Pubblicato il 08/05/2026

N. 00764/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01228/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1228 del 2025, proposto da IA Cooperativa Sociale – Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B7EAC2C497, rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano Salomoni, Sergio Segneri e Paola Scivoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Perdasdefogu, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Lai, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Unione dei Comuni Valle del Pardu e dei Tacchi Ogliastra Meridionale, non costituita in giudizio;

nei confronti

del Gruppo San Michele S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della Determinazione dell’Unione dei Comuni Valle del Pardu e dei Tacchi Ogliastra Meridionale n. 454 del 14 novembre 2025, resa nota in pari data, nella parte in cui dispone l’esclusione di IA Cooperativa Sociale Società Cooperativa dalla procedura aperta telematica, ai sensi dell’art. 176 del d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento in concessione della struttura sociale destinata a Comunità Integrata per Anziani, Centro Diurno e affidamento in gestione dei servizi aggiuntivi Mensa Sociale per utenti esterni e Ristorazione Scolastica (CIG: B7EAC2C497) e la non aggiudicazione della gara; nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o conseguente, “ancorché non conosciuto”, e in particolare del verbale della Commissione giudicatrice n. 2 del 3 novembre 2025, nella parte in cui rileva una pretesa difformità dell’offerta tecnica della ricorrente rispetto al Capitolato, al Progetto e al Piano Economico Finanziario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Perdasdefogu e del Gruppo San Michele S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. SC NG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

1. La società cooperativa IA Cooperativa Sociale, odierna ricorrente, premesso di aver partecipato alla procedura aperta telematica, indetta – per conto del Comune di Perdasdefogu - dall’Unione dei Comuni Valle del Pardu e dei Tacchi Ogliastra Meridionale, ai sensi dell’art. 176 del d.lgs. n. 36/2023, per l’affidamento in concessione della struttura sociale destinata a Comunità Integrata per Anziani, Centro Diurno e l’affidamento in gestione dei servizi aggiuntivi di “Mensa Sociale” per utenti esterni e Ristorazione Scolastica, ha impugnato il provvedimento con cui è stata esclusa dalla gara, motivata in ragione del fatto che la sua offerta tecnica, secondo la commissione giudicatrice, non avrebbe previsto la consegna a domicilio dei pasti per 365 giorni l’anno, come richiesto dal Capitolato, ma solo per 5 giorni la settimana.

Alla procedura, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, hanno preso parte l’odierna ricorrente, attuale gestore della Comunità Anziani, e la società In Mensa S.r.l. (oggi Gruppo San Michele S.r.l., odierna controinteressata) in costituendo raggruppamento con la Coop. San Martino.

Entrambe le imprese sono state escluse all’esito dell’esame delle offerte tecniche.

Più nello specifico:

- In Mensa S.r.l. è stata esclusa per non aver conseguito il punteggio minimo previsto dal Disciplinare di Gara per accedere all’apertura dell’offerta economica;

- l’offerta tecnica di IA, invece, non è stata valutata perché la commissione, come visto sopra, ha ritenuto sussistente una “ difformità […] nell’offerta tecnica rispetto alle prescrizioni del capitolato e dal progetto e piano economico finanziario, nella parte in cui prevede la veicolazione dei pasti per il servizio di mensa sociale per soli 5 giorni settimanali (paragrafo 3.1, pag. 18 e paragrafo 5.1, pag. 29) anziché per 365 giorni all’anno, come indicato per questo specifico servizio nel capitolato e nel piano economico finanziario, richiamati espressamente nel disciplinare di gara, determinando la mancanza di un elemento essenziale per la formazione dell’accordo necessario ai fini della stipula del contratto (cfr. Tar Toscana, 14 novembre 2022, n. 1299 che richiama Cons. Stato Sez. III, 21 ottobre 2015, n. 4804, 1° luglio 2015, n. 3275; Sez. V, 17 febbraio 2016, n. 633, 23 settembre 2015, n. 4460, Sezione V, 5 maggio 2016, n. 1809) ”.

