Pubblicato il 02/03/2026

N. 00286/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00265/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

A) sul ricorso numero di registro generale 265 del 2024, proposto da
Fallimento OR Tesoro, in persona del curatore e legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Coppari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Falconara Marittima, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Mastri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento e la declaratoria

per quanto riguarda il ricorso principale:

dell’inadempimento del Comune di Falconara Marittima agli obblighi nascenti dalla convenzione tra il detto Comune di Falconara Marittima ed il OR “Tesoro”, giusto accordo sostitutivo di provvedimento del 26 novembre 2007;

per quanto riguarda il ricorso incidentale:

dell’inadempimento del OR “Tesoro” agli obblighi nascenti dal PEEP approvato con deliberazione consiliare n. 95/2005 e dall’accordo sostitutivo del 26 novembre 2007;

e per la condanna

quanto al ricorso introduttivo

del Comune di Falconara Marittima al pagamento della somma di € 1.339.025,80, a titolo di restituzione di somme pagate allo stesso Comune per l’eliminazione dell’incertezza dei tempi e degli esiti relativi all’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria per comparto di edilizia convenzionata da parte di terzi (€. 600.000,00), per diritti edificatori relativi ai comparti soggetti ad edilizia libera (€. 417.086,40), per somme destinate a consentire al Comune di Falconara Marittima di procedere agli indennizzi a seguito degli espropri delle aree non acquisite dal OR in via bonaria (€. 321.939,40), oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dovuto al saldo effettivo;

quanto al ricorso incidentale

per la condanna della curatela del fallimento del OR “Tesoro” al pagamento in favore del Comune della somma complessiva di € 3.472.140,00 (o della diversa somma che sarà determinata a seguito di c.t.u.) o, in subordine, per la declaratoria del diritto del Comune di detrarre in compensazione dalla somma dovuta alla curatela il credito di € 351.944,06, già ammesso al passivo fallimentare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Falconara Marittima;

Visto il ricorso incidentale, recante la domanda riconvenzionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. AS CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel ricorso che giunge alla odierna decisione si espone quanto segue.

1.1. Il “OR Tesoro” (di seguito anche solo “OR”) è stato costituito in data 7 agosto 2007 con atto del notaio Guido Bucci di Ancona per la realizzazione di alloggi di tipo economico e popolare e di edifici di tipo residenziale, artigianale, commerciale e servizi, nonché delle relative opere di urbanizzazione, il tutto secondo le previsioni del Piano di Edilizia Economica e Popolare (PEEP) approvato definitivamente dal Consiglio Comunale di Falconara Marittima con deliberazione n. 95 del 30 settembre 2005 e modificato parzialmente a seguito della variante approvata con deliberazione n. 7 del 21 febbraio 2008 del Commissario Straordinario.

Al OR hanno aderito i soggetti risultati preassegnatari pro quota delle aree con destinazione residenziale per edilizia economica, giusta graduatoria risultante dalla procedura ad evidenza pubblica indetta con bando del 12 agosto 2006.

L’area interessata dal PEEP è sita in una zona suburbana del territorio di Falconara Marittima ubicata tra il centro cittadino e la località Castelferretti, sul versante collinare soprastante lo svincolo della strada statale della Val d’Esino che ne delimita il confine da Nord-Ovest a Nord-Est.

1.2. Queste sono le principali vicende di natura urbanistica del PEEP “Tesoro”.

Il Piano prevedeva una superficie totale lorda edificabile di circa mq 19000, di cui mq 12000 circa assegnati ad edilizia popolare, circa mq 1000 assegnati per edilizia privata e circa mq 6000 a destinazione in parte residenziale ed in parte direzionale/commerciale, dedicata ad edilizia libera.

La superficie totale delle aree destinate alla edificazione ed alla realizzazione delle opere di urbanizzazione connesse (strade, parcheggi, verde pubblico e servizi) doveva essere pari a mq 75450,50.

L’edificabilità totale prevista nei comparti destinati a nuova edificazione avrebbe dovuto essere pari ad una superficie utile lorda (S.U.L.) di mq 18085 e il suo utilizzo effettivo era subordinato all’assunzione dell’impegno da parte di tutti i proprietari delle aree comprese nei comparti di nuova edificazione a realizzare in forma consortile, a parziale scomputo degli oneri di urbanizzazione, le opere di urbanizzazione previste da un progetto esecutivo a suo tempo redatto dalla società CAM S.p.A. e approvato dal Comune. Per l’effetto, i diritti edificatori relativi ai 18085 mq di S.U.L. realizzabili nei vari comparti avrebbero dovuto essere ripartiti tra i proprietari delle aree a prescindere dalla destinazione di zona, in quanto tutte le superfici, residenziali e non, risultavano essere necessarie alla realizzazione del PEEP.

Rispetto all’area totale compresa nel piano particolareggiato, pari a mq 75450,50, il OR “Tesoro” risultava proprietario di mq 64677, ossia dell’85,72% del totale. Tale superficie generava per il OR ricorrente una S.U.L. di mq 15502.

1.3. In data 26 novembre 2007 il Comune e il OR “Tesoro”, sul presupposto che l’amministrazione non aveva ancora avviato le procedure espropriative di alcune delle aree che non erano nella disponibilità dei lottizzanti, stipulavano un accordo sostitutivo ex art. 11 della L. n. 241/1990, preceduto dalla deliberazione autorizzativa del Commissario Straordinario n. 8 dell’11 ottobre 2007.

In forza di tale accordo, i soggetti consorziati dichiaravano di voler acquistare direttamente dai proprietari le aree ricadenti nel PEEP ai prezzi che gli stessi proprietari avevano dichiarato di accettare, mentre il Comune si impegnava ad avviare le procedure espropriative solo con riguardo alle aree eventualmente non acquistate dal OR (il quale si impegnava ad anticipare all’amministrazione le somme a ciò necessarie). Il OR si obbligava poi ad eseguire in proprio, a scomputo dei relativi oneri, le opere di urbanizzazione primaria previste nel PEEP.

In pratica dunque: a) il Comune ha autorizzato il OR ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria previste dal PEEP a scomputo dei relativi oneri concessori, secondo il progetto esecutivo che CAM S.p.A. avrebbe dovuto redigere; b) il OR si è obbligato a versare al Comune la somma (poi effettivamente versata) di € 600.000,00 “ …a valere quale integrazione degli oneri di urbanizzazione primaria di cui sopra, quale riconoscimento della eliminazione dell’incertezza dei tempi e degli esiti derivanti dall’esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte di terzi con conseguente eliminazione del conguaglio tra il costo preventivato delle opere e quello che dovrebbe derivare dal consuntivo delle stesse una volta completate e collaudate… ”; c) il OR si è obbligato a cedere gratuitamente al Comune le aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e previste a destinazione pubblica, nonché le aree destinate alle urbanizzazioni secondarie; d) il OR ha manifestato l’intenzione di acquisire la quasi totalità delle aree incluse nel PEEP, comprese quelle ad edilizia residenziale libera nonché quelle afferenti all’edilizia commerciale/direzionale, “ …mediante trattativa bonaria al prezzo concordato con il Comune ed accettato dagli attuali proprietari… ” (in questo modo il OR avrebbe disposto della S.U.L. generata da tali comparti ad eccezione di quella già attribuita alla società Edilgroup S.r.l. ed alla ditta NI AT); e) il Comune si è impegnato ad espropriare le aree eventualmente non acquisite dal OR, il quale a sua volta si impegnava a versare le somme necessarie all’avvio delle procedure espropriative o a produrre polizza fideiussoria a garanzia delle stesse; f) il OR si è obbligato a riservare nella piena disponibilità del Comune la S.U.L. dei comparti soggetti ad edilizia libera e quella già assegnata a Edilgroup S.r.l. e alla ditta NI nonché le relative aree. Questa S.U.L. (pari a mq 6031) doveva essere attribuita dal Comune a soggetti interessati alla edificazione. Avvenuta l’aggiudicazione, il Comune avrebbe restituito al OR “Tesoro” “ …il costo medio di acquisizione delle aree senza interessi né oneri aggiuntivi… ” relativamente alla S.U.L attribuita dal Comune a soggetti diversi dal OR; g) in caso di mancata cessione a terzi dei diritti edificatori e delle relative aree, oltre ad aver sostenuto i costi di acquisizione delle aree, il OR si obbligava a corrispondere al Comune, per i soli diritti edificatori di cui sopra, l’importo di € 1.450.000,00 nonché ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria a scomputo dei relativi oneri. Il Comune, nel caso di mancata cessione totale o parziale a terzi dei predetti diritti edificatori, avrebbe rinunciato a favore del OR alla utilizzazione edificatoria delle relative aree che dunque sarebbero rimaste nella piena disponibilità del OR stesso, previo versamento della predetta somma; h) il OR si è altresì obbligato a versare anticipatamente al Comune la somma di € 684.529,00, sulla premessa che a tale cifra sarebbe ammontato l’introito afferente agli oneri di urbanizzazione secondaria (edilizia residenziale e commerciale/direzionale). In pari tempo, il Comune si è impegnato a rifondere al OR, senza interessi né oneri accessori, la quota relativa agli oneri di urbanizzazione secondaria proporzionale alla S.U.L. assegnata a terzi; i) le parti davano atto che l'importo di € 710.898,00 “ …già corrisposto dai prenotatari delle aree… ”, fosse da considerarsi a titolo di acconto sugli importi di cui artt. 2 e 4 dell’accordo.

