di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione relativa alla propria domanda di pensione di inabilità di privilegio, presentata il 26 agosto 2022 alla sede INPS di Reggio Emilia (numero di pratica domus -OMISSIS-), inclusi gli atti interni ed ogni ulteriore informazione utile,

......per la condanna

delle amministrazioni all’esibizione ed estrazione di copia di tutta la documentazione relativa alla domanda di pensione di inabilità di privilegio, inclusi gli atti interni ed ogni ulteriore informazione utile, oltre a fornire un aggiornamento circa lo stato del procedimento conseguente alla summenzionata domanda.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa LA NI e udito il difensore di parte ricorrente come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto la declaratoria di illegittimità del silenzio-diniego serbato dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) - Sede di Reggio Emilia, nonché – in generale – dall’I.N.P.S. (Sede Centrale), all’istanza di accesso ai documenti amministrativi trasmessa a mezzo pec in data 24 ottobre 2025, nell’interesse di -OMISSIS-; il ricorrente ha chiesto, altresì, l’accertamento del suo diritto, ai sensi degli artt. 22 e ss. L. n. 241/1990, di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione relativa alla propria domanda di pensione di inabilità di privilegio, presentata il 26 agosto 2022 alla sede INPS di Reggio Emilia (numero di pratica domus -OMISSIS-) – inclusi gli atti interni ed ogni ulteriore informazione utile –, nonché la condanna delle Amministrazioni intimate all’esibizione ed estrazione di copia di tutta la documentazione relativa alla domanda di pensione di inabilità di privilegio, oltre a fornire un aggiornamento circa lo stato del procedimento conseguente alla summenzionata domanda.

L’Amministrazione, ritualmente notificato il ricorso, non si è costituita in giudizio.

Alla camera di consiglio dell’11 marzo 2026, udito il difensore di parte attrice, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha rappresentato che:

- il Sig. -OMISSIS-, già Graduato Scelto dell’Esercito Italiano in servizio effettivo e collocato in congedo a decorrere dal 22 settembre 2022, a seguito di patologia (“Discopatia lombare multipla con segni di sofferenza neurogena da L4 a S1”) riconosciutagli dipendente da causa di servizio ai fini del trattamento pensionistico di privilegio, in data 26 agosto 2022 presentava specifica richiesta di pensione di inabilità di privilegio presso la Sede dell’I.N.P.S. di Reggio Emilia;

- in relazione a detta domanda, registrata dall’Ente destinatario e identificata con numero di pratica domus -OMISSIS- (prot. n. -OMISSIS-), il ricorrente proponeva una prima istanza di accesso documentale e, a fronte del silenzio-diniego opposto dall’I.N.P.S. di Reggio Emilia, egli agiva in giudizio avanti a questa Sezione con ricorso ex art. 116 C.p.a. in seguito al quale, in data 28 gennaio 2025, l’I.N.P.S. trasmetteva la documentazione richiesta, informandolo altresì che l’ iter amministrativo di concessione della pensione di privilegio risultava non concluso a fronte della sua mancata convocazione avanti la Commissione Medica Ospedaliera di Padova (CMO);

- espletata poi con esito positivo la visita medico-legale presso il Dipartimento Militare di Medicina Legale di Padova il giorno 29 aprile 2025 , malgrado il successivo ampio decorso dei termini previsti per la definizione della procedura non perveniva al ricorrente alcun ulteriore aggiornamento in merito alla pratica;

- a fronte della perdurante inerzia dell’I.N.P.S., il ricorrente presentava in data 24 ottobre 2025 una nuova formale istanza di accesso agli atti ai sensi degli artt. 22 e ss L. n. 241/1990, al fine di ottenere: 1. l’accesso, la visione e l’estrazione di copia di tutta la documentazione relativa alla pratica n. -OMISSIS-, inclusi gli atti interni e ogni ulteriore informazione utile, successivi rispetto a quanto già fornito in data 28.01.2025 ; 2. un aggiornamento sullo stato del procedimento amministrativo sopra indicato ;

- spirato il termine di trenta giorni dalla richiesta ostensiva, si formava il silenzio-rigetto ai sensi dell’art. 25, co. 4, della Legge n. 241/1990, sì da indurre l’esponente a ricorrere avverso tale diniego tacito.

