Pubblicato il 10/02/2026

N. 00370/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01102/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1102 del 20-OMISSIS-, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Paccagnella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Padova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Michele Pozzato, Federica Stecca, Danilo Lo Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comando di Polizia Locale – Comune di Padova, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1.del provvedimento avente ad oggetto « Attività di somministrazione di alimenti e bevande presso il pubblico esercizio sito in via -OMISSIS-. Applicazione delle misure accessorie previste dagli artt. 10 e 12 del regolamento comunale per le attività di somministrazione di alimenti e bevande e relativo allegato 1/C “Patente a Punti” » adottato dal Comune di Padova, Settore SUAP e Attività Economiche e comunicatogli in data 19 giugno 20-OMISSIS-;

2.della nota di accompagnamento comunicata in pari data, da cui risulta il n. di protocollo 20-OMISSIS- – -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. SS NI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente è titolare del pubblico esercizio denominato " -OMISSIS- ", sito in Padova, via -OMISSIS-.

Con provvedimento del 19 giugno 20-OMISSIS-, il Settore SUAP del Comune di Padova disponeva:

la decurtazione di 7 punti dalla patente a punti prevista dal Regolamento comunale;

la riduzione dell'orario di apertura dell'esercizio, con obbligo di chiusura alle ore 22:00 per cinque giorni, dal 26 al 30 giugno 20-OMISSIS-.

L'atto traeva origine da due verbali della Polizia Locale che avevano accertato somministrazione di bevande, rispettivamente, alle ore 03:20 del 23 agosto 2024 e alle 02:45 del 12 settembre 2024, ritenendo superato l'orario massimo di apertura.

Il ricorrente impugnava tali determinazioni deducendo, in sintesi, che:

a) non era stata inoltrata la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 L. 241/1990;

b) la S.C.I.A. del 20 agosto 2024 aveva legittimamente modificato gli orari di chiusura, così da rendere perfettamente lecite le aperture nelle date contestate;

c) il locale non ricadrebbe nel " Centro Storico " soggetto a maggiori limitazioni, ma nella " Zona 2 ", per la quale vige un regime differente e più permissivo.

Il Comune di Padova, costituitosi in giudizio, contestava le censure, sostenendo, per quanto rileva:

che via -OMISSIS-ricade nel perimetro del Centro Storico, come risultante dagli strumenti urbanistici e dalla planimetria allegata al Regolamento comunale;

che l'ordinanza sindacale n. -OMISSIS-/2015 fissa per il Centro Storico l'orario di chiusura alle 02:00, inderogabile da parte della S.C.I.A.;

che la S.C.I.A. del 20 agosto 2024 era stata già riscontrata con nota SUAP del 20 settembre 2024, nella quale si segnalava la illegittimità degli orari dichiarati;

che i verbali della Polizia Locale sono rimasti inoppugnati;

che il provvedimento impugnato è atto vincolato e meramente esecutivo rispetto al quadro regolatorio e alle violazioni accertate.

La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026 ed ivi trattenuta in decisione.

La prima questione da affrontare riguarda la effettiva ubicazione del locale e la conseguente disciplina oraria applicabile al momento dei fatti del 23 agosto e 12 settembre 2024.

Il ricorrente sostiene che il locale, situato in via -OMISSIS-, ricadesse nella " Zona 2 - tutta la parte restante del territorio comunale " come risultante dalla planimetria allegata al Regolamento per le attività di somministrazione di alimenti e bevande approvato con deliberazione consiliare n. -OMISSIS- del 2 aprile 2015 e dalle successive modifiche fino al 2024. Pertanto, secondo il ricorrente, avrebbe dovuto applicarsi l'orario massimo di apertura " dalle ore 6.00 alle ore 5.00 " previsto dall'ordinanza sindacale n. -OMISSIS- del -OMISSIS- aprile 2015 per tale zona, e non l'orario " dalle ore 6.00 alle ore 2.00 " previsto per la " Zona 1 - Centro Storico ".

Il ricorrente deduce inoltre che solo con la deliberazione del Consiglio comunale n. -OMISSIS-dell'8 luglio 2024 il Comune avrebbe modificato per la prima volta la precedente delimitazione delle zone del territorio comunale, introducendo una nuova zona intermedia definita " Centro Storico come da delimitazioni tramite strumenti urbanistici ", nella quale solo a quel punto sarebbe ricaduta via -OMISSIS-. A fronte di tale modifica, solo con ordinanza sindacale n. -OMISSIS-del 4 novembre 2024 il Sindaco avrebbe adeguato gli orari, stabilendo per questa nuova zona " Centro Storico " (esterna alla Zona 1) l'orario massimo " dalle ore 6.00 alle ore 4.00 ".

Il ricorrente sostiene quindi che, ratione temporis (23 agosto e 12 settembre 2024), il proprio locale poteva rimanere aperto fino alle ore 05:00 (secondo l'ordinanza n. -OMISSIS-/2015 applicabile alla Zona 2) e che comunque, anche dopo l'entrata in vigore delle modifiche del luglio 2024, l'orario applicabile sarebbe stato quello fino alle ore 04:00 previsto dalla successiva ordinanza n. -OMISSIS-/2024. Di conseguenza, la presenza di avventori alle ore 03:20 del 23 agosto 2024 (venerdì, con orario comunicato fino alle 04:00) e alle ore 02:45 del 12 settembre 2024 (giovedì, con orario comunicato fino alle 03:00) sarebbe stata del tutto legittima.

Il Comune, per contro, sostiene che via -OMISSIS-ricade " da sempre " nel Centro Storico secondo gli strumenti urbanistici comunali e che pertanto si applica l'orario massimo di apertura fino alle ore 02:00 fissato dall'ordinanza sindacale n. -OMISSIS-/2015 per la " Zona 1 - Centro Storico ".

La questione richiede quindi di accertare quale fosse la disciplina oraria concretamente applicabile al locale in oggetto nei mesi di agosto e settembre 2024.

Dalla documentazione agli atti - ed in particolare dalla planimetria allegata al Regolamento comunale nella versione modificata con deliberazione consiliare n. -OMISSIS-dell'8 luglio 2024 e dall'estratto del Piano degli Interventi richiamati nella memoria dell'Ente - risulta che via -OMISSIS-2 rientra effettivamente nel Centro Storico ai fini della regolamentazione delle attività di somministrazione secondo gli strumenti urbanistici vigenti.

Tuttavia, dall'esame della documentazione prodotta dal ricorrente emerge che il Regolamento per le attività di somministrazione di alimenti e bevande, nella sua formulazione originaria approvata con deliberazione consiliare n. -OMISSIS- del 2 aprile 2015 e nelle successive modifiche fino al 2024, prevedeva all'art. 3 (" Zonizzazione ") una ripartizione del territorio comunale in sole due zone: " ZONA 1 - CENTRO STORICO " e " ZONA 2 - TUTTA LA PARTE RESTANTE DEL TERRITORIO COMUNALE ". Dalla planimetria allegata a tale Regolamento risulta che via -OMISSIS-2 ricadeva nella " Zona 2 " e non nella " Zona 1 ".

Su tale base regolamentare, l'ordinanza sindacale n. -OMISSIS- del -OMISSIS- aprile 2015 stabiliva: " l'orario massimo di apertura delle attività di somministrazione di alimenti e bevande e degli esercizi commerciali/artigianali del settore alimentare nella Zona 1 è fissato dalle ore 6.00 alle ore 2.00; l'orario massimo di apertura delle attività di somministrazione di alimenti e bevande e degli esercizi commerciali/artigianali del settore alimentare ubicate sul restante territorio è fissato dalle ore 6.00 alle ore 5.00 ".

Solo con la deliberazione del Consiglio comunale n. -OMISSIS-dell'8 luglio 2024 è stata modificata la zonizzazione prevista dall'art. 3 del Regolamento, introducendo una nuova articolazione in quattro zone: " ZONA 1 zona soggetta a programmazione con superficie minima di 30 mq. ", " ZONA 1bis zona soggetta a programmazione con superficie minima di 50 mq. ", " CENTRO STORICO come da delimitazioni tramite strumenti urbanistici " e " ZONA 2 tutta la parte restante del territorio comunale ". Dalla planimetria allegata a tale nuova versione del Regolamento risulta che via -OMISSIS-è stata inserita nella nuova zona " CENTRO STORICO come da delimitazioni tramite strumenti urbanistici ", intermedia tra la Zona 1 e la Zona 2.

A seguito di tale modifica regolamentare del luglio 2024, è intervenuta l'ordinanza sindacale n. -OMISSIS-del 4 novembre 2024, che ha adeguato gli orari alla nuova zonizzazione, stabilendo: per la Zona 1 (comprensiva della Zona 1bis) orario massimo " dalle ore 6.00 alle ore 2.00 "; per l'area " all'esterno della Zona 1...ma all'interno del centro storico, delimitato dagli strumenti urbanistici " orario massimo " dalle ore 6.00 alle ore 4.00 "; orari liberalizzati per le attività fuori dal centro storico.

Pertanto, ratione temporis , al momento dei fatti contestati (23 agosto e 12 settembre 2024), la disciplina applicabile doveva essere individuata considerando:

1) che l'ordinanza sindacale n. -OMISSIS-/2015, emanata sulla base della zonizzazione prevista dal Regolamento del 2015, fissava per la " Zona 1 - Centro Storico " l'orario fino alle ore 02:00 e per la " Zona 2 " l'orario fino alle ore 05:00;

2) che via -OMISSIS-, secondo la planimetria allegata al Regolamento nella sua formulazione vigente fino al luglio 2024, ricadeva nella " Zona 2 ";

3) che le modifiche regolamentari introdotte con deliberazione n. -OMISSIS-/2024 (luglio 2024) hanno ricollocato via -OMISSIS-nella nuova zona " Centro Storico come da delimitazioni tramite strumenti urbanistici ";

4) che il necessario adeguamento degli orari alla nuova zonizzazione è intervenuto solo con ordinanza sindacale n. -OMISSIS-del 4 novembre 2024.

Il Collegio rileva che la tesi del Comune secondo cui via -OMISSIS-ricadrebbe " da sempre " nel Centro Storico ai fini della disciplina oraria non trova riscontro nella documentazione prodotta in atti. Le planimetrie allegate alle diverse versioni del Regolamento dal 2015 fino al 2024 dimostrano infatti che via -OMISSIS-è stata inserita nella zona definita " Centro Storico " (ai fini della regolamentazione degli orari) solo a seguito delle modifiche introdotte con la deliberazione consiliare n. -OMISSIS-dell'8 luglio 2024.

Deve pertanto ritenersi che, nel periodo rilevante (agosto-settembre 2024), la disciplina oraria applicabile al locale di via -OMISSIS-fosse in fase di transizione: fino all'8 luglio 2024 era applicabile l'orario previsto dall'ordinanza n. -OMISSIS-/2015 per la Zona 2 (fino alle ore 05:00); successivamente, con l'entrata in vigore delle modifiche regolamentari del luglio 2024, si poneva un problema di coordinamento tra il nuovo Regolamento (che ricollocava via -OMISSIS-nella zona " Centro Storico ") e la perdurante vigenza dell'ordinanza n. -OMISSIS-/2015, problema che è stato risolto solo con l'ordinanza n. -OMISSIS-del 4 novembre 2024.

In tale contesto di oggettiva incertezza normativa, appare ragionevole la condotta del ricorrente che, presentando la S.C.I.A. del 20 agosto 2024, ha comunicato orari di chiusura (ore 03:00 da domenica a giovedì e ore 04:00 il venerdì e sabato) coerenti sia con la disciplina previgente sia con quella che sarebbe stata successivamente introdotta dall'ordinanza n. -OMISSIS-/2024.

Quanto alla S.C.I.A. del 20 agosto 2024 prodotta dal ricorrente, la stessa indicava un prolungamento degli orari di chiusura fino alle 03:00 o 04:00.

Il Comune sostiene che tale segnalazione non sarebbe idonea a modificare un limite orario imposto da ordinanza sindacale e che la nota SUAP del 20 settembre 2024 avrebbe già evidenziato formalmente al ricorrente il contrasto tra gli orari dichiarati e il limite orario di legge.

Sul punto, il Collegio rileva quanto segue.

In primo luogo, la nota SUAP del 20 settembre 2024 è intervenuta in data successiva ad entrambi i sopralluoghi della Polizia Locale (23 agosto e 12 settembre 2024) e non conteneva alcun ordine esplicito di non proseguire l'attività secondo gli orari comunicati con la S.C.I.A., limitandosi a " precisare " il contrasto con l'ordinanza sindacale n. -OMISSIS-/2015.

In secondo luogo, l'art. 19, comma 3, della L. 241/1990 prevede che l'Amministrazione, in caso di accertata carenza dei requisiti e presupposti, debba adottare nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione " motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività ". Nel caso di specie, a fronte della S.C.I.A. presentata il 20 agosto 2024, il Comune non ha adottato entro sessanta giorni alcun provvedimento inibitorio vero e proprio, limitandosi alla mera nota del 20 settembre 2024.

In terzo luogo, come emerge dalla ricostruzione sopra esposta, al momento della presentazione della S.C.I.A. (20 agosto 2024) sussisteva oggettiva incertezza circa la disciplina oraria applicabile, posto che le modifiche regolamentari del luglio 2024 non erano ancora state coordinate con apposita ordinanza sindacale sugli orari (che sarebbe intervenuta solo il 4 novembre 2024).

In tale situazione di incertezza normativa, il ricorrente non può essere ritenuto responsabile di violazioni che si fondano su un'interpretazione contestabile della disciplina applicabile ratione temporis .

Anche i due verbali del 23/08/2024 e del 12/09/2024, che riportano la presenza di avventori rispettivamente alle 03:20 e alle 02:45, pur essendo rimasti inoppugnati, accertano violazioni fondate sull'applicazione dell'orario massimo delle ore 02:00, la cui applicabilità al locale di via -OMISSIS-nel periodo in questione risulta però contestabile per le ragioni sopra esposte.

Gli stessi, pertanto, pur costituendo piena prova dell'avvenuto accertamento della presenza di avventori negli orari indicati, non possono fondare l'applicazione delle sanzioni previste dal Regolamento comunale in assenza di certezza circa l'effettivo superamento dell'orario massimo legittimamente applicabile.

In tale situazione il Settore SUAP ha applicato le misure vincolate previste dal regolamento comunale, tra cui la decurtazione dei punti e la riduzione dell'orario di apertura, ma tale applicazione appare viziata dall'erronea individuazione del regime orario applicabile al locale.

Quanto, infine, alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, sebbene la stessa costituisca adempimento rilevante nei procedimenti ad effetti restrittivi, la questione assume carattere assorbito rispetto alle considerazioni che precedono.

Il provvedimento impugnato, pur configurandosi come applicazione vincolata della disciplina regolamentare in presenza di violazioni accertate, risulta fondato su un'erronea ricostruzione della disciplina oraria applicabile ratione temporis al locale di via -OMISSIS-.

Il ricorrente aveva presentato la S.C.I.A. del 20 agosto 2024 in un contesto di oggettiva incertezza normativa conseguente alle modifiche regolamentari del luglio 2024 e alla mancata contestuale emanazione di un'ordinanza sindacale che adeguasse gli orari alla nuova zonizzazione. Tale ordinanza è intervenuta solo il 4 novembre 2024, prevedendo per la zona " Centro Storico " (nella quale era stato ricollocato il locale) un orario di chiusura alle ore 04:00, sostanzialmente corrispondente a quanto comunicato con la S.C.I.A..

La nota SUAP del 20 settembre 2024, pur avendo segnalato un contrasto con l'ordinanza n. -OMISSIS-/2015, non costituiva provvedimento inibitorio ai sensi dell'art. 19, comma 3, L. 241/1990 e comunque è intervenuta in data successiva ai sopralluoghi della Polizia Locale, sicché non può ritenersi che al momento degli accertamenti (23 agosto e 12 settembre 2024) il ricorrente fosse consapevole di violare prescrizioni certe e inderogabili.

Ne consegue che il provvedimento impugnato, fondandosi su violazioni di prescrizioni orarie la cui applicabilità al caso concreto risulta contestabile, deve essere annullato.

Pertanto, alla luce di quanto esposto, il ricorso deve essere accolto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Padova al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente, che liquida in € 2.500,00 oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Ida OL, Presidente

SS NI, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS NI	Ida OL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.