1.4. L’accordo sostitutivo del 26 novembre 2007 è stato oggetto delle seguenti vicende giudiziarie.

Con ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, poi trasposti davanti a questo T.A.R. e iscritti ai numeri di R.G. 786/2008, 329/2009 e 654/2010, la società Leonardo S.p.A., nella spiegata veste di avente causa della società Edilgroup S.r.l., ha impugnato l’accordo sostitutivo e tutti gli atti e provvedimenti presupposti, connessi e conseguenti, deducendo, in sintesi, che l’accordo non riguardava solo l’assetto delle opere di urbanizzazione delle aree destinate ad edilizia economica popolare, bensì anche, illegittimamente, quelle, non ancora formalmente assegnate, relative alle aree del PEEP destinate ad edilizia libera. Leonardo S.p.A. sosteneva che, attraverso l’accordo e gli atti della procedura ad evidenza pubblica bandita nel 2008, il Comune avesse attribuito al OR “Tesoro” una sorta di “opzione privilegiata” sull’acquisto delle predette aree non convenzionate, il che sarebbe avvenuto principalmente attraverso la fissazione di un prezzo a base d’asta talmente elevato da scoraggiare la partecipazione di altri concorrenti, di modo che il OR, alla luce delle clausole dell’accordo, si sarebbe visto assegnare direttamente le aree de quibus .

Questo Tribunale, con sentenza n. 641/2013, accoglieva i ricorsi di Leonardo S.p.A., condividendo le censure con cui si denunciava lo sviamento di potere e la violazione delle norme e dei principi che regolano le procedure ad evidenza pubblica. Il T.A.R., oltre all’accordo, ha annullato anche gli atti conseguenti, fra cui quelli relativi alla procedura ad evidenza pubblica e la deliberazione del Consiglio Comunale di Falconara Marittima n. 158 del 21 dicembre 2009, recante “Approvazione e schema di convenzione tra il Comune di Falconara Marittima ed il OR Tesoro”.

In conseguenza di ciò, l’accordo sostitutivo è rimasto privo di efficacia dal 25 settembre 2013 (data di pubblicazione della sentenza n. 641/2013) fino al 3 maggio 2021, data in cui è stata pubblicata la sentenza del Consiglio di Stato n. 3461/2021, recante la riforma della decisione di prime cure e il rigetto dei ricorsi di Leonardo S.p.A.

1.5. Nel frattempo, con sentenza del 13 novembre 2014, pubblicata il successivo 19 novembre 2014, il Tribunale di Ancona, su ricorso dello stesso OR, ha dichiarato il fallimento del OR “Tesoro”, nominando curatore l’avv. Michele Magnoni.

Le cause del fallimento sono da ascrivere a diverse circostanze, tutte riconducibili in vario modo a contegni direttamente o indirettamente imputabili al Comune di Falconara Marittima.

In primis perché l’ente ha impedito l’attuazione del PEEP omettendo di portare a compimento i procedimenti ablatori, pur disponendo della provvista finanziaria messa a disposizione dal OR ricorrente e necessaria per indennizzare i proprietari espropriandi.

In secondo luogo perché il Comune ha gestito in modo malaccorto la lottizzazione, tanto da esporsi all’iniziativa giudiziaria della società Leonardo S.p.A. e all’annullamento dell’accordo sostitutivo e degli atti conseguenti per effetto della prefata pronuncia n. 641/2013 di questo T.A.R.

Tali concomitanti circostanze hanno impedito al OR di onorare gli impegni assunti nei confronti del sistema bancario, in particolare avuto riguardo all’esposizione verso Banca delle Marche S.p.A., dalla quale il OR “Tesoro” aveva ottenuto un finanziamento complessivo di € 8.500.000,00, costituito per la gran parte da mutui ipotecari che venivano erogati a mano a mano che si sarebbe dovuto doveva procedere all’acquisto delle aree da lottizzare.

Le inadempienze del Comune e il contenzioso davanti al giudice amministrativo di cui si è detto hanno finito con il rendere definitivamente inefficace l’accordo sostitutivo, determinando una situazione di sostanziale impasse dell’attività edificatoria, tanto che alla fine Banca delle Marche ha richiesto al OR il rientro dalla posizione di scoperto, che alla data del 10 giugno 2014 ammontava alla somma di € 13.743.878,26.

Questa imponente esposizione è sicuramente il frutto delle condizioni-capestro imposte dal Comune di Falconara Marittima, che in sostanza ha costretto il OR “Tesoro” ad accollarsi per intero l’impegno economico della lottizzazione, ivi incluso l’acquisto delle aree di proprietà di soggetti terzi.

Al riguardo vanno svolte alcune brevi considerazioni.

La liceità della causa dell’accordo sostitutivo può essere garantita solo se la P.A., pur avendo di mira la soddisfazione di un interesse pubblico, tutela nel contempo anche l’interesse del privato della cui collaborazione ritiene di avvalersi, sì da permettere a questi di conseguire le utilità cui aspira. Solo in questo modo si può spiegare la convergenza tra manifestazioni di volontà di natura giuridica diversa e fra pretese già in partenza orientate al perseguimento di interessi contrapposti. In tanto l’accordo può ammettersi, in quanto in esso e con esso si realizzi quella sintesi verso il perseguimento dell’interesse pubblico e dell’interesse privato, che diviene la causa economico-sociale dello stesso scambio negoziale. Tutto ciò implica, anche nel rispetto del principio di imparzialità, che l’accordo deve servire a contemperare al meglio l’interesse pubblico primario con l’interesse privato, mentre non può mai determinare un accordo modulato e strutturato unicamente sulla soddisfazione dell’interesse pubblico.

1.6. Proprio in ragione di tali considerazioni e tenuto conto del fatto che, a seguito della sentenza del T.A.R. l’accordo sostitutivo era divenuto inefficace, la curatela del fallimento del OR “Tesoro” ha tentato di recuperare le somme conferite al Comune di Falconara Marittima in adempimento delle clausole negoziali, somme pari a € 1.339.025,80.

Pertanto, con lettera raccomandata del 28 maggio 2018 l’avv. Magnoni diffidava il Comune di Falconara Marittima a rimborsare la curatela della suddetta somma entro quindici giorni, minacciando, in caso di mancato riscontro, un’azione giudiziaria.

Con nota a firma dell’avv. Antonio Mastri il Comune dichiarava di non essere tenuto a restituire alcunché, e ciò sia perché la validità dell’accordo sostitutivo del 26 novembre 2007 era ancora sub iudice (essendo stata appellata la sentenza del T.A.R. Marche), sia perché il curatore non aveva ritenuto di avvalersi della facoltà di cui all’art. 72 l. fall.