Con il primo motivo di ricorso “ A) Applicabilità della disciplina dell’accesso documentale ex artt. 22 e ss. L. 241/1990 alle richieste di accesso agli atti nei confronti di I.N.P.S .” il ricorrente evidenzia la piena applicazione della disciplina generale dettata dagli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 in relazione alle istanze di accesso ai documenti amministrativi presentate nei confronti dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.), confermata dalla regolamentazione interna dell’Ente.

Con il secondo motivo di ricorso “ B) Sulla legittimità e correttezza dell’istanza di accesso ai documenti amministrativi presentata dall’esponente ” il ricorrente deduce che la presentata richiesta ostensiva è conforme all’art. 5, comma 1, del Regolamento per la disciplina del diritto di accesso agli atti nei confronti di I.N.P.S., laddove è concesso, come avvenuto nel caso di specie, di presentare la domanda in forma diversa dal modulo predefinito dall’Ente purché in presenza di tutti gli elementi indicati alle lettere a), b), c), d) ed e) della disposizione [ossia: a) le generalità complete, residenza e/o domicilio, luogo e data di nascita del richiedente; b) l’indicazione degli elementi che consentano di individuare la documentazione richiesta (cfr. art. 5, co. 1, lett. b, del Regolamento); c) la precisazione delle modalità con le quali si intende esercitare il diritto di accesso; d) la motivazione della richiesta e l’indicazione dell’interesse connesso all’oggetto della stessa; e) la data e la sottoscrizione].

La difesa attorea sottolinea che, in riferimento alle modalità da seguire per la formulazione della richiesta di accesso, con circolare n. 4 del 8 gennaio 2013 il Direttore Generale di I.N.P.S. ha precisato che “ in considerazione della continua evoluzione legislativa e giurisprudenziale, si ritiene non necessaria la sottoscrizione della fotocopia del documento di riconoscimento prodotto a supporto della richiesta medesima ”; aggiunge, poi, il ricorrente che “ in materia di accesso ai documenti amministrativi, l'onere di specificazione dei documenti per i quali si esercita il diritto di acceso non implica la formale indicazione di tutti gli estremi identificativi (organo emanante, numero di protocollo, data di adozione dell'atto), ma può ritenersi assolto anche solo con l'indicazione dell'oggetto e dello scopo proprio dell'atto in questione ove, nei singoli casi di specie, risulti formulata in modo tale da mettere l'Amministrazione in condizione di comprendere la portata ed il contenuto della domanda ” (con riferimento a T.A.R. Roma, Lazio, Sez. III, 10 marzo 2011, n. 2181).

Il terzo motivo di ricorso “C) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 22 e ss. della Legge n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 11 e 20 del Regolamento I.N.P.S. per la disciplina del diritto di accesso ” è rivolto a censurare che il silenzio-diniego gravato è illegittimo a fronte della sussistenza di tutti i presupposti per l’ostensione della documentazione richiesta (domanda dell’interessato portatore di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso, in assenza di motivi per il rifiuto, il differimento o la limitazione dell’accesso a norma di legge e del regolamento); in particolare, precisa la difesa attorea, il ricorrente è titolare di un interesse diretto, concreto ed attuale all’accesso alla documentazione richiesta all’I.N.P.S. di Reggio Emilia, visto che tale fascicolo afferisce precisamente alla sua posizione personale e che detta istanza è connessa strumentalmente all’esigenza di “curare e difendere un proprio interesse giuridico”, ovverosia il riconoscimento del proprio trattamento pensionistico sopracitato, con riferimento a tutta la documentazione relativa alla pratica di pensione successiva rispetto a quanto già fornito dall’I.N.P.S. in data 28 gennaio 2025.