L’Unione dei Comuni, quindi, con la Determinazione n. 454 del 14 novembre 2025 ha fatto proprie le risultanze della commissione e ha escluso IA (e parallelamente anche In Mensa S.r.l., che a sua volta ha proposto l’autonomo ricorso RG n. 1204/2025), disponendo la non aggiudicazione in ragione dell’esclusione di tutti i concorrenti.

A dire dell’esponente la sua esclusione sarebbe frutto di un fraintendimento della commissione: IA non avrebbe previsto la consegna dei pasti a domicilio solo dal lunedì al venerdì, avendo invece introdotto una persona in più rispetto a quelle dedicate al servizio (comprensivo della consegna a domicilio) per 5 giorni, quale elemento aggiuntivo dell’offerta, ferma restando l’esecuzione dello stesso servizio per 365 giorni l’anno con il personale impiegato.

Da ciò sarebbe derivato l’errore della commissione, che richiama la parte dell’offerta tecnica in cui la ricorrente offre personale aggiuntivo per la consegna dei pasti dal lunedì al venerdì, come se fosse l’unica parte relativa al servizio a domicilio, tralasciando la parte in cui viene illustrata l’esecuzione del servizio e indicato il personale operativo 7 giorni su 7.

L’esclusione sarebbe dunque dovuta ad una sviata applicazione dei principi sull’inammissibilità dell’offerta che contravvenga alle prescrizioni minime del capitolato, considerato che nella fattispecie non vi sarebbe stata alcuna difformità.

1.1. Avverso la Determinazione n. 454 del 14 novembre 2025 insorge dunque la ricorrente deducendo il seguente motivo:

“ VIOLAZIONE DI LEGGE ED ECCESSO DI POTERE – TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI TO E IR – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 79, ALL. II.5 D.LGS. 36/2023; ART. 101 C. III D.LGS. 36/2023 – VIOLAZIONE DEL DISCIPLINARE DI GARA (OFFERTA TECNICA); VIOLAZIONE ART. 18 CAPITOLATO SPECIALE D’APPALTO – SVIAMENTO ”.

Sostiene la ricorrente che la sua offerta tecnica, nelle parti erroneamente lette e interpretate – in tesi – dalla commissione (ossia il “ paragrafo 3.1, pag. 18 ” e il “ paragrafo 5.1, pag. 28 [recte: 29]”, richiamati nel provvedimento impugnato), “ non […] prevede affatto di limitare la consegna dei pasti a domicilio a 5 giorni la settimana ”, ma “ prevede una figura in più, rispetto alla dotazione minima per garantire il servizio, dedicata alle consegne dei pasti a domicilio per 2 ore al giorno dal lunedì al venerdì. Il che non significa che, negli altri giorni, non sia prevista la consegna con il personale ordinariamente impegnato nel servizio ”.

I passaggi dell’offerta che sarebbero stati fraintesi dalla commissione sono i seguenti:

- “ Per quanto riguarda invece il trasporto dei pasti per gli utenti esterni del servizio Mensa Sociale che richiedano la consegna al domicilio, abbiamo previsto l’impiego di un’altra, ulteriore, figura dedicata ” che opera appunto su 5 giorni (par. 3.1, a pag. 18);

- “ A completare il team operativo abbiamo poi l’addetto alle consegne dei pasti ”, operativo dal lunedì al venerdì (par. 5.1, a pag. 29).

L’offerta tecnica, secondo la prospettazione della ricorrente, prevede una figura aggiuntiva rispetto alla dotazione organica prevista per garantire il servizio in appalto, e tale dotazione organica è la stessa della Comunità Integrata, preposta a garantire l’intero servizio per 365 giorni all’anno, ivi inclusa la consegna a domicilio dei pasti. Ciò deriva dal fatto che il Servizio di Mensa Sociale, che prevede anche la consegna dei pasti a domicilio per chi non può raggiungere la struttura, è svolto all’interno della Comunità Integrata per Anziani, come da Capitolato (art. 18.4). Il personale che si dedica alla Mensa Sociale e alla consegna a domicilio, quindi, è lo stesso della Comunità Integrata ed è indicato all’art. 14 del Capitolato, che “ Per la gestione dei servizi all’interno della struttura sociale e per i servizi per gli utenti esterni ” (quale appunto la consegna a casa) non prevede specificamente un addetto dedicato al servizio di trasporto a domicilio: la ricorrente avrebbe offerto tale figura come personale aggiuntivo per alcuni giorni della settimana, fermo per il resto – a suo dire - la garanzia del servizio ai fini della veicolazione dei pasti, con il personale già impiegato nel rispetto del Capitolato speciale.

La commissione non avrebbe considerato, erroneamente, che IA prevede l’impiego di 14 operatori socio sanitari per il servizio, presenti 7 gg. su 7 h 24 (con un operatore in più rispetto a quelli minimi indicati nel Piano Economico Finanziario del Comune), proprio per garantire i servizi richiesti.

La ricorrente, dunque, lungi dall’offrire un contenuto differente del servizio (che invece resterebbe il medesimo prefigurato dalla stazione appaltante), avrebbe presentato “ una proposta organizzativa, peraltro migliorativa, che sarà valorizzata o meno in sede di punteggio, ma che non può determinare l’esclusione, poiché rimane ferma la previsione del servizio a domicilio 365 giorni l’anno ”.

Soggiunge al riguardo la ricorrente che la parte dell’offerta tecnica in cui si individua il contenuto del servizio di veicolazione pasti a domicilio (pag. 21 dell’offerta tecnica, paragrafo “ modalità di trasporto e consegna pasti ”) “ non prevede la limitazione immaginata dalla Commissione ”. Il servizio non sarebbe limitato a cinque giorni alla settimana, ma verrebbe indicato nel suo svolgimento giornaliero, evidenziandosi nell’offerta che “ Le consegne si svolgeranno a partire dalle ore 12.00 (conformemente con l’orario del pranzo di Casa Letizia) ”, ovvero della Comunità Integrata, il che significherebbe “ tutti i giorni ”.

Quindi, dal punto di vista organizzativo:

- dal lunedì al venerdì IA avrebbe individuato un operatore aggiuntivo dedicato al trasporto per due ore al giorno;

- negli altri giorni a tale servizio provvederebbe il personale impiegato nella gestione della Mensa Sociale e della Comunità, presente 7 gg. su 7 h 24, che secondo le previsioni del Capitolato è il medesimo.

L’offerta tecnica di IA, pertanto, sarebbe conforme al Capitolato, nella parte in cui prevede lo svolgimento del servizio a domicilio per 365 giorni all’anno. In nessuna parte dell’offerta de qua sarebbe indicato che il servizio di consegna a domicilio si svolgerà per soli cinque giorni a settimana: la commissione avrebbe confuso la proposta di una dotazione aggiuntiva (su 5 giorni a settimana) con il contenuto del servizio.

Sotto diverso profilo, l’Amministrazione avrebbe dovuto attivare una richiesta di chiarimenti sul contenuto dell’offerta ai sensi dell’art. 101, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, che avrebbe consentito di evidenziare l’erroneità dell’operato della commissione di gara. Da ciò un’ulteriore ragione di illegittimità dell’esclusione.

Conclude, quindi, la ricorrente chiedendo l’annullamento della determinazione impugnata, vinte le spese.

1.2. Si sono costituiti il Comune di Perdasdefogu e la controinteressata Gruppo San Michele S.r.l., chiedendo la reiezione del ricorso.

1.3. All’esito della camera di consiglio del 15 gennaio 2026 il Collegio, con l’ordinanza n. 21 del 20 gennaio 2026, ha accolto l’istanza cautelare.

1.4. In vista dell’udienza di discussione le parti, con memorie e repliche, hanno ulteriormente argomentato a sostegno delle rispettive posizioni.

1.4.1. In data 6 marzo 2026 il Comune ha depositato documentazione da cui si evince che il 25 febbraio 2026 la commissione di gara si è riunita nuovamente in ottemperanza all’ordinanza cautelare n. 21/2026 e, nell’occasione, ha valutato l’offerta tecnica della ricorrente, assegnandole un punteggio complessivo di 62 punti su 80 (superiore quindi alla soglia di sbarramento), ammettendo poi IA alla successiva fase di gara per l’apertura e lo scrutinio dell’offerta economica.

1.5. All’udienza dell’11 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via preliminare, osserva il Collegio che la sopravvenuta attività di valutazione dell’offerta tecnica della ricorrente ad opera della commissione, sfociata nella sua ammissione (da intendersi come provvisoria) alla successiva fase di valutazione dell’offerta economica, è stata posta in essere al solo dichiarato fine di dare esecuzione al dictum cautelare di cui all’ordinanza n. 21/2026, con cui – come visto sopra - era stata sospesa l’esclusione dalla gara dell’interessata.

Tali atti sopravvenuti, dunque, hanno la stessa efficacia interinale del provvedimento cautelare cui hanno dato attuazione ( simul stabunt, simul cadent ), dimodoché non incidono in alcun modo sulla persistenza dell’interesse al ricorso.

3. Passando al merito, il ricorso è infondato.

Al riguardo il Collegio, discostandosi da quanto rilevato nella fase cautelare, re melius perpensa osserva quanto segue.

3.1. Secondo la ricorrente la commissione avrebbe interpretato erroneamente il contenuto della sua offerta tecnica, ritenendo che essa preveda lo svolgimento del servizio di consegna dei pasti a domicilio (Mensa sociale) per soli cinque giorni alla settimana anziché per tutti i giorni dell’anno, come invece richiesto dal capitolato.

Il servizio in questione, a dire della ricorrente, sarebbe in realtà svolto per 365 giorni all’anno e, “ semplicemente, per cinque giorni alla settimana tale attività sarebbe garantita con una unità aggiuntiva dedicata di dipendenti ”.

3.2. La tesi non persuade.

Anzitutto, va chiarito che, diversamente da quanto affermato dalla ricorrente, in nessuna parte dell’offerta tecnica è previsto che il servizio di consegna pasti a domicilio verrà svolto per 365 giorni all’anno, come richiesto dal Capitolato.

Sul punto, è del tutto irrilevante la generica previsione di impiegare 14 operatori socio sanitari (uno in più rispetto a quelli minimi indicati nel PEF del Comune) per il servizio (senza ulteriori specificazioni), presenti 7 gg. su 7 h 24, perché tale riferimento alle predette figure professionali non dimostra in alcun modo che talune di esse saranno destinate a mansioni di consegna dei pasti a domicilio, considerato oltretutto che tali mansioni non rientrano nemmeno tra le competenze degli OSS.

Inoltre, la descrizione dell’erogazione del servizio di consegna pasti a domicilio riportata a pag. 21 dell’offerta tecnica (sezione “ Trasporto e consegna pasti a domicilio per gli utenti della Mensa Sociale ”), evocata da IA a sostegno della propria tesi, nulla dice sulla distribuzione del servizio nel corso dell’anno. La mera previsione che “ Le consegne si svolgeranno a partire dalle 12.00 (conformemente con l’orario del pranzo di Casa Letizia) ”, in mancanza di ulteriori specificazioni, serve soltanto a precisare che il servizio – quando programmato – ha inizio alle 12.00 (ossia allo stesso orario del pranzo di Casa Letizia), senza che da ciò possa in alcun modo desumersi che il servizio si svolgerà tutti i giorni, come preteso da parte ricorrente.

Per contro, i paragrafi 3.1 e 5.1 dell’offerta, richiamati nel provvedimento impugnato, militano in senso contrario alla tesi attorea, giacché individuano una apposita figura di “ addetto distribuzione ” o “ addetto alle consegne dei pasti ” chiamato a svolgere il servizio per soli cinque giorni alla settimana, da lunedì a venerdì.

In primo luogo, al par. 3.1 (intitolato “ SERVIZI DI PREPARAZIONE PASTI NELLA STRUTTURA SOCIALE E NELLA MENSA SCOLASTICA E DISTRIBUZIONE ”) si stabilisce che “ Per quanto riguarda invece il trasporto dei pasti per gli utenti esterni del servizio Mensa Sociale che richiedano la consegna al domicilio, abbiamo previsto l’impiego di un’altra, ulteriore, figura dedicata ”, ossia un “ Addetto distribuzione ”, incaricato del “ Trasporto pasti utenti esterni Mensa Sociale ” per un impegno di “ 2h su 5 gg - 10h settimanali ”.

In secondo luogo, al par. 5.1 (intitolato “ ORGANIZZAZIONE PER L’EROGAZIONE DEI SERVIZI DELLA STRUTTURA SOCIALE E DEI SERVIZI PER GLI UTENTI IN RIFERIMENTO ALLA GESTIONE DELLE RISORSE UMANE ”), nella parte che si occupa dei “ Servizi di ristorazione in struttura e consegna pasti Mensa Sociale ”, si prevedono “ 2 cuochi che garantiscono 7h/giorno (49h/settimanali), 7 gg su 7 ” (con turni dalle 11,30 alle 13,30 e dalle 16 alle 19,30) e si aggiunge che “ a completare il team operativo abbiamo poi l’addetto alle consegne dei pasti per gli utenti della mensa sociale che richiedono la veicolazione a domicilio. È operativo 2h/giorno dal lunedì al venerdì, iniziando il servizio nel momento in cui viene pronto il pranzo in Comunità ”.

Ora, dalla semplice lettura nella sua interezza del citato par. 3.1, emerge all’evidenza che l’addetto distribuzione è definito come “ altra, ulteriore, figura ” non già – come pretenderebbe la ricorrente - per identificarlo quale unità aggiuntiva rispetto a quelle già dedicate al servizio (che in realtà non sono previste), ma per distinguerlo rispetto alle diverse figure individuate nello stesso paragrafo (cuoco, aiuto cuoco, addetti al servizio mensa), a nessuna delle quali risultano assegnati compiti di distribuzione pasti a domicilio. Ed analogo discorso deve essere fatto per la locuzione “ A completare il team operativo […]” che, se correttamente inquadrata all’interno della sezione del paragrafo 5.1 dedicata ai “ Servizi di ristorazione in struttura e consegna pasti Mensa Sociale ”, vale solo a distinguere l’addetto alle consegne dalle altre figure in essa contemplate (in tal caso i cuochi).

Deve dunque darsi atto che nell’offerta tecnica della ricorrente, oltre alla più volte citata figura dell’addetto alle consegne, chiamato ad operare per soli 5 giorni alla settimana, nessun altro soggetto è individuato per la consegna dei pasti a domicilio.

In altri termini, dalla attenta lettura dell’offerta tecnica emerge che la stessa, come correttamente contestato dalla commissione di gara, non risulta conforme alle prescrizioni del capitolato e al progetto e piano economico finanziario, nella parte in cui (ai paragrafi 3.1 e 5.1) la stessa offerta prevede la veicolazione dei pasti per il servizio di mensa sociale per soli 5 giorni settimanali anziché per 365 giorni all’anno, con la conseguente mancanza di un elemento essenziale per la formazione dell’accordo necessario ai fini della stipula del contratto.

D’altra parte, a fronte di tale evidente difformità tra offerta tecnica e capitolato, non sussistevano nemmeno i presupposti per l’attivazione del soccorso istruttorio di cui all’art. 101, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici).

Le doglianze, pertanto, sono tutte infondate.

3.3. In definitiva, il ricorso va respinto.

3.4. Le spese del giudizio, nondimeno, possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della peculiarità della vicenda nel suo complessivo sviluppo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TI RU, Presidente

SC NG, Consigliere, Estensore

Andrea Gana, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
SC NG	TI RU

IL SEGRETARIO