Successivamente la curatela, sempre al fine di recuperare la somma predetta, ha depositato presso il T.A.R. Marche ricorso per decreto ingiuntivo ex art. 118 c.p.c., ma tale ricorso è stato rigettato sull’assunto per cui la curatela avrebbe dovuto preventivamente sciogliersi dall’accordo sostitutivo esercitando le facoltà previste dall’art. art. 72 l. fall.

Ottenuta l’autorizzazione del Giudice Delegato, il curatore ha dunque esercitato il recesso dall’accordo, ma il Tribunale di Ancona, accogliendo il reclamo del Comune, ha revocato l’autorizzazione assumendo che in subiecta materia la giurisdizione (esclusiva) appartiene al giudice amministrativo.

1.7. Nell’ambito della procedura fallimentare, il Giudice Delegato ha comunque invitato le parti a trovare una soluzione transattiva, il che, evidenzia la ricorrente, è una soluzione del tutto ragionevole se si pensa che:

- il tempo trascorso, l’intervenuto fallimento del OR, nonché la mutata situazione socio-economica, in particolare del settore edilizio, avrebbero imposto una radicale revisione sia degli obiettivi del PEEP, sia degli accordi a suo tempo intercorsi tra le parti, in modo da addivenire ad una diversa modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione e ad una conseguente diversa ripartizione dei rispettivi oneri e obblighi;

- in effetti, le sopravvenute esigenze socio-economiche del mercato immobiliare non presuppongono più l’attuazione di grandi comparti edificatori, per cui la S.U.L. prevista nel PEEP andrebbe ridotta almeno del 50% e il comparto edificatorio originale andrebbe suddiviso in sub-comparti (nei quali fosse prevista anche la tipologia dell’alloggio uni o bi-familiare) realizzabili autonomamente e dunque più facilmente commerciabili.

Il Comune di Falconara Marittima, però, è rimasto insensibile rispetto a queste indiscutibili esigenze del privato, non dichiarandosi disposto a modificare la convenzione urbanistica del 2009 e lasciando dunque in vita un comparto edificatorio non più appetibile dal punto di vista commerciale.

1.8. Alla luce di tali premesse, la curatela del fallimento del OR “Tesoro” ritiene che il Comune sia debitore nei suoi confronti della somma complessiva di € 1.369.776,40, così suddivisa:

a) € 600.000,00, versati all’amministrazione a titolo di eliminazione dell’incertezza dei tempi e degli esiti relativi all’esecuzione da parte di terzi delle opere di urbanizzazione primaria per il comparto di edilizia convenzionata (art. 2 dell’accordo sostitutivo);

b) € 417.086,40. A questo importo si perviene tenendo conto anzitutto del disposto dell’art. 3 dell’accordo sostitutivo, in base al quale la S.U.L. ancora da assegnare sarebbe stata attribuita dal Comune a soggetti interessati alla edificazione da individuarsi tramite idonee procedure ad evidenza pubblica; ad aggiudicazione avvenuta, il Comune avrebbe rifuso al OR sia il costo medio di acquisizione delle aree ad edilizia libera per entrare così nella piena proprietà delle stesse, sia la quota parte del costo delle opere di urbanizzazione primaria. In ipotesi di mancata cessione a terzi dei diritti edificatori, il OR si obbligava a corrispondere al Comune, per acquisire tali diritti, l’importo complessivo di € 1.450.000,00 nonché ad eseguire le opere di urbanizzazione primaria a scomputo dei relativi oneri. Orbene, andata deserta l’asta e dunque realizzatasi la condizione sospensiva contemplata nell’accordo sostitutivo, il OR ha inteso assolvere al predetto obbligo, versando al Comune la somma di € 1.450.000,00 da cui andavano detratti: i) le somme relative ai costi di acquisto delle aree e della S.U.L. (€ 667.895,30); ii) le somme relative al rimborso della quota di oneri di urbanizzazione primaria connessi a dette aree e alla relativa S.U.L. (€ 281.868,20); iii) gli importi relativi al rimborso della quota di oneri di urbanizzazione secondaria connessi a dette aree e alla relativa S.U.L. (€ 56.782,91). Detratto al totale così ottenuto (€ 443.453,59, conseguente allo scomputo dalla somma di € 1.450.000,00 dell’importo di € 1.006.546,41, pari al totale delle detrazioni a favore del OR che il Comune di Falconara avrebbe poi recuperato dagli assegnatari delle S.U.L. cedute ai privati) l’ulteriore importo di € 26.369,00, si giunge al totale di € 417.084,59, che il OR “Tesoro” ha versato in data 15 aprile 2009;

c) € 321.939,40, versati al Comune in data 7 luglio 2009 a titolo di acconto delle somme necessarie per l’esproprio delle aree che il OR non era riuscito ad acquisire per via negoziale. Tali procedure espropriative, però, non sono state mai portate a termine dal Comune, per cui in parte qua si è in presenza di un arricchimento senza causa dell’amministrazione.

2. Le pretese creditorie azionate in questa sede dalla curatela si fondano sulle seguenti ragioni di diritto.

2.1. Quanto alla risoluzione dell’accordo sostitutivo per scadenza del PEEP dovuta ad inadempimento del Comune di Falconara Marittima.

Al riguardo la curatela evidenzia che:

- il Comune di Falconara Marittima, con nota prot. n. 56993 del 20 dicembre 2021 a firma del dirigente del 3° Settore (doc. allegato n. 21 al ricorso), rendeva noto alla curatela che “ …Il PEEP, presupposto all’accordo sostitutivo tra il OR Tesoro ed il Comune di Falconara M.ma, è stato adottato con delibera C.C. 26.5.2005 n. 39, per cui il vincolo espropriativo scadrà il 26.5.2023… ”, precisando inoltre che “ …tuttavia, anche dopo tale data, il Piano continua ad avere efficacia quale strumento indiretto di attuazione del PG, che può essere modificato, ove sussistano nuove esigenze, ma in tal caso, si dovrà tenere conto della normativa nel frattempo sopravvenuta (VAS compresa)… ”;

- ora, è vero che, una volta che un piano attuativo sia decaduto per effetto del decorso del termine massimo di efficacia previsto dalla legge (nel caso dei PEEP, diciotto anni), vengono meno automaticamente le previsioni di natura espropriativa, ma restano ferme quelle conformative (per cui la scadenza del piano non determina ex sé l’automatica preclusione alla realizzazione di interventi edificatori conformi alle prescrizioni di zona destinate a sopravvivere alla decadenza dei vincoli espropriativi). Ma è altrettanto chiaro che, con specifico riguardo al caso odierno, l’intervenuta decadenza del PEEP implica il venir meno anche dell’accordo sostitutivo, il quale trovava fondamento proprio nel piano attuativo, rimasto del tutto inattuato;

- ma nella specie esistono anche i presupposti per dichiarare la risoluzione della convenzione stipulata fra Comune e OR per inadempimento della parte pubblica. Al riguardo va infatti ricordato che, con la sottoscrizione della convenzione, il OR si è obbligato alla costruzione di alloggi di edilizia economica e popolare e delle relative opere di urbanizzazione e dei servizi complementari, nonché a garantire che gli stessi venissero assegnati a soggetti aventi specifici requisiti e ad un prezzo c.d. calmierato. Nel caso di specie gli interventi edilizi non sono stati neppure iniziati, e non certo per responsabilità del OR, che ha assolto agli impegni assunti in origine, versando le somme pattuite al Comune, il quale dal canto suo ha solo preteso tali rilevanti e onerosissime contribuzioni in acconto e per scorporo per future opere di urbanizzazione primaria e secondaria, senza offrire la possibilità al OR di iniziare la lottizzazione e provocandone alla fine il fallimento;

- in effetti, già con lettera datata 18 dicembre 2013 il OR “Tesoro”, a ministero dell’avv. Ascoli, instava per la rivisitazione degli impegni contenuti nell’accordo sostitutivo “ …essendone decaduti diversi presupposti quali: versamento di € 600.000,00 a valere quale integrazione degli oneri di urbanizzazione primaria, quale riconoscimento della eliminazione dell’incertezza dei tempi derivante dalla esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte di terzi, visto il tempo già trascorso a causa della vertenza legale; versamento della maggiorazione di Euro 1.450.000,00 per le aree destinate ad edilizia libera, inizialmente motivato dall’oggettivo maggior valore di tali aree rispetto all’edilizia convenzionata, dal vantaggio di poter realizzare contestualmente l’intero intervento (edilizia libera + edilizia convenzionata), tutte condizioni ad oggi completamente decadute a seguito della crisi economica ed edilizia in particolare… ”;

- e, del resto, il fatto che la fase esecutiva della lottizzazione non sia neppure iniziata determina l’inevitabile scioglimento del rapporto, nonché, come si vedrà oltre, la restituzione alla curatela fallimentare di quelle somme conferite nella previsione della realizzazione degli alloggi sia di edilizia economica e popolare sia di edilizia residenziale/direzionale;

- la mancata attuazione del Piano dipende dal fatto che il Comune di Falconara Marittima ha totalmente inevaso l’obbligo di acquisire mediante procedure espropriative le aree non acquistate dal OR, per le quali quest’ultimo aveva anticipato le relative somme. E oggi la ragione fondamentale che impedisce alla curatela di vendere all’asta il compendio immobiliare di proprietà del fallito OR risiede nel fatto che il comparto edificatorio compreso nel PEEP (da concepirsi ovviamente nella sua unicità) è incompleto in quanto mancano all’attivo le aree di cui all’art. 3 dell’accordo sostitutivo che il Comune si era impegnato ad acquisire mediante esproprio;

- e il forte indebitamento nei confronti del sistema bancario (che alla data del 31 dicembre 2013 ammontava a oltre 13 milioni di Euro) era per la gran parte generato dai finanziamenti contratti allo scopo di acquistare le aree edificabili.

2.2. Per quanto concerne, in particolare, gli obblighi restitutori in capo al Comune di Falconara Marittima, la curatela evidenzia quanto segue.

2.2.1. Con riguardo alla somma di € 600.000,00 corrisposta in via forfettaria “ …ad integrazione degli oneri di urbanizzazione… ”, è la stessa causale del versamento a giustificare la pretesa restitutoria, se non altro ai sensi dell’art. 2033 c.c. Come detto, infatti, questa somma era stata corrisposta all’amministrazione ai sensi dell’art. 2 dell’accordo del 2007 “ …a valere quale integrazione degli oneri di urbanizzazione primaria di cui sopra, quale riconoscimento della eliminazione dell’incertezza dei tempi e degli esiti derivante dalla esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte di terzi con conseguente eliminazione del conguaglio tra il costo preventivato delle opere e quello che dovrebbe derivate dal consuntivo delle stesse una volta completate e collaudate… ”. Poiché, come detto, le opere di urbanizzazione non sono state realizzate per fatto imputabile al Comune, quest’ultimo è tenuto a rimborsare la curatela del relativo importo.

2.2.2. Quanto alla somma di € 417.086,40, corrisposta a titolo di costo di costruzione, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il contributo di costruzione è strettamente correlato alla trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e, dunque, al concreto esercizio della facoltà di costruire. Pertanto, secondo la giurisprudenza, il contributo non è dovuto in caso di rinuncia o, comunque, di mancato utilizzo del permesso di costruire, con conseguente obbligo della pubblica amministrazione, ai sensi dell’art. 2033 c.c. oppure dell’art. 2041 c.c. di restituire al privato tutte le somme eventualmente incamerate a tale titolo. Questi principi devono trovare applicazione anche al caso di specie, e ciò nonostante la vicenda de qua sia caratterizzata dall’intervenuta stipulazione di una convenzione urbanistica. Da un lato, infatti, è vero che, negata la possibilità di recesso unilaterale dalla convenzione, constatata la sua perdurante vigenza e dunque escluso che il versamento del contributo di costruzione possa divenire privo di causa, secondo un primo orientamento il contributo di costruzione è da considerare non ripetibile. Esiste però un più recente orientamento giurisprudenziale (espresso ad esempio da T.A.R. Lombardia, Milano n. 596/2018) secondo cui l’irripetibilità del contributo non può essere dichiarata nel caso in cui esistano entrambe le seguenti condizioni a) l’assoluta mancata realizzazione di ogni opera prevista dalla convenzione; b) l’impossibilità per il soggetto attuatore di realizzare le opere private di suo interesse. E tali condizioni esistono indubbiamente nel caso odierno, per cui l’incameramento del contributo di costruzione e di tutte le altre somme da parte del Comune di Falconara Marittima è privo di causa. E nemmeno si potrebbe ritenere che nella specie il contributo di costruzione fosse il corrispettivo sinallagmatico correlato al trasferimento al privato del diritto di costruire, corrispettivo da ritenersi comunque dovuto anche se il privato stesso ometta poi di sfruttare il diritto acquisito. Come è noto, infatti, la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 5 del 1980, ha chiarito che la possibilità di edificare non è altro che una facoltà che inerisce al diritto di proprietà; e la giurisprudenza amministrativa ha dal canto suo chiarito che la funzione del contributo di costruzione è quella di far compartecipare colui che ponga in essere un’attività di trasformazione del territorio determinante incremento del carico urbanistico alle spese necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

La convenzione urbanistica, pertanto, non costituisce autonoma fonte dell’obbligo di versamento del contributo di costruzione, trovando quest’ultimo la propria fonte direttamente nella legge, la quale lo pone in stretta correlazione all’attività di trasformazione del territorio, in assenza della quale esso non è comunque dovuto. La convenzione svolge dunque il ruolo non già di fonte dell’obbligo, ma di fonte di regolazione dello stesso per quanto concerne il quantum ed il quomodo ; sicché, una volta escluso che la trasformazione del territorio possa attuarsi, il pagamento del contributo di costruzione diviene privo di causa, quantunque esso sia previsto e disciplinato da una convenzione urbanistica.

Allo stesso modo si deve escludere che il Comune possa trattenere le somme versate dal OR per il solo fatto che esse sono state impiegate per il finanziamento di attività di pubblico interesse, e ciò in quanto l’art. 2033 c.c. non ammette deroghe all’obbligo di restituzione dell’indebito, e ciò neanche quando la fonte dell’obbligazione, in origine esistente, venga meno in un secondo momento. La norma codicistica, invece, fa solo salvo il beneficio per l’ accipiens in buona fede di non dover corrispondere gli interessi se non a decorrere dal giorno della domanda.

2.2.3. Con riguardo alla somma di € 321.939,40, corrisposta quale acconto per esproprio di aree, l’obbligo di restituzione discende dal fatto che il Comune non ha portato a termine le procedure ablatorie finalizzate all’acquisizione delle aree che il OR non era riuscito ad acquisire per via negoziale.

2.3. Va poi aggiunto che la curatela, come già detto, aveva provato a recuperare le somme de quibus sia in sede civile (azionando l’art. 72 l. fall.), sia mediante il procedimento monitorio davanti a questo T.A.R.

Per quanto concerne il giudizio civile, il Tribunale di Ancona, con l’ordinanza datata 4 ottobre 2022, ha stabilito che l’art. 72 l. fall. non trova applicazione con riguardo alle convenzioni urbanistiche, trattandosi di norma che deroga al principio generale di cui all’art. 1372 c.c., e che in materia di accordi sostitutivi sussiste la giurisdizione esclusiva del G.A. ex art. 11 della L. n. 241/1990.

Pertanto, assodato che al curatore del fallimento del OR “Tesoro” non è consentito di sottrarsi ai vincoli derivanti dall’atto paritetico stipulato con il Comune di Falconara Marittima utilizzando lo strumento dell’art. 72 l. fall., è essenziale verificare se sussistono i presupposti per la risoluzione dell’accordo sostitutivo per inadempimento del Comune intimato.

Al riguardo, la curatela osserva che:

- al di là delle conseguenze connesse alla forte vincolatività del contratto allo scopo pubblicistico al quale è funzionale, ed al di là delle ontologiche limitazioni sia della fase formativa di tale contratto che di quella attuativa, e prescindendo altresì da ogni disquisizione in ordine all’inquadramento dogmatico e alla natura giuridica degli accordi ex art. 11, ciò che rileva è la configurabilità del rimedio della risoluzione per inadempimento dell’accordo (con conseguente effetto caducatorio ex nunc e possibilità di agire per il risarcimento del danno in un separato giudizio);

- ciò detto, con riferimento all’accordo sostitutivo de quo l’inadempimento della parte pubblica consiste nel fatto che il Comune, dopo aver gravato il OR “Tesoro” di ogni impegno economico relativamente agli oneri concessori, nonché a quelli afferenti alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, ha aggiuntivamente imposto al lottizzante l’onere di acquisire le aree da edificare con accollo dei relativi costi;

- è dunque evidente che il Comune ha ecceduto nell’esercizio del potere, avendolo di fatto esercitato disfunzionalmente rispetto al dovere di strutturare il rapporto in modo tale da bilanciare i contrapposti interessi, pur preservando le finalità pubblicistiche sottese all’operazione;

- e nemmeno potrebbe opporsi che la curatela dispone comunque di un compendio immobiliare la cui vendita allevierebbe di molto lo stato passivo del fallimento. Infatti, come dimostrano anche gli esiti delle aste tenutesi nel 2020, le aree de quibus hanno un valore di mercato infimo, anche perché sono inserite in un progetto di lottizzazione ormai anacronistico.

3. La curatela conclude dunque formulando le seguenti domande:

- nel merito e in via principale, accertamento e declaratoria dell’inadempimento del Comune di Falconara Marittima agli obblighi nascenti dalla convenzione tra il detto Comune di Falconara Marittima ed il OR “Tesoro”, giusta l’accordo sostitutivo di provvedimento del 26 novembre 2007;

- sempre nel merito e in via di pari principalità, condanna del Comune intimato al pagamento in favore della curatela della somma di € 1.339.025,80, a titolo di restituzione di somme erogate senza causa dal OR “Tesoro”, oltre a interessi e rivalutazione;

- in ogni caso, condanna del Comune di Falconara Marittima al ristoro totale delle spese di giudizio.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Falconara Marittima, il quale, oltre a resistere alle domande formulate dal OR ricorrente, con ricorso incidentale ha chiesto a sua volta:

- la condanna della curatela del fallimento del OR “Tesoro” a risarcire l’amministrazione per i danni derivanti dalla mancata attuazione del PEEP (tali danni vengono stimati in complessivi € 3.472.140,00 - dettaglio alle pagg. 22-25 del ricorso incidentale);

- in subordine, e per il denegato caso di accoglimento delle domande formulate dalla curatela, la compensazione del proprio credito di € 351.944,06, che il curatore fallimentare ha già ammesso allo stato passivo.

A fondamento di tali eccezioni e domande il Comune, dopo aver richiamato le clausole di cui agli artt. 2, 3, 4, 5, 9 e 10 dell’accordo sostitutivo, nonché le ragioni sulle quali si fondano le pretese della curatela, pone le seguenti considerazioni:

- sulla validità dell’accordo sostitutivo si è formato da tempo il giudicato, non solo perché il OR” Tesoro” non ha mai sollevato al riguardo alcuna questione di legittimità delle pattuizioni intercorse nel 2007, ma soprattutto perché la sentenza del Consiglio di Stato n. 3461/2021, pronunciata anche in contraddittorio con il OR, ne ha definitivamente accertato la legittimità. Peraltro, nel pregresso giudizio davanti al G.A. il OR aveva sempre condiviso le tesi difensive del Comune e dunque non può in questa sede sostenere il contrario;

- nel ricostruire le cause che hanno condotto alla sentenza di fallimento, parte ricorrente smentisce sé stessa. In effetti, è sufficiente leggere il ricorso proposto per ottenere la dichiarazione di fallimento per avvedersi del fatto che non è stato certo l’operato del Comune a produrre il progressivo deterioramento della situazione debitoria verso il sistema bancario. In effetti, nel ricorso si legge ad esempio che “ …Il OR ha proceduto all’acquisto delle aree ricadenti nel Peep, ricorrendo a finanziamenti bancari, in particolare ad aperture di scoperti conti correnti ipotecari con l’Istituto Banca delle Marche, che inizialmente aveva deliberato di finanziare l’acquisto della totalità delle aree, tenuto conto anche delle garanzie fideiussorie sottoscritte pro-quota da ciascun consorziato. I lavori non sono mai iniziati a causa del blocco dei finanziamenti da parte della Banca delle Marche che non ha consentito di completare l’acquisto della totalità delle aree, indispensabile per la riassegnazione ai Consorziati dei lotti di loro pertinenza e quindi della presentazione dei progetti al Comune di Falconara Marittima… ”, che “ …Dall’esame dei bilanci si nota chiaramente il progressivo aumento dell’indebitamento, costituito principalmente dai debiti nei confronti delle banche a breve termine e nei confronti dell’erario. I finanziamenti bancari sono stati contratti allo scopo di acquistare le aree edificabili; l’importo iniziale degli stessi, erogati nel 2007, era di € 7.981.068,05. Nel corso degli anni sono stati progressivamente addebitati gli interessi passivi e gli oneri bancari che, a seguito dei mancati versamenti delle quote di propria competenza da parte dei consorziati, hanno determinato al 31.12.13 un saldo passivo verso l’istituto di credito di € 13.246.133,59… ” e infine che “ …Per quanto riguarda il passivo, esso si compone di debiti correnti per € 15.143.263, di cui: € 100.079 per debiti di natura commerciale; € 13.743.889 relativi a scoperti di conto corrente bancari; € 1.299.295 per debiti di natura tributaria, in parte già scaduti e comprensivi di sanzioni, interessi ed aggio di riscossione del concessionario competente, e così composti: a) debiti per IRES € 673.172,57, debiti per IRAP € 94.015,78, debiti per IVA € 7.472,34, debiti per ritenute lavoro autonomo € 1.371,37, debiti per ICI, IMU, relative sanzioni ed interessi € 233.385,51, debiti per rateazione con Equitalia di IRES e IRAP € 289.877,75. Dal confronto tra attività e passività, tenuto conto del fatto che le passività sono scadute e che la Banca delle Marche ha revocato i fidi a breve termine chiedendo l’immediato rientro, emerge chiaramente la difficoltà della società ricorrente di poter far fronte alle proprie obbligazioni assunte nel corso della gestione… ”. Già da questi dati si evince che il OR non aveva risorse proprie, né per l’attuazione dell’accordo sostitutivo, né per le sue altre innumerevoli iniziative, per cui esso si è rivelato una “scatola vuota”, del che il Tribunale potrà avere conferma acquisendo la relazione del curatore redatta ai sensi dell’art. 33 l. fall. e lo stato passivo definitivo (documentazione di cui comunque il Comune ha chiesto copia al competente Tribunale fallimentare, non ottenendo ancora un riscontro);

- né è vero che il Comune è rimasto insensibile agli inviti a ricercare una soluzione transattiva formulati dal Giudice Delegato. Al riguardo è sufficiente richiamare la già citata nota del dirigente del 3° Settore del 20 dicembre 2021, il cui contenuto è stato ribadito in analoga nota del 13 gennaio 2022, nella quale si osserva quanto segue: “ …Occorre precisare che, sulla base dell’Accordo Sostitutivo, il OR aveva l’incarico di acquisire i terreni nei confronti dei proprietari disponibili a cederli bonariamente. Il Comune, dal proprio canto, visto che non tutti i proprietari hanno convenuto la cessione volontaria, è intervenuto attivando la procedura espropriativa le cui indennità venivano comunque sostenute dal OR. Purtroppo, a causa dei fallimenti delle Imprese consorziate prima e del OR poi, è venuta meno la disponibilità finanziaria prevista nell’Accordo e quindi la possibilità di completare l’esproprio di una parte residuale delle aree inserite nel PEEP. Sulla base di questa situazione, di certo non addebitabile al Comune, il Giudice stesso ha ritenuto di riprendere la procedura di attuazione del PEEP apportando i necessari correttivi che rendano possibile un’attuazione, seppure parziale e progressiva, delle originarie previsioni. Nell’ambito di tale indicazione, gli Uffici hanno ipotizzato una possibile soluzione, come indicato nella nota ns. prot. 56993/2021, che consenta l’edificazione progressiva dei singoli lotti, magari partendo da quelli già in carico alla curatela… ”.

Tali intendimenti sono stati esposti anche nell’ambito della procedura fallimentare, e precisamente con la memoria conclusionale del 30 agosto 2022, nella quale si dichiara quanto segue: “ …A fronte dell’ipotesi (di un nuovo Accordo sostitutivo ipotizzata dal tecnico incaricato in sede fallimentare) formulata dall’Arch. Sergio AG il Comune di Falconara M.ma, pertanto, è disponibile a:

- riduzione al 40% della volumetria prevista dal Peep vigente;

- previsione di sub-comparti minimi da realizzare singolarmente;

- individuazione delle opere di urbanizzazione primaria minime da realizzare (non a carico del Comune);

- individuazione delle restanti opere di urbanizzazione primaria da realizzare a carico del OR o aventi causa (il conguaglio del costo di costruzione con opere di urbanizzazione primaria e secondaria non è legalmente ammesso)… ”.

La curatela, che pure si era impegnata a prendere in considerazione la proposta transattiva che sarebbe stata elaborata dall’arch. AG (pur precisando da subito che il fallimento non avrebbe dovuto sopportare alcun onere finanziario), non è stata in grado di dare una risposta concreta, il che del resto emerge anche dall’odierno ricorso. La curatela, infatti, dopo aver dato atto del tentativo di conciliazione esperito dal Giudice Delegato, ha lasciato cadere la proposta elaborata dall’arch. AG (la quale veniva sostanzialmente incontro alle esigenze della curatela, sia in termini di riduzione della S.U.L. complessiva - e dunque anche delle opere di urbanizzazione - sia in termini di formazione di sub-comparti attuabili autonomamente), ma continua ad imputare al Comune la responsabilità per la mancata attuazione del PEEP e dunque anche per il fallimento del OR;

- in realtà, l’amministrazione ha adempiuto ad ogni obbligo assunto in sede di accordo sostitutivo, avendo provveduto: con delibera di G.M. n. 101 del 7 ottobre 2008, ad approvare il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione (opere non eseguite del OR); con delibera del C.C. n. 158 del 21 dicembre 2009, ad approvare lo schema della convenzione urbanistica (non sottoscritta dal OR). Di contro il OR: non ha provveduto alla stipula, ai sensi dell’art. 35 della L. n. 865/1971, di nessuna delle convenzioni con le cooperative consorziate assegnatarie delle aree; non ha acquisito tutte le aree che si era obbligato ad acquistare;

- le domande formulate dalla curatela vanno dunque respinte, perché le finalità di ognuno dei versamenti di cui si chiede il rimborso sono rimaste inattuate per esclusiva responsabilità del OR. In ogni caso va contestato anche il quantum preteso dalla ricorrente. In caso di denegato accoglimento del ricorso, il quantum andrà comunque rideterminato detraendo per compensazione l’importo del credito di cui si è detto supra ;

- sussistono invece i crediti di cui il Comune chiede il riconoscimento.

Infatti, dall’inadempimento del OR alle obbligazioni assunte con l’accordo sostitutivo sono derivati i seguenti danni, riconducibili alla mancata attuazione delle previsioni del PRG, e quindi alla frustrazione degli obiettivi del PEEP (quali risultano dal bando del concorso di idee indetto nel 2002 allo scopo di selezionare un progetto che si discostasse dallo stereotipo del “quartiere popolare” e puntasse invece a creare un luogo di qualità): i) perdite patrimoniali (per un totale di circa € 2.797.000,00) derivanti dalla mancata realizzazione di opere di urbanizzazione primaria per un valore di circa € 2.683.000,00 (somme corrispondente alla differenza tra il costo preventivato delle opere di urbanizzazione primaria - € 3.423.319,00 - e il contributo relativo agli oneri di urbanizzazione primaria a scomputo derivanti dal rilascio dei permessi di costruire - € 740.500) e dalla mancata cessione delle aree per le opere di urbanizzazione secondaria (mq 56950, per cui il valore di tali opere, considerando un valore agricolo medio di €/mq 2,00, assomma a circa € 114.000,00; ii) perdite finanziarie per un totale di circa € 675.140,00, derivanti dal mancato introito del contributo relativo al costo di costruzione derivante dal rilascio dei permessi di costruire (circa € 560.140,00), dal mancato introito, relativo al contributo per oneri di urbanizzazione secondaria derivanti dal rilascio dei permessi di costruire per la quota riferibile all’edilizia residenziale a mercato libero e a quella commerciale (circa € 115.000,00), nonché dal mancato introito dell’IMU; iii) danno da mancata riqualificazione di parte del territorio comunale destinato a divenire un quartiere residenziale di elevata qualità urbanistica ed edilizia.

5. Nelle successive memorie conclusionali e di replica le parti hanno ulteriormente suffragato le rispettive argomentazioni. In particolare la curatela ha eccepito l’inammissibilità della compensazione del credito ai sensi e per gli effetti dell’art. 56 l. fall. (dovendo comunque il credito essere accertato solo nell’ambito della procedura esecutiva), richiamando al riguardo alcune decisioni della Corte di Cassazione sul tema.

La causa è passata in decisione all’udienza dell’11 febbraio 2026.

DIRITTO

6. Il Tribunale ritiene che le domande formulate dalla curatela del fallimento del OR “Tesoro” non siano meritevoli di accoglimento, alla luce delle considerazioni che seguono.

6.1. E’ utile rilevare preliminarmente che dagli atti di causa (i quali sono sufficienti ai fini della decisione, per cui va respinta l’istanza istruttoria formulata dalla difesa comunale, finalizzata ad acquisire la relazione del curatore ex art. 33 l.fall. e lo stato passivo del fallimento) non emerge in maniera chiara ed indiscutibile la ragione sostanziale per la quale la lottizzazione “Tesoro” non è concretamente decollata, il che vuol dire che, se da un lato (come si dirà esaminando la domanda riconvenzionale del Comune) non appare comprovato un inadempimento colpevole del privato lottizzante, dall’altro lato non è neanche ravvisabile un inadempimento della parte pubblica.

Altro aspetto da considerare preliminarmente riguarda l’asserito malgoverno del Comune in sede di gestione del PEEP “Tesoro”, malgoverno che, secondo parte ricorrente, sarebbe dimostrato dall’annullamento (e dalla conseguente perdita di efficacia) dell’accordo sostitutivo ad opera del T.A.R. e dalla vicenda relativa alla proprietà delle ditte Agar S.r.l. e Globus di CA AT & C. S.n.c.

Ora, con riguardo a questo secondo aspetto va rilevato che:

- la vicenda sottostante, come emerge dalla piana lettura della sentenza del Consiglio di Stato n. 6060/2006, aveva preso avvio con l’ordinanza del Sindaco di Falconara Marittima n. 24612 del 10 novembre 1994, per cui si tratta di vicenda antecedente l’approvazione del PEEP “Tesoro”;

- il Consiglio di Stato, pur confermando la sentenza di primo grado di questo T.A.R. relativamente alla violazione delle garanzie partecipative dei privati accusati di avere posto in essere una lottizzazione abusiva, ha ritenuto che “ …i provvedimenti impugnati in primo grado risultano del tutto legittimi dal punto di vista sostanziale… ”;

- la sentenza n. 6060/2006, a differenza di quanto la curatela afferma a pag. 13, nota n. 19, del ricorso, non reca alcuna condanna del Comune al pagamento in favore dei privati della somma di € 323.033,29.

Non si comprende dunque l’attinenza di questo contenzioso con l’odierno giudizio.

Con riguardo, invece, all’accordo sostitutivo, la curatela ricorrente dimentica che il OR “Tesoro” era parte di quell’accordo e ne ha difeso la legittimità nei giudizi incardinati dalla ditta Leonardo. Come è stato denunciato da quest’ultima ditta e come è stato del resto riconosciuto sia dal T.A.R. che dal Consiglio di Stato, l’accordo sostitutivo prevedeva notevoli vantaggi per la parte privata, anche se tali vantaggi risultavano del tutto legittimi, ad avviso del Consiglio di Stato, alla luce del disposto dell’art. 35 della L. n. 865/1971. Dunque, se è vero che l’accordo prevedeva notevoli impegni economici a carico della parte privata (che li ha comunque accettati), è altrettanto vero che l’accordo era strutturato in modo tale che il OR avrebbe potuto contare sin dall’inizio sulla certezza di vedersi assegnate anche le aree destinate all’edilizia libera - ossia quelle più pregiate - messe a bando dal Comune.

6.2. Passando a trattare proprio del contenuto dell’accordo sostitutivo del 26 novembre 2007, va detto che:

- è necessario tenere presente anzitutto che l’accordo era finalizzato comunque all’attuazione del PEEP, per cui la legittimità delle clausole negoziali deve essere valutata in relazione allo strumento urbanistico a cui l’accordo accedeva. Questo, come detto, è stato del resto statuito dal Consiglio di Stato e dunque, come correttamente eccepisce il Comune, sul punto è sceso il giudicato;

- se il OR riteneva eccessivamente gravosi gli impegni che il Comune pretendeva di addossargli non avrebbe dovuto sottoscrivere l’accordo. Né risulta che vi siano state pressioni indebite, dirette o indirette, da parte dell’amministrazione resistente. In realtà, nel momento storico in cui l’accordo è stato sottoscritto (ossia nel novembre del 2007, quando l’imminente crisi dei mutui subprime non era stata ancora del tutto percepita e non aveva comunque ancora iniziato a propagare i suoi catastrofici effetti su tutte le economie occidentali) esistevano le condizioni affinché il PEEP risultasse profittevole per entrambe le parti;

- le clausole di cui si discute erano state, come detto, apposte proprio per favorire (legittimamente, come ha ritenuto il Consiglio di Stato) il OR “Tesoro” ed evitare le lungaggini burocratiche legate sia all’andamento non sempre lineare delle procedure espropriative che il Comune avrebbe dovuto avviare per acquisire parte delle aree incluse nel PEEP, sia alla tempistica delle procedure ad evidenza pubblica che l’amministrazione avrebbe dovuto indire per progettare e poi realizzare le opere di urbanizzazione. Questo è tanto vero che nel preambolo dell’accordo sostituivo si dà atto della circostanza che l’iniziativa di modificare le condizioni di attuazione del PEEP promanava proprio dal OR, il quale con nota prot. n. 31206 del 26 luglio 2007 e successiva nota del 17 settembre 2007 aveva dichiarato di voler acquisire le aree in questione mediante trattative dirette con i proprietari ai prezzi che questi ultimi avevano già accettato e di voler eseguire direttamente le opere di urbanizzazione. In base alle pattuizioni, il Comune avrebbe dovuto espropriare solo quelle aree per le quali non si sarebbe raggiunto l’accordo con i proprietari;

- la somma di € 600.000,00 di cui la curatela pretende la restituzione, è stata imputata, testualmente, a “ …integrazione degli oneri di urbanizzazione primaria di cui sopra, quale riconoscimento della eliminazione dell’incertezza dei tempi … derivante dalla esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte di terzi con conseguente eliminazione del conguaglio fra il costo preventivato delle opere e quello che dovrebbe derivare dal consuntivo delle stesse una volta ultimate e collaudate… ”. Si tratta dunque di un’attribuzione patrimoniale che presenta una causa giustificativa lecita e congruente con le finalità della complessiva operazione posta in essere dal Comune e dal OR. Lo stesso è a dirsi per la somma di € 684.529,00, versata a titolo di anticipazione dell’importo presunto delle opere di urbanizzazione secondaria;

- il Consiglio di Stato ha accertato che anche la somma individuata dalle parti per l’acquisizione da parte del OR dei diritti edificatori sulle aree che non fossero state assegnate a terzi a seguito di asta pubblica era stata stimata correttamente.

6.3. Va poi osservato che, come emerge dalla deliberazione consiliare n. 158/2009 (doc. allegato n. 9 al ricorso incidentale), recante l’approvazione della bozza di convenzione urbanistica che avrebbe dovuto fare seguito all’accordo sostitutivo, le procedure espropriative indette dal Comune e “finanziate” dal OR erano state attivate e portate a termine con riguardo a ben tredici particelle catastali, per cui, non avendo la curatela confutato in parte qua la deliberazione n. 158/2009, per un verso non risulta comprovato l’inadempimento dell’amministrazione all’impegno assunto in merito all’acquisizione delle aree che il OR non era riuscito ad acquistare mediante contratti di compravendita, per altro verso si deve presumere che l’eventuale interruzione delle procedure ancora da avviare sia dipeso dall’esaurimento della liquidità che il OR si era impegnato a fornire al Comune.

Ma, più in generale, si deve osservare che gli impegni assunti formalmente dal Comune consistevano:

- nell’approvazione del PEEP;

- nell’approvazione del progetto relativo alle opere di urbanizzazione;

- nell’espletamento delle procedure ablatorie per le aree rimaste non acquisite;

- nell’approvazione della bozza di convenzione urbanistica;

- nel rilascio dei titoli edilizi relativi sia alle opere di urbanizzazione sia all’edificazione del comparto.

Ebbene:

- il PEEP è stato approvato e in parte adattato alle esigenze del OR mediante la stipula dell’accordo sostitutivo;

- il progetto delle opere di urbanizzazione è stato approvato con deliberazione di Giunta n. 101/2008;

- la convenzione urbanistica è stata approvata con la deliberazione consiliare n. 158/2009 (e non risulta che il OR l’abbia sottoscritta e abbia diffidato il Comune a fare lo stesso);

- le procedure espropriative sono state per la gran parte portate a termine;

- non risulta che il OR o i singoli consorziati abbiano richiesto il rilascio dei titoli edilizi.

Per converso, non si comprende che cosa abbia impedito al OR di portare avanti gli adempimenti di sua competenza, il che è a dirsi in particolare per quanto concerne l’arco temporale che va dal dicembre 2009 (adozione della citata delibera n. 158/2009) alla data di deposito della sentenza del T.A.R. n. 641/2013. È vero che al riguardo potrebbe avere avuto rilievo la pendenza dei giudizi incardinati dalla ditta Leonardo, ma, in disparte il fatto che in quei giudizi non risultano adottate ordinanze cautelari impeditive dell’attuazione del PEEP e dell’accordo sostitutivo, rileva la circostanza che, come già osservato, in quel giudizio il OR (peraltro in parte qua litisconsorte necessario, in quanto sottoscrittore dell’accordo) aveva sostenuto le tesi difensive del Comune.

In sostanza, come già anticipato, al Collegio non sono stati nemmeno indicati (e tantomeno provati) uno o più fatti specifici oggettivamente e colposamente imputabili al Comune (ad esempio, mancata o ritardata approvazione del progetto relativo alle opere di urbanizzazione, mancato o ritardato rilascio dei titoli edilizi, mancata sottoscrizione della convenzione urbanistica, etc.) i quali abbiano impedito l’attuazione del PEEP e dell’accordo sostitutivo, il che assume rilievo dirimente in una controversia che ha ad oggetto l’accertamento dell’inadempimento contrattuale.

6.4. Vanno poi svolte le seguenti ulteriori considerazioni relative alla fase successiva alla dichiarazione di fallimento del OR.

Come è noto, la legislazione in materia di procedure concorsuali prevede una soluzione di continuità nella gestione del patrimonio del fallito, ma questo ovviamente non può impedire che, anzitutto dal punto di vista materiale, trovi applicazione il broccardo factum infectum fieri nequit ; ciò vuol dire che il curatore fallimentare non può disconoscere le obbligazioni assunte dal fallito, salvo che non utilizzi lo strumento dell’art. 72 l. fall. Nella specie, però, questo tentativo è stato frustrato dal giudice civile, il quale ha ritenuto che la norma de qua non si applica agli accordi di diritto pubblico di cui fosse parte il fallito.

D’altro canto, il curatore, sempre alla luce dei principi fondamentali che disciplinano le procedure concorsuali, deve agire avendo presenti, da un lato l’obbligo di preservare, fatte salve le eccezioni previste dalla legge, la par condicio creditorum , dall’altro lato la necessità di evitare l’assunzione di ulteriori impegni a carico della massa fallimentare (fatte salve le obbligazioni legali, quali imposte e tasse, e quelle contratte per preservare o accrescere l’attivo).

Questa premessa è necessaria per dare conto della singolare circostanza per cui il curatore del fallimento del OR “Tesoro” ha rifiutato di sottoscrivere con il Comune un accordo che rispecchiava nella sostanza le medesime pretese che sono riassunte a pag. 18, primo alinea, del ricorso, ossia “ …veder ridotta di almeno il 50% la SUL prevista… ” e suddividere il comparto “ … in sub-comparti realizzabili autonomamente con possibilità di proporre anche tipologie di alloggi uni o bi-familiari… ”. In effetti, tali proposte, formulate dal Comune sia con le note del dirigente del 3° Settore n. 56993/2021 e n. 182/2022, sia con la memoria depositata in data 30 agosto 2022 nell’ambito della procedura fallimentare, sono state rigettate dal curatore per il fatto che esse presupponevano la realizzazione delle opere di urbanizzazione a spese del fallimento (si veda la nota a firma dell’avv. Magnoni del 3 gennaio 2022).

Il Tribunale non intende certo contestare le ragioni esposte dal curatore, ma non va dimenticato che in subiecta materia vige la regola per cui il Comune non può assumere su di sé alcun costo che non sia compensato dal versamento delle corrispondenti somme da parte dei privati lottizzanti.

E, sempre sottolineando che il Collegio non intende “suggerire” alla curatela una soluzione al problema, non si può non rilevare che la rimarcata unitarietà del comparto appare più un’affermazione di principio che un ostacolo sostanziale, una volta che la stessa curatela sottolinea come il PEEP originario non sia più attuabile e che il Comune si è dichiarato disposto a rivederne l’estensione o quantomeno le modalità di attuazione.

In realtà questa impasse sarebbe agevolmente superabile tramite l’approvazione di un nuovo accordo e/o di una convenzione che, pur senza modificare formalmente il PEEP, ne modifichi l’ iter realizzativo, eventualmente coinvolgendo altri soggetti attuatori (in effetti, nella “proposta” formulata al G.D. del fallimento il 30 agosto 2022 il Comune opera un riferimento anche a possibili “aventi causa” del OR). Questo già di per sé renderebbe appetibili dal punto di vista commerciale le aree di proprietà del OR attualmente in carico alla curatela. Lo stallo procedimentale, invece, deprezza notevolmente il valore delle aree stesse, le quali costituiscono l’attivo della procedura.

Ovviamente l’operazione dovrebbe ricevere l’avallo del G.D. o del Tribunale fallimentare con riguardo agli oneri da assumere a carico del fallimento, ma tutto questo non rileva ai fini dell’accertamento dell’inadempimento del Comune, il quale, come si è detto, non è rimasto sordo alle necessità della curatela.

6.5. Per le suesposte ragioni, il ricorso principale va respinto in relazione a tutte le domande proposte.

7. Passando alla delibazione della domanda riconvenzionale, il Collegio ritiene di dover procedere proprio riprendendo le fila dalle considerazioni svolte nel precedente 6.4., dalle quali si può trarre la conclusione per cui è ancora possibile attuare, sia pure con modalità diverse da quelle a suo tempo pattuite, il PEEP “Tesoro”.

Ora, è vero che nelle intenzioni del Comune e anche dei lottizzanti il Piano avrebbe dovuto essere attuato già da alcuni anni, ma è altrettanto vero che le difficoltà incontrate dal OR, come già anticipato, non sono ad esso addebitabili dal punto di vista civilistico.

7.1. Va infatti osservato che:

- l’iniziativa economica che era alla base degli accordi intercorsi fra le parti appariva ab initio destinata ad un sicuro successo, visto che il mercato immobiliare ante 2008 faceva intravedere in tutto il mondo occidentale prospettive di ulteriore crescita (basti ricordare l’impetuoso boom immobiliare che caratterizzava in quegli anni la Spagna);

- del resto, il fatto stesso che il più importante istituto di credito marchigiano avesse finanziato il OR e i consorziati costituiva un ulteriore indizio della serietà dell’iniziativa. E infatti non si può non ricordare che il OR fino a un certo punto ha onorato i propri impegni, versando al Comune le somme di cui agli artt. 2 e 4 dell’accordo sostitutivo, per un importo che in ricorso viene calcolato in complessivi € 1.369.776,40;

- ad un certo punto, però, il flusso dei finanziamenti bancari si è interrotto, probabilmente a seguito della crisi che aveva colpito Banca delle Marche e che è culminata con la procedura di risoluzione dell’istituto ai sensi della normativa BRRD ( Bank Recovery and Resolution Directive ) di cui al D.Lgs. n. 180/2015. Si tratta di una vicenda nota e dolorosa che ha colpito duramente molti risparmiatori marchigiani e di cui in questa sede non è necessario discorrere oltre, se non per sottolineare che la Banca ha dovuto necessariamente cercare di rientrare delle proprie “sofferenze”, il che si è però ripercosso sui soggetti che avevano acceso mutui o linee di credito;

- e in effetti neanche il Comune di Falconara Marittima ha allegato specifici fatti dai quale si possa desumere la volontà esplicita del OR di non adempiere ai propri obblighi negoziali o anche solo la negligente omissione di specifiche attività propedeutiche all’avvio della fase di attuazione del PEEP. In realtà, l’interruzione dei finanziamenti bancari, anche se in parte legata al mancato versamento delle quote di spettanza dei consorziati, ha costituito una causa efficiente autonoma, non prevedibile inizialmente proprio perché legata alla concomitante crisi del mercato immobiliare e alla situazione di crisi in cui versava Banca delle Marche;

- per tutto quanto precede, è ingenerosa la qualificazione del OR come una “scatola vuota”, non essendo imposto da alcuna norma o principio l’obbligo per un privato lottizzante di possedere ab initio le risorse finanziarie necessarie per realizzare un piano urbanistico attuativo. E, del resto, le banche esistono proprio per concedere mutui, linee di credito, etc. a soggetti che presentano iniziative economiche o imprenditoriali che gli istituti di credito ritengono “solide” e remunerative.

7.2. In ogni caso, le somme di cui il Comune reclama la refusione dalla curatela non sono dovute, visto che:

- se una lottizzazione non viene per nulla attuata, la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione non configura un danno ingiusto, visto che le opere di urbanizzazione sono serventi rispetto all’edificazione. Certamente, laddove non fosse previsto che le opere siano realizzate dal lottizzante a scomputo degli oneri il Comune potrebbe impiegare le somme versate dal privato per realizzare opere diverse, ma nella specie, oltre al fatto che il OR ha comunque versato alcune somme come anticipo, non è stato provato che il Comune avesse approvato progetti per opere di urbanizzazione da realizzare fuori comparto;

- lo stesso discorso vale anche per il mancato introito degli oneri di cui all’art. 16 del T.U. n. 380/2001 e dell’I.M.U., visto che il sorgere del diritto del Comune a riscuotere queste somme in parte è legato al rilascio dei titoli edilizi e in parte è già insorto nel momento in cui le aree sono state rese edificabili (va peraltro aggiunto che l’IMU relativa agli immobili da realizzare non sarebbe dovuta per le residenze principali);

- il danno da mancata riqualificazione urbanistico-edilizia del comparto “Tesoro” è privo di consistenza patrimoniale, tanto è vero che il Comune nemmeno lo quantifica, limitandosi a chiedere al Tribunale di disporre una c.t.u. che, date le premesse, avrebbe natura meramente esplorativa.

7.3. Anche la domanda riconvenzionale va respinta, mentre la domanda compensativa formulata in via subordinata, a prescindere dalla questione della compensabilità del credito, è da intendersi assorbita in conseguenza del rigetto delle domande proposte con il ricorso principale.

8. In conclusione, tanto il ricorso principale quanto quello incidentale vanno nel loro complesso respinti.

La reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso principale;

- respinge il ricorso incidentale;

- compensa integralmente le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

TA Anastasi, Presidente

AS CA, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AS CA	TA Anastasi

IL SEGRETARIO