Infine, l’accesso alla documentazione richiesta è fondamentale, secondo la prospettazione attorea, non solo per vedersi garantito il diritto di conoscere lo stato della propria domanda e le eventuali determinazioni già intervenute in merito, ma anche per poter esperire eventuali rimedi, giurisdizionali e/o amministrativi, a tutela dei propri diritti ed interessi.

Il Collegio rileva che l’istanza ostensiva datata 24 ottobre 2025, oggetto del presente giudizio, attiene alla richiesta di accesso, visione ed estrazione di “ copia di tutta la documentazione relativa alla pratica n. -OMISSIS-, inclusi gli atti interni e ogni informazione utile, successivi rispetto a quanto già fornito in data 28 gennaio 2025 ”, nonché l’“ aggiornamento sullo stato del procedimento amministrativo ” relativo alla domanda di pensione di inabilità di privilegio (pratica n. -OMISSIS-); in concreto, attesa l’istanza di trattamento pensionistico privilegiato e conclusa la fase istruttoria indicata dall’Ente, l’obiettivo del ricorrente è chiaramente quello di conoscere la documentazione relativa alla pratica che lo riguarda direttamente (istanza di pensione di invalidità), formatasi successivamente all’istruttoria espletata (visita presso la Commissione Medica Ospedaliera), ai fini della tutela della propria posizione previdenziale.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza in tema di accesso ai documenti amministrativi, il richiedente l’ostensione degli atti non è tenuto a dimostrare la lesione di una posizione giuridica, ma la potenziale utilità che può trarre dalla conoscenza dei documenti di cui si chiede l’esibizione, ed inoltre il diritto di accesso non è solo funzionale alla tutela giurisdizionale, ma consente anche ai privati di orientare i comportamenti sul piano sostanziale per curare o difendere i propri interessi giuridici, pertanto può essere esercitato in connessione con un interesse giuridicamente rilevante – pure nelle ipotesi in cui non si sia proceduto ad azionare un giudizio nel corso del quale potranno essere utilizzati gli atti acquisiti – proprio al fine di valutare l’opportunità di una sua instaurazione (v. Cons. Stato, Sez. V, 17 maggio 2023 n. 4927).

Ciò premesso in generale, la pretesa nella fattispecie azionata va inquadrata nella figura del c.d. «accesso difensivo» ex art. 24, comma 7, della Legge n. 241 del 1990, contraddistinto dalla sussistenza di un nesso di necessaria strumentalità tra l’ostensione di dati atti o documenti e la cura o la difesa in giudizio degli interessi giuridici del richiedente – in ragione di un interesse legittimante che deve essere immediato, concreto e attuale e deve corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata –, con la conseguenza che le finalità dell’accesso occorre siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza, onde permettere all’Amministrazione detentrice della documentazione il vaglio dell’indicato “nesso di strumentalità necessaria”, mentre non è sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando (v. Cons. Stato, Ad. plen., 25 settembre 2020 n. 19).

In particolare, l’indispensabilità della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante , come il tramite per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti, principali e secondari, integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio (in questi termini Cons. Stato, Ad. plen., n. 19/2020 cit.).

Come è poi stato precisato, la pubblica Amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 C.p.a. non devono svolgere alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica Amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla Legge n. 241 del 1990 (v. Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021 n. 4).

Pertanto, risulta indispensabile che emerga il reale nesso di strumentalità esistente tra l’accesso agli atti oggetto della domanda di esibizione e la tutela chiesta al giudice adito o da adire, specificazione che – come rimarcato dalla giurisprudenza (v. Cons. Stato, Sez. VI, 11 aprile 2022 n. 2655) – è in simili casi necessaria, anche se non deve spingersi fino ad offrire elementi per un’indagine da parte dell’Amministrazione o del giudice sull’utilità ed efficacia del documento stesso in prospettiva di tutela giurisdizionale, nel senso che non si chiede all’istante una probatio diabolica in termini di utilità, ma una prospettazione delle ragioni che rendono la documentazione oggetto dell’accesso necessaria a salvaguardia della posizione giuridica da tutelare.

