Pubblicato il 09/02/2026

N. 02450/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12498/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12498 del 2024, proposto da ES ME IN, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Di Modugno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare,

del Decreto del Direttore generale del Ministero dell’Istruzione del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, n. 0043771 del 31/10/2024 di diniego dell’istanza prot. n. 23932 del 5/10/2021 presentata dal ricorrente di riconoscimento dell’attestato formativo dell’istante denominato “Corso Superiore di Specializzazione in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo”, titolo rilasciato dall’Università Cardenal Herrera – CEU di Castellon – Spagna in data 02/06/2021;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa IN RE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1.Con ricorso notificato nei termini di legge ai soggetti in epigrafe indicati, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il competente Direttore generale del Ministero dell’Istruzione e del Merito ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo rilasciato dall’Università Cardenal Herrera – CEU di Castellon – Spagna in data 02/06/2021 a seguito del “Corso Superiore di Specializzazione in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo”.

Avverso il ridetto provvedimento parte ricorrente ha proposto plurime censure inerenti la violazione della normativa sul procedimento, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e per falsità dei presupposti e la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme nazionali ed europee in materia, concludendo con istanza cautelare e per l’accoglimento del ricorso.

2. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito risulta costituito in giudizio.

3. Con ordinanza n. 928 pronunciata nella camera di consiglio del 5 febbraio 2025 l’istanza cautelare è stata accolta anche ai fini del riesame dell’istanza di riconoscimento.

4. Pervenuto il ricorso alla pubblica udienza del 19 novembre 2025 è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso è fondato per le seguenti assorbenti ragioni e va pertanto accolto come di seguito precisato.

In punto di fatto va precisato che il provvedimento è motivato con la circostanza che in Spagna la formazione del sostegno è una professione regolamentata con titoli universitari specifici previsti dalle norme legislative dell’ordinamento scolastico spagnolo. Dunque, secondo l’Amministrazione dell’istruzione, il titolo conseguito da parte ricorrente, non essendo titolo ufficiale dell’ordinamento scolastico spagnolo bensì “titolo proprio” dell’università che li rilascia, non può essere fatto valere negli altri Paesi: “I titoli propri – sempre secondo quanto rappresentato dal “Ministerio de Universidades” spagnolo – sono titoli conseguiti al termine di corsi con cui le università forniscono, con formati e durata diverse, una formazione che può avere il suo valore nel mercato del lavoro, ma non dà accesso a un livello accademico superiore perché appunto non ufficiali. Non essendo ufficiali non sono mai abilitanti e nei diplomi di questi titoli non compare il Re di Spagna, ma solo il rettore dell’università che li assegna. Premesso ciò, il Ministero resistente ha, comunque, operato un raffronto tra il percorso formativo seguito dall’istante in Spagna e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno, secondo quanto previsto dal DM 30 settembre 2011, al termine del quale si è determinato per la sostanziale diversità tra i due programmi e per le conseguenti incolmabili differenze tra i due percorsi.

2. Tanto premesso occorre rilevare che il provvedimento impugnato contrasta con la disciplina europea come ricostruita dalle pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 18, 19, 20, 21, 22 del 2022), che proprio con riferimento ai titoli di formazione su sostegno conseguiti all’estero ha affermato che il Ministero deve esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo “tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno». Il Ministero valuterà dunque l’equipollenza dell’attestato di formazione, disponendo opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 sopra richiamato della Direttiva 2005/36/CE.”;

- peraltro “anche laddove non si voglia riconoscere la piena o la diretta applicabilità della Direttiva 2005/36/CE, come assume la Commissione nel già citato parere del 31 luglio 2019, persiste l’obbligo per le autorità italiane, come sostiene la stessa Commissione, di valutare le domande pertinenti ai sensi delle disposizioni più generali del TFUE in vista di un eventuale riconoscimento della formazione seguita, per quanto in assenza delle garanzie e dei requisiti di cui alla direttiva 2005/36/CE, e non è precluso alle stesse autorità di adottare queste garanzie, in modo estensivo, anche alla vicenda qui controversa”.

Pertanto, in base ai principi ora richiamati, deve, in primo luogo, ritenersi illegittimo il provvedimento con il quale il Ministero rigetta l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Spagna, ritenendo ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la richiamata differenza tra “titoli ufficiali” e “titoli propri” perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato abbia il medesimo contenuto di quello richiesto per essere ammessi in Italia all’insegnamento di sostegno, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative, ove necessaria.

Occorre, inoltre, evidenziare come, sebbene il provvedimento oggetto del presente giudizio nel negare il riconoscimento abbia operato un raffronto tra il percorso formativo dell’istante in Spagna e quello che viene svolto in Italia per conseguire la specializzazione sul sostegno, al termine di tale raffronto, il Direttore generale competente abbia concluso che i programmi afferenti al corso seguito in Spagna siano sostanzialmente diversi da quelli tenuti nelle università italiane, con conseguenti incolmabili differenze tra i due percorsi, nonché manifeste disparità di trattamento, ove i due percorsi venissero considerati equivalenti (pag. 6 decreto). In particolare, tale disparità deriverebbe da: 1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia; 2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostegno conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento (pag. 10 del decreto).

Orbene, ritiene il Collegio che il potere discrezionale sia esercitato, nell’assunzione del provvedimento, mediante una valutazione in concreto che appare motivata in modo non adeguato alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza.

La valutazione del predetto Direttore generale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, (“ le quali non soddisfano le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno,”), appare assunta sulla base di una argomentazione carente alla luce dei principi di diritto nazionale ed europeo che regolano la materia in esame; allo stato infatti non appare adeguatamente motivata la radicale diversità tra il percorso formativo italiano e spagnolo, se non sull’apparenza di argomenti deboli, da cui si fa discendere la mancanza delle condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno (pag. 10 decreto).

Va infatti rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Spagna come in Italia.

L’Ufficio, argomentando in vario modo, deduce un’incolmabile differenza (pag. 10 del decreto) tra i programmi formativi.

Tale giudizio appare sostanzialmente apodittico, fondamentalmente incentrato sul parere del Ministero dell’università e della ricerca “le cui argomentazioni questa Amministrazione condivide e fa proprie” e comunque scarsamente argomentato posto che l’Amministrazione non chiarisce perché un’adeguata previsione di misure compensative - previste dall’art. 14 Direttiva 2005/36/Ce del Parlamento Europeo e del Consiglio eventualmente aggravate con la previsione di ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate - non sia in grado di colmare le mancanze della formazione estera che comunque appare in ogni caso incentrata sulla figura dell’alunno con speciali bisogni educativi.

La giurisprudenza europea, infatti, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali e in assenza del titolo abilitativo (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

3. Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato anche al fine del riesame da parte dell’Amministrazione dell’istanza di riconoscimento, secondo i principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

4. In considerazione dei contrasti giurisprudenziali in materia sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego, ai fini del riesame dell’istanza di parte ricorrente e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN RE, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IN RE

IL SEGRETARIO