Pubblicato il 08/05/2026

N. 02945/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04419/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4419 del 2024, proposto da
NE CO, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Maria D'Angiolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Caserta, in persona del rappresentante legale p.t., non costituito in giudizio;
Ministero dell’interno, Questura di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'accertamento del diritto al risarcimento del danno e per la relativa condanna in favore del ricorrente per i danni subiti e subendi derivanti dal comportamento gravemente colposo del Comune di Caserta, e dunque dalla Questura di Caserta a seguito dell'emanazione del provvedimento prot. n. 155/2024/P.A.S.I. -cat. 23 del 21.5.2024 con il quale è stata annullata la licenza n. 70/2024/Div/PAS rilasciata al sig. NE CO ed emesso dalla Questura di Caserta;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno, Questura di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 la dott.ssa OL RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e DI

Con il presente ricorso il ricorrente agisce per ottenere il risarcimento dei danni subiti per effetto del comportamento ritenuto gravemente colposo, del Comune di Caserta e, per conseguenza, della Questura di Caserta nel rilasciare prima un atto ampliativo (la licenza n. 70/2024/Div/P.A.S.I./Cat. 11/E dell’11 marzo 2024) e poi annullarlo in autotutela con provvedimento n. 155/2024/Div/P.A.S.I. - Cat 23 del 21 maggio 2024.

Espone il ricorrente che:

- con licenza rilasciata dalla Questura di Caserta in data 11 marzo 2024 veniva autorizzato all’esercizio dell’attività di raccolta scommesse nei locali siti in Caserta alla via M. Ruta n. 24;

- in particolare, detta autorizzazione seguiva a un’articolata istruttoria relativa sia alle persone richiedenti sia ai luoghi di svolgimento dell’attività;

- segnatamente, l’istruttoria acquisiva la nota datata 23 gennaio 2024 con la quale il Comando di Polizia Locale del Comune di Caserta dichiarava il locale sorvegliabile e che lo stesso rispettava le distanze dai luoghi sensibili dell’art. 3, comma 1, lettera p) della l.r. n. 2/2020;

- stante tale situazione si predisponeva ad avviare l’attività;

- ciò, nondimeno, in data 22 aprile 2024 gli veniva notificato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della licenza in quanto in data 17 aprile 2024 il personale del Comando di Polizia Locale del Comune di Caserta, con un accertamento postumo, aveva riscontrato la presenza alla via Niccolini n. 6, nei pressi dell’esercizio, di un locale ove veniva svolta dell’attività didattica <<di ogni genere e grado ai sensi della l. del 28/03/2003 n. 53 ss.mm.>>, ossia di una scuola;

- nonostante le osservazioni presentate in sede procedimentale, la Questura di Caserta gli notificava in data 21 maggio 2024 il provvedimento di annullamento della licenza;

- detto provvedimento era motivato dal fatto che, all’opposto di quanto accertato nella prima istruttoria, <<a meno di 250 metri>> era presente <<un’attività avente forma giuridica di Cooperativa Sociale Onlus e denominata “Fate e Folletti>> ove <<vengono svolte attività di istruzione prescolastica, di intrattenimento e divertimento, di gestione di doposcuola, servizio di assistenza oltre l’orario scolastico, attività ludiche e culturali>>;

- in esito a tale provvedimento era costretto a dismettere l’intera attività avviata.

Parte ricorrente non contesta la correttezza del provvedimento di autotutela adottato dall’amministrazione degli interni ma lamenta la lesione del legittimo affidamento riposto nella legittimità del titolo ampliativo, circostanza, questa che gli avrebbe procurato dei danni quantificati nella perizia allegata al ricorso.

Si è costituito per resistere il Ministero intimato eccependo in rito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario; non si è costituito il Comune di Caserta.

Con memoria da ultimo depositata il ricorrente ha replicato all’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale.

Alla pubblica udienza del 28 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è fondato nei sensi di cui si dirà.

Preliminarmente, in rito, va affermata la giurisdizione di questo giudice a conoscere della domanda di risarcimento dei danni asseritamente subiti dal ricorrente per l’affidamento riposto nella legittimità del titolo ampliativo inizialmente rilasciato dall’amministrazione e poi da questa correttamente annullato (nessuna contestazione viene svolta al riguardo dal ricorrente che riconosce la legittimità della determinazione assunta in autotutela dalla Questura di Napoli).

Le SS.UU. della Corte di Cassazione (n. 26080 del 25 settembre 2025) dopo un’articolata ricostruzione della evoluzione della giurisprudenza in materia hanno, in via preliminare, confermato quanto in precedenza statuito sempre dalle SS.UU (n. 2173/2023) ossia che <<il privato che lamenti la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo. Quest'ultimo non può più considerarsi situazione soggettiva solo indirettamente protetta, subordinatamente all'interesse pubblico, o, ancora, come pretesa alla legittimità del provvedimento amministrativo, ma è interesse volto a conseguire o conservare un bene della vita, obiettivo finale che il privato può ottenere solo tramite l'intervento del potere pubblico, nei cui confronti l'interessato è titolare di facoltà volte ad orientare ed indirizzare a suo favore le scelte dell'amministrazione. Se, com'è pacifico, la giurisdizione si stabilisce sulla base della domanda, in ragione del petitum sostanziale (Cass., S.U., n. 2368/2024, n. 9771/2020; n. 23600/2020, n. 20350/2018), appare innegabile che, nei casi di violazione dell'affidamento incolpevole, l'azione risarcitoria non postula la lesione di un interesse legittimo. Infatti, il danneggiato non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo, non richiede la riparazione del pregiudizio causato dalla perdita del bene cui aspirava e che gli è stato negato (legittimamente), non lamenta di aver titolo a conservare l'utilità ottenuta con il provvedimento annullato, né assume che siano state violate quelle facoltà, anche procedimentali, che egli può legittimamente esercitare al cospetto di un potere amministrativo, ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l'amministrazione non l'avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo. Il fondamento della domanda non è l'illegittimità dell'atto, ma la scorrettezza del comportamento della PA. La sola emissione di un provvedimento ampliativo illegittimo non genera affidamento e non integra, né esaurisce, la corrispondente fattispecie dannosa che, invece, esige il tradimento della fiducia, dell'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà riposta dal privato nel comportamento dell'Amministrazione, che si ricollega a doveri di correttezza e buona fede che informano qualsiasi rapporto giuridico, inclusa la relazione asimmetrica tra l'amministrazione, titolare di poteri autoritativi, e il privato (Cass., S.U., n. 8236/2020)>>.

Date queste premesse, le SS.UU. del 2025 hanno ulteriormente (e coerentemente) precisato (data la ricostruzione della posizione giuridica fatta valere in termini di diritto soggettivo) che l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio del provvedimento ampliativo legittimamente annullato è devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo nelle materie individuate dall’art. 133 c.p.a. mentre nei casi che esulano da tali materie restano di pertinenza del Giudice ordinario.

Facendo applicazione delle predette coordinate ermeneutiche va affermata la giurisdizione di questo Giudice a conoscere della presente controversia.

La giurisprudenza ha, infatti, statuito che l'attività di raccolta scommesse e di organizzazione/esercizio di concorsi pronostici, riservata allo Stato e ad altre amministrazioni, integra un servizio pubblico suscettibile di concessione in gestione a terzi, in relazione al quale la causa del potere riconosciuto alla pubblica amministrazione persegue lo scopo di garantire l'interesse pubblico alla regolarità e moralità del servizio e, in particolare, la prevenzione della sua possibile degenerazione criminale. Pertanto l'attività di raccolta delle scommesse sportive va qualificata quale servizio pubblico, con la conseguenza che per le controversie che riguardano tale settore trova applicazione l'art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” (cfr. tra le tante, C.d.S. n. 4988/2023).

Ciò detto, la domanda di risarcimento del danno qui proposta va accolta nei termini di cui si dirà rammentando che secondo consolidata giurisprudenza (Ad. Plen. n. 20/2021) la responsabilità dell’amministrazione per l’affidamento ingenerato nell’esercizio della propria attività ha natura aquiliana, sì che devono essere provati tutti i presupposti: lesione dell’affidamento derivante da una condotta dell’amministrazione contraria ai principi di correttezza e buona fede, colpa, danno, nesso causale tra condotta e danno.

La giurisprudenza ha ulteriormente precisato (cfr. C.d.S. n. 3661/2022) che nel caso di annullamento in autotutela di una concessione (nel caso esaminato in quella sede si trattava di una concessione demaniale marittima), <<ove tale annullamento sia legittimo, è configurabile la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione per violazione della clausola generale di lealtà e correttezza e per lesione dell'affidamento del privato. Affinché tale responsabilità possa essere integrata, è necessario che: a) la condotta dell'Amministrazione risulti (a prescindere dalla legittimità dei singoli provvedimenti) oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà; b) la violazione all'amministrazione si qualifichi in termini di colpa o di dolo; c) il privato dimostri la propria buona fede soggettiva e dia prova sia del danno-evento, sia del danno-conseguenza, sia dei relativi rapporti di causalità. Tale responsabilità è configurabile come responsabilità precontrattuale ed il danno risarcibile è perciò limitato al cd. interesse negativo, essendo ammesso il ristoro della perdita di chance per le sole occasioni di guadagno alternative cui il privato avrebbe potuto attingere in assenza del contegno dannoso dell'amministrazione, ma non invece il ristoro del danno per il mancato conseguimento della concessione mai rilasciata ed al conseguente utilizzo dell'area>>.

Tornando al caso che occupa, il ricorrente è stato indotto a ritenere legittimo il rilascio dell’autorizzazione all’esercizio di raccolta e scommesse nei locali siti in Caserta alla via M. Ruta n. 24 compiendo una serie di scelte negoziali quali quelle di sottoscrivere un contratto di locazione di un immobile a uso commerciale e di procedere alla ristrutturazione dello stesso per ivi svolgere l’attività (tutte operazioni, queste, che non avrebbe compiuto in assenza dell’autorizzazione).

L’autorità procedente (la Questura di Napoli) si è al riguardo affidata all’istruttoria condotta dalla Polizia Locale del Comune di Caserta la quale, errando, ha ritenuto che non vi fossero nelle vicinanze del locale luoghi “sensibili” in osservanza della normativa dettata in materia (in particolare, la l.r. n. 2/2020) salvo poi accorgersi, in un secondo momento, della presenza di un’attività di tipo didattico a meno di 250 metri dal locale (da qui il legittimo annullamento del provvedimento ampliativo).

Ritiene il Collegio, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa erariale, che il ricorrente non abbia in alcun modo indotto in errore la p.A. in quanto nella propria istanza non vi è alcuna autodichiarazione relativa al rispetto della distanza dai luoghi sensibili per lo svolgimento dell’attività in questione (la dichiarazione recata nella domanda involge altri aspetti quali il rispetto della normativa edilizia, urbanistica e sanitaria).

La legge non assegna alcun onere al privato di controllare il rispetto delle distanze essendo la complessiva istruttoria affidata all’amministrazione concedente.

Non può, dunque, addebitarsi al ricorrente (con ciò inficiando la tutelabilità dell’affidamento ingenerato nella stabilità dell’autorizzazione) il non aver controllato la presenza nei pressi dell’esercizio di luoghi sensibili.

Di contro (e ciò, ai fini della ricorrenza dell’elemento della colpa) vi era in capo all’amministrazione l’obbligo di verificare la ricorrenza dei presupposti di legge ai fini del rilascio della licenza con un’istruttoria (per quel che qui rileva) di tipo estremamente semplice in quanto limitata all’accertamento della presenza nelle zone limitrofe di luoghi sensibili.

In questo, l’amministrazione procedente (la Questura di Napoli) si è affidata al Comune di Caserta che ha errato con ciò determinando la responsabilità in egual misura di entrambi gli enti intimati (il primo, come Ente responsabile della complessiva istruttoria, il secondo quale Ente chiamato a controllare la presenza nei pressi del locale di luoghi sensibili).

Sussiste anche il nesso causale in quanto è ragionevole presumere che in assenza della licenza il ricorrente non avrebbe sostenuto una serie di spese funzionali all’attivazione dell’esercizio commerciale.

In altri termini, la condotta dell’amministrazione ha causato un danno al ricorrente che ha incolpevolmente confidato nella legittimità del provvedimento ampliativo.

In relazione al danno risarcibile lo stesso può essere riconosciuto limitatamente al c.d. interesse negativo (cfr. C.d. S. n. 3661/2022 sopra citato) essendo risarcibile solo il danno emergente (come quantificato nei termini che seguono) e non l’invocato danno emergente (commisurato nella perizia allegata al ricorso in circa 10mila euro corrispondenti al mancato introito su base annuale).

Per quanto riguarda il danno emergente occorre prendere le mosse dalla perizia e dalla documentazione allegata dal ricorrente (rimaste incontestate da parte dell’amministrazione) rammentando che la licenza è stata rilasciata in data 11 marzo 2024, in data 22 aprile 2024 è stata notificata la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela e, in data 21 maggio 2024, è intervenuto il provvedimento definitivo.

Ciò detto, dei 7 canoni richiesti riferiti al periodo dicembre 2023/maggio 2024 ne possono essere riconosciuti massimo 3 (1.300,00 euro x 3) per il solo periodo di vigenza dell’autorizzazione in quanto quelli precedenti sono stati sostenuti senza alcuna base certa (cfr. art 1227 cc. e art. 30, comma 3 c.p.a.).

Vanno, altresì, riconosciute le spese relative alla SCIA presentata per l’avvio dell’attività e per la redazione degli altri atti ed elaborati tecnici necessari sempre per lo stesso scopo, quelle concernenti le opere edili e l’impianto elettrico (necessarie ad approntare l’immobile al suo uso) come quantificate nella perizia con allegata la documentazione comprovante i pagamenti effettuati.

Relativamente a tale ultime due voci (17.669,26 euro + 15.000 euro) va applicato un abbattimento del 15 per cento in quanto è da presumere che le migliorie apportate al locale (cfr. foto del prima e del dopo allegate in atti) saranno state in qualche modo compensate dal proprietario dell’immobile.

Infine, devono essere corrisposte le spese sostenute per gli arredi del locale (pari a euro 897,60), come da documentazione in atti.

Del tutto non comprovato, infine, il richiesto danno all’immagine derivante dall’annullamento della licenza (quantificato in euro 5.000,00) in quanto questo è intervenuto dopo pochissimi mesi dal suo rilascio e non per cause attribuibili alla responsabilità del titolare bensì dell’amministrazione (con conseguente assenza di alcun danno all’immagine dello stesso).

Conclusivamente, il danno ristorabile ammonta a euro 36.366,471 (3.900,00 per i canoni + 3.800,00 per la SCIA e gli altri elaborati tecnici + 27.768,871 per le opere con abbattimento del 15 per cento + 897,60 per gli arredi), oltre rivalutazione e interessi come per legge, da corrispondersi a carico di entrambi gli Enti intimati la cui condotta invera lo stesso grado di responsabilità.

Le spese di lite, seguono la soccombenza e trovano liquidazione in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, condanna il Ministero dell’interno e il Comune di Caserta al pagamento in favore del ricorrente, a titolo di risarcimento del danno, della complessiva somma di euro 36.366,471 (trentaseimilatrecentosessantasei/471), oltre rivalutazione e interessi come per legge.

Condanna il Ministero dell’interno e il Comune di Caserta al pagamento delle spese di lite in favore dell’avvocato di parte ricorrente dichiaratosi antistatario liquidate nella complessiva somma di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato (ove dovuto e versato).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

NO CU, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

OL RI, Consigliere, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
OL RI	NO CU

IL SEGRETARIO