Venendo al caso di specie, ad avviso del Collegio, l’istanza rivolta dal ricorrente all’I.N.P.S. di Reggio Emilia ha illustrato e motivato in modo sufficiente le esigenze difensive poste alla base della stessa, risultando palese – in termini di necessarietà – il collegamento tra la documentazione richiesta e la pretesa avanzata, nel senso che l’interessato ha fornito puntuali indicazioni in ordine alla propria situazione soggettiva tutelata dall’ordinamento e alla stretta strumentalità dei documenti richiesti rispetto alla legittima aspirazione a conoscere lo stato della pratica pensionistica, essendo ormai espletata l’istruttoria di pertinenza dell’Amministrazione e decorsi i termini previsti per la definizione della procedura (in questi termini l’istanza di accesso).

In altri termini, la pretesa ostensiva si riferisce a documenti nella disponibilità della pubblica Amministrazione, agevolmente individuabili e strettamente connessi alla salvaguardia della posizione che il ricorrente intende tutelare, ed è chiaramente finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore, oltre ad essere circoscritta nell’oggetto.

Infine, assume rilievo il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui anche per gli assegni pensionistici corrisposti dall’I.N.P.S., al fine di tutelare la propria posizione giuridica, il soggetto direttamente coinvolto si presenta titolare di un interesse giuridicamente qualificato e differenziato alla ostensione degli atti della relativa pratica ed è perciò legittimato ad adire il giudice amministrativo ai sensi dell’art. 116 C.p.a. (v., ex multis , TAR Lazio, Sez. III, 6 aprile 2020 n. 3796).

In definitiva, il ricorso va accolto, dovendosi conseguentemente dichiarare illegittimo il silenzio-rigetto e ordinare all’I.N.P.S. di Reggio Emilia di consentire al ricorrente, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, l’accesso alla documentazione oggetto dell’istanza del 24 ottobre 2025.

Ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e), C.p.a.. (“ In caso di accoglimento del ricorso il giudice, nei limiti della domanda […] dispone le misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato e delle pronunce non sospese, compresa la nomina di un commissario ad acta, che può avvenire anche in sede di cognizione con effetto dalla scadenza di un termine assegnato per l’ottemperanza ”), una volta decorso infruttuosamente il termine suindicato, provvederà – entro i sessanta giorni successivi alla comunicazione pervenutagli a cura del ricorrente – un Commissario ad acta , che sin d’ora si nomina nel Prefetto di Reggio Emilia (con possibilità di delega a funzionario della stessa struttura amministrativa), il quale darà corso alle operazioni necessarie a dare riscontro all’istanza di accesso, nei termini suindicati, anche avvalendosi del personale dell’I.N.P.S. di Reggio Emilia.

Le spese di lite seguono la soccombenza dell’Amministrazione, e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

a) lo accoglie e, per l’effetto, dichiarata l’illegittimità del silenzio-rigetto formatosi nei confronti del ricorrente e accertato il suo diritto all’ostensione della documentazione oggetto della richiesta del 24 ottobre 2025, ordina all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) - Sede di Reggio Emilia di provvedere sull’istanza di accesso nei termini di cui in motivazione;

b) per il caso di inottemperanza nomina sin d’ora quale Commissario ad acta il Prefetto di Reggio Emilia (con possibilità di delega a funzionario della stessa struttura amministrativa), il quale darà corso alle operazioni necessarie a dare riscontro all’istanza di accesso, nei termini di cui in motivazione;

c) condanna l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (I.N.P.S.) al pagamento al ricorrente delle spese del presente giudizio, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre agli accessori di legge e alla rifusione del contributo unificato, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

LA NI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA NI	Italo